Уставни суд, Велико веће, у саставу: председник Суда Снежана Марковић, председник Већа и судије Мирослав Николић, др Драгана Коларић, др Тамаш Корхец (Korhecz Tamás), Лидија Ђукић, др Владан Петров, Татјана Ђуркић и др Тијана Шурлан, чланови Већа, у поступку по уставној жалби Д. Б, Д . Л, Н . М, М . М, С . Д, З . П, И . П . и С . М, свих из Београда, И . С . из Калуђерице, градска општина Гроцка, град Београд, Б . Н . из села Селенац, општина Љубовија, М. А . из села Бањевац, општина Крупањ, Г. Ђ . из села Белотић, општина Владимирци, Ј. Д . из села Радинац код Смедерева, С . Р . и М . Боговца, оба из Инђије, Д. С . из Титела, З. Н . из села Доњи Добрић код Лознице, Г . Н . из Старог Села, општина Велика Плана, З . А . из Крупња, М . С . из Барајева, град Београд, М. О . из села Скела, градска општина Обрeновца, град Београд, Д. М . из села Звечка, градска општина Обрeновца, град Београд, А. Ј . из Тополе, Б . Б . из села Драгоцвет код Јагодине, И . В . из села Држине код Пирота, А . К . из села Доња Брежина код Ниша, С . Ђ . из Ниша, Д . Б . из села Бадовинци, општина Богатић, Д. С . из Руме, Р . Р . из Лештана, градска општина Гроцка, град Београд, И . Н . из Куршумлије, С . М . из Старог Сланкамена, општина Инђија, Б. Ј . из Банатског Брестовца код Панчева и М . М . из Лазаревца, град Београд, на основу члана 167. став 4. у вези са чланом 170. Устава Републике Србије, на седници Већа одржаној 18. маја 2023. године, донео је
О Д Л У К У
Усваја се уставна жалба Д. Б, Д . Л, Н . М, М . М, С . Д, З . П, И . П, С . М, И . С, Б . Н, М . А, Г . Ђ, Ј . Д, С . Р, М . Б, Д . С, З . Н, Г . Н, З . А, М . С, М . О, Д . М, А . Ј, Б . Б, И . В, А . К, С . Ђ, Д . Б, Д . С, Р . Р, И . Н, С . М, Б . Ј . и М . М . и утврђује да је у управном поступку који се води пред Министарством унутрашњих послова – Полицијска управа за град Београд у предмету број 120-4797/19-15, подносиоцима уставне жалбе повређено право на суђење у разумном року, зајемчено одредбом члана 32. став 1. Устава Републике Србије .
2. Утврђује се право подносилаца уставне жалбе из тачке 1. на накнаду нематеријалне штете сваком у износу од по 600 евра, у динарској противвредности по средњем курсу Народне банке Србије на дан исплате. Накнада се исплаћује на терет буџетских средстава – раздео Министарства правде, у року од четири месеца од дана достављања ове одлуке Министарству.
3. Налаже се надлежним органима да предузму све неопходне мере како би се поступак из тачке 1. окончао у најкраћем року.
О б р а з л о ж е њ е
1. Д. Б . из Београда и остала лица наведена у уводу и у тачки 1. изреке поднели су Уставном суду, 20. јула 2020. године, преко пуномоћника Ј. М, адвоката из Ваљева, уставну жалбу, допуњену поднесцима од 15. јула 2021, 26. августа 2022. године и 10. марта 2023. године, због повреде права на суђење у разумном року, као елемента права на правично суђење, зајемченог одредбом члана 32. став 1. Устава Републике Србије, у „поступку који је вођен пред Министарством унутрашњих послова –Полицијска управа за град Београд у предмету број 120-4794/14/4, Жалбеном комисијом Владе у предмету број 120-01-200/2020-01, Управним судом у предмету У. 16624/15 и у поступку који је у време изјављивања ове уставне жалбе вођен пред Жалбеном комисијом Владе“. Уставни суд је констатовао да се уставном жалбом оспорава трајање поступка који је уследио након доношења Одлуке Уставног суда Уж-5581/2015 од 13. априла 2017. године, којом је утврђена повреда права подносилаца на суђење у разумном року у дотадашњем току поступка који се води поводом захтева од 29. јуна 2007. године, те је утврђено право на накнаду нематеријалне штете сваком подносиоцу у опредељеном новчаном износу и наложено окончање поступка у најкраћем року.
У уставној жалби и њеним допунама је детаљно описан ток поступка који се води поводом захтева подносилаца, уз навођење разлога који се односе на сложеност предмета поступка, поступање надлежних управних органа и суда, као и на понашање подносилаца.
Предложено је да Уставни суд утврди повреду права на правично суђење и права на суђење у разумном року, наложи да се оспорени поступак што пре оконча и утврди право подносилаца на накнаду нематеријалне штете због повреде права на суђење у разумном року сваком у износу од по 2.000 евра у динарској противвредности по средњем курсу Народне банке Србије на дан исплате.
2. Сагласно одредби члана 170. Устава Републике Србије, којом је уставна жалба установљена као посебно и изузетно правно средство за заштиту Уставом зајемчених људских и мањинских права, Уставни суд је у поступку по уставној жалби надлежан искључиво да испитује постојање повреде или ускраћивања зајемчених права и слобода, те стога и наводи уставне жалбе морају, са становишта Уставом утврђене садржине означеног права или слободе, очигледно указивати на његову повреду или ускраћивање.
У поступку пружања уставносудске заштите, поводом испитивања основаности уставне жалбе у границама истакнутог захтева, Уставни суд утврђује да ли је у поступку одлучивања о правима и обавезама подносиоца уставне жалбе повређено или ускраћено његово Уставом зајемчено право или слобода.
3. Уставни суд је, у спроведеном поступку , из списа предмета Министарства унутрашњих послова – Полицијска управа за град Београд у предмету број 120-4797/19-15 и целокупне документације приложене уз уставну жалбу и њених допуна, утврдио следеће чињенице и околности од значаја за одлучивање у овој уставносудској ствари:
Подносиоци уставне жалбе су 29. јуна 2007. године поднели захтев за исплату додатака на плату по основу прековременог, рада на дане државних и верских празника и рада ноћу, који нису исплаћени у последње три године до подношења захтева.
Одлуком Уставног суда Уж-5581/2015 од 13. априла 2017. године усвојена је уставна жалба подносилаца од 3. септембра 2015. године и утврђена повреда права на суђење у разумном року, зајемченог одредбом члана 32. став 1. Устава, у дотадашњем току поступка који је у време одлучивања о тој уставној жалби трајао девет година и осам месеци. Истом одлуком је подносиоцима утврђено право на накнаду нематеријалне штете сваком у износу од по 900 евра у динарској противвредности по средњем курсу Народне банке Србије на дан исплате и наложено надлежним органима да предузму све неопходне мере како би се конкретни поступак окончао у најкраћем року.
Пресудом Управног суда У. 16624/15 од 8. марта 2018. године уважена је тужба подносилаца, поништено решење Жалбене комисије Владе (у даљем тексту: другостепени орган) број 120-01-334/2015-01 од 12. октобра 2015. године и предмет враћен надлежном органу на поновно одлучивање.
Након што је другостепеним решењем број 120-01-542/2018-01 од 28. марта 2018. године усвојена жалба подносилаца, поништено решење Министарства унутрашњих послова – Полицијска управа за град Београд (у даљем тексту: првостепени орган) број 120-1656/12-3 од 28. јануара 2013. године и предмет враћен на поновни поступак, решења првостепеног органа број 120-4434/18 од 13. јуна 2018. године, број 120-7603/18 од 28. септембра 2018. године, број 117-116/18 од 25. фебруара 2019. године, број 120-4797/19 од 24. јуна 2019. године, број 120-4797/19-1 од 4. новембра 2019. године, број 120-4797/19-2 од 29. јануара 2020. године и број 120-4797/19-3 од 17. марта 2020. године, којима је одбијен захтев подносилаца, поништена су решењима другостепеног органа број 120-01-1150/2018-01 од 20. јула 2018. године, број 120-01-1359/2018-01 од 11. децембра 2018. године, број 120-01-2178/2019-01 од 17. маја 2019. године, број 120-01-2495/2019-01 од 30. септембра 2019. године, број 120-01-2888/2019-01 од 23. децембра 2019. године, број 120-01-168/2020-01 од 9. марта 2020. године и број 120-01-200/2020-01 од 4. маја 2020. године, којима су усвојене жалбе подносилаца и предмет враћен првостепеном органу на поновни поступак.
Решења првостепеног органа број 120-4797/19-4 од 25. маја 2020. године, број 120-4797/19-5 од 24. августа 2020. године и број 120-4797/19-6 од 4. децембра 2020. године, којима је захтев подносилаца одбачен као недозвољен, поништена су решењима другостепеног органа број 120-01-338/2020-01 од 20. јула 2020. године, број 120-01-650/2020-01 од 10. новембра 2020. године и број 120-01-38/2021-01 од 22. јануара 2021. године, којима су усвојене жалбе подносилаца и предмет враћен првостепеном органу на поновни поступак.
Решењем првостепеног органа број 120-4797/19-7 од 22. фебруара 2021. године, у тачки 1. диспозитива, одбијен је захтев подносилаца за исплату додатака на плату за период од 27. јуна 2006. до 29. јуна 2007. године, док је у тачки 2. диспозитива одређено да ће о захтеву за исплату додатака на плату за период од 29. јуна 2004. до 26. јуна 2006. године, као и о трошковима управног поступка, бити накнадно одлучено.
Решењем другостепеног органа број 120-01-129/2021-01 од 10. маја 2021. године одбијена је жалба подносилаца изјављена против наведеног првостепеног решења.
Допунска решења првостепеног органа број 120-4797/19-8 од 21. маја 2021. године, број 120-4797/19-9 од 9. августа 2021. године, број 120-4797/19-10 од 10. новембра 2021. године и број 120-4797/19-11 од 1. фебруара 2022. године, којима је одбијен као неоснован захтев подносилаца за исплату додатака на плату за период од 29. јуна 2004. до 26. јуна 2006. године, поништена су решењима другостепеног органа број 120-01-310/2021-01 од 7. јула 2021. године, број 120-01-422/2021-01 од 14. октобра 2021. године, број 120-01-499/2021-01 од 22. децембра 2021. године и број 120-01-53/2021-01 од 18. марта 2022. године, којима су усвојене жалбе подносилаца и предмет враћен првостепеном органу на поновни поступак.
Допунским решењем првостепеног органа број 120-4797/19-12 од 11. априла 2022. године одбијен је као неоснован захтев подносилаца за исплату додатака на плату за период од 29. јуна 2004. до 26. јуна 2006. године, док је делимично одбачен захтев подносилаца Д. С, М . Б, Д . Л, С . М . и С . Р . у делу који се односи на одређене периоде током 2004. године, пре заснивања њиховог радног односа у Министарству унутрашњих послова.
Решењем другостепеног органа број 120-01-112/2022-01 од 25. маја 2022. године поништено је наведено допунско решење првостепеног органа.
Допунска решења првостепеног органа број 120-4797/19-13 од 30. јуна 2022. године и број 120-4797/19-14 од 22. септембра 2022. године, којима је одбачен захтев подносилаца за период од 29. јуна 2004. до 26. јуна 2006. године и којима су подносиоци упућени да евентуално потраживање по основу права на исплату додатака на плату остваре пред судовима опште надлежности, у складу са општим правилима облигационог права, поништена су решењима другостепеног органа број 120-01-196/2022-01 од 22. августа 2022. године и број 120-01-267/2022-01 од 24. новембра 2022. године.
Првостепени орган је 4. јануара 2023. године донео допунско решење број 120-4797/19-15 којим је поново одбачен захтев подносилаца који се односи на период од 29. јуна 2004. до 26. јуна 2006. године. Подносиоци су изјавили жалбу против наведеног допунског решења првостепеног органа.
4. Одредбом члана 32. став 1. Устава, на чију се повреду позива у уставној жалби, утврђено је да свако има право да независан, непристрасан и законом већ установљен суд, правично и у разумном року, јавно расправи и одлучи о његовим правима и обавезама, основаности сумње која је била разлог за покретање поступка, као и о оптужбама против њега.
Одредбама Закона о општем управном поступку („Службени гласник РС“, бр. 18/16 и 95/18 – аутентично тумачење), које се примењују од 1. јуна 2017. године, прописано је: да се поступак води без одуговлачења и уз што мање трошкова по странку и другог учесника у поступку, али тако да се изведу сви докази потребни за правилно и потпуно утврђивање чињеничног стања (члан 9. став 2.); да другостепени орган сам или преко првостепеног или замољеног органа допуњава поступак ако нађе да је чињенично стање погрешно или непотпуно утврђено или понавља цео поступак или његов део ако нађе да је учињена повреда правила поступка која је утицала на законитост и правилност побијаног решења, да у том случају другостепени орган поништава побијано решење и сам одлучује о управној ствари ако нађе да се на основу чињеница утврђених у допуњеном поступку мора решити друкчије него што је решена првостепеним решењем (члан 171. став 2.); да ако другостепени орган нађе да ће недостатке првостепеног поступка брже и економичније отклонити првостепени орган, он ће својим решењем поништити првостепено решење и вратити предмет првостепеном органу на поновни поступак, да је у том случају, другостепени орган дужан да својим решењем укаже првостепеном органу у ком погледу треба допунити поступак, а првостепени орган је дужан у свему да поступи по другостепеном решењу и да, без одлагања, а најкасније у року од 30 дана од пријема предмета, донесе ново решење, да против новог решења странка има право на жалбу (став 3.); да ће по поништавању побијаног решења другостепени орган проследити предмет на поновни поступак првостепеном органу, само ако је потребно да се у тој управној ствари донесе ново решење (став 4.); да ако после почетка примене овог закона решење првостепеног органа буде поништено или укинуто, даљи поступак спроводи се према одредбама овог закона (члан 213. став 2.).
5. Како се свим наводима уставне жалбе образлаже искључиво повреда права на суђење у разумном року из члана 32. став 1. Устава, Уставни суд је наводе и разлоге уставне жалбе разматрао са становишта тог елемента права на правично суђење. Уставни суд је констатовао да се уставном жалбом оспорава трајање поступка који је уследио након доношења Одлуке Уставног суда Уж-5581/2015 од 13. априла 2017. године, којом је утврђена повреда права подносилаца на суђење у разумном року у дотадашњем току поступка, право на накнаду нематеријалне штете у опредељеном новчаном износу и наложено окончање поступка у најкраћем року. Стога је Уставни суд, у конкретном случају, ценио период од 14. априла 2017. године који до одлучивања о овој уставној жалби траје шест година.
Уставни суд је констатовао да је тачком 1. диспозитива решења првостепеног органа од 22. фебруара 2021. године, које је у том делу постало коначно, одбијен захтев подносилаца за исплату додатака на плату за период од 27. јуна 2006. до 29. јуна 2007. године, док је допунским решењем првостепеног органа од 4. јануара 2023. године одбачен захтев подносилаца за исплату додатака на плату за период од 29. јуна 2004. до 26. јуна 2006. године, а предмет се у том делу налази у фази одлучивања о жалби подносилаца.
Имајући у виду да је појам разумне дужине трајања поступка релативна категорија која зависи од низа чинилаца, а, пре свега, од сложености правних питања и чињеничног стања у конкретном поступку, понашања подносиоца уставне жалбе, поступања управних органа, односно судова који воде поступак, као и значаја истакнутог права за подносиоца, Уставни суд је испитао да ли су и у којој мери наведени критеријуми утицали на дуго трајање поступка.
Уставни суд налази да подносиоци уставне жалбе имају легитиман интерес да надлежни органи о њиховом захтеву одлуче у оквиру стандарда разумног рока, поготово због тога што се ради о потраживањима из радног односа и што је претходном Одлуком Уставног суда наложено окончање поступка у најкраћем року.
Уставни суд је оценио да је овај предмет у одређеној мери чињенично сложен, имајући у виду већи број странака у поступку. Са друге стране, правна питања која се постављају у току поступка већ су у довољној мери разјашњена у Одлуци Уставног суда Уж-2188/2013 од 26. фебруара 2016. године. Из наведене одлуке Уставног суда произлази да подносиоцима уставне жалбе за обављени рад на извршењу задатака преко пуног радног времена, рад ноћу и током државног или верског празника, у периоду до 30. јуна 2006. године не може бити ускраћено право на увећану зараду која им је у том случају припадала у складу са Законом о платама у државним органима и јавним службама („Службени гласник РС“, број 34/01), док би подносиоцима за период од 1. јула 2006. припадало право на увећање плате уколико би се утврдило да им коефицијент за обрачун плате није увећан за 30 до 50% у односу на друге државне службенике.
Испитујући поступање управних органа, Уставни суд је констатовао да је у поступку чије се трајање овде цени донето по 19 првостепених и другостепених решења. Из тога се закључује да оспорени поступак обележава континуирано враћање предмета на поновно решавање првостепеном органу, који не поступа по примедбама из другостепених решења. У таквим околностима, другостепени орган је пропустио да допуни поступак и отклони недостатке сам или преко првостепеног органа или замољеног органа, те да ако нађе да се на основу чињеница утврђених у допуњеном поступку управна ствар мора решити друкчије него што је решена првостепеним решењем, својим решењем поништи првостепено решење и сам реши управну ствар, у смислу одредбе члана 171. став 2. Закона о општем управном поступку. С тим у вези, Уставни суд указује на став Европског суда за људска права, да понављање истих налога нижестепеном органу у оквиру једног поступка указује на недостатке у процесном систему (пресуда Wierciszewska против Пољске , представка број 41431/98, од 25. новембра 2003. године, став 46.). Уставни суд је посебно имао у виду да је првостепени орган одбацио захтев који се односи на период од 29. јуна 2004. до 26. јуна 2006. године са образложењем да није реч о управној ствари, иако је претходно о захтеву који се односи на период од 27. јуна 2006. до 29. јуна 2007. године мериторно одлучио решењем, које је постало коначно.
Уставни суд је оценио да је Управни суди требало раније да донесе пресуду о тужби подносилаца у предмету У. 16624/15, јер је у питању био четврти управни спор у поступку који је покренут још 2007. године.
Како су управни органи одлучивали у законом прописаним роковима, није било услова да подносиоци користе правна средства за убрзање управног поступка, те није било њиховог доприноса дугом трајању поступка.
Уставноправна оцена поступка чије трајање је узето у обзир у овом предмету, заснована на пракси и критеријумима Уставног суда и Европског суда за људска права, потврђује да је повређено право подносилаца уставне жалбе на суђење у разумном року, зајемчено одредбом члана 32. став 1. Устава. Стога је Уставни суд, сагласно одредби члана 89. став 1. Закона о Уставном суду („Службени гласник РС“, бр. 109/07, 99/11, 18/13-Одлука УС, 40/15-др. закон, 103/15 и 10/23), усвојио уставну жалбу и одлучио као у тачки 1. изреке.
6. На основу одредбе члана 89. став 3. Закона о Уставном суду, Уставни суд је у тачки 2. изреке одлучио да се правично задовољење подносиоцима уставне жалбе због утврђене повреде права на суђење у разумном року оствари утврђењем права на накнаду нематеријалне штете сваком у износу од по 600 евра, у динарској противвредности по средњем курсу Народне банке Србије на дан исплате, на терет буџетских средстава – раздео Министарство правде, у року од четири месеца од дана достављања ове одлуке Министарству, сагласно одредби члана 1. Закона о допуни Закона о Уставном суду („Службени гласник РС“, број 103/15).
Приликом одлучивања о висини накнаде нематеријалне штете коју су подносиоци уставне жалбе претрпели због учињене повреде права, Уставни суд је ценио све околности од значаја за њено утврђење у конкретном случају. Уставни суд је посебно ценио дужину трајања управног поступка, неефикасно поступање управних органа, животни стандард државе и чињеницу да ће досуђена накнада бити много брже исплаћена на националном нивоу, него што је то случај ако о предмету одлучује Европски суд за љуска права.
Поред тога, Уставни суд је имао у виду праксу Европског суда за људска права изражену у одлукама Синђелић и други против Србије , од 19. септембра 2019. године (представка број 7129/15) и Стојановић и други против Србије, од 14. јануара 2021. године (представка број 19322/18), које се односе на питање висине накнаде нематеријалне штете досуђене због повреде права на суђење у разумном року у управним поступцима који се, као и оспорени поступак, воде поводом захтева полицијских службеника за исплату додатака на плату. Европски суд је одбацио наведене представке, уз оцену да подносиоци представки више немају права да тврде да су жртве у смислу члана 34. Европске конвенције за заштиту људских права и основних слобода, јер је Уставни суд утврдио повреду права на суђење у разумном року и доделио подносиоцима ближе означене новчане износе на име накнаде нематеријалне штете, који су нижи од износа које је додељивао Европски суд, али су ипак разумни услед великог броја подносилаца представки и прилично ограниченог значаја предмета поступка.
7. На основу одредбе члана 89. став 2. Закона о Уставном суду, Уставни суд је у тачки 3. изреке наложио надлежним органима да предузму све неопходне мере како би се предметни поступак окончао у најкраћем року.
8. Полазећи од свега изложеног, Уставни суд је, на основу одредаба члана 42б став 1. тачка 1) и члана 45. тачка 9) Закона о Уставном суду, донео Одлуку као у изреци.
ПРЕДСЕДНИК ВЕЋА
Снежана Марковић, с.р.