Уставни суд, Велико веће, у саставу: председник Суда Снежана Марковић, председник Већа и судије Мирослав Николић, др Тијана Шурлан, Татјана Ђуркић, др Милан Шкулић, Лидија Ђукић, др Наташа Плавшић и Весна Илић Прелић, чланови Већа, у поступку по уставној жалби Б. Т . из Београда, на основу члана 167. став 4. у вези са чланом 170. Устава Републике Србије, на седници Већа одржаној 27. априла 2023. године, донео је
О Д Л У К У
1. Усваја се уставна жалба Б . Т . и утврђује да је у управном поступку који је вођен пред Одељењем за имовинско-правне послове управе општине Вождовац у предмету III број 465-3/2012 повређено право подносиоца уставне жалбе на суђење у разумном року, зајемчено одредбом члана 32. став 1. Устава Републике Србије , док се у преосталом делу уставна жалба одбацује.
2. Одлуку објавити у „Службеном гласнику Републике Србије“.
О б р а з л о ж е њ е
1. Б. Т . из Београда поднео је Уставном суду, 13. марта 2020. године, ус тавну жалбу против пресуде Управног суда У. 2322/16 од 20. децембра 2019. године, због повреде права на правично суђење, права на накнаду штете и права на имовину, зајемчених одредбама члана 32. став 1. и чл. 35. и 58. Устава Републике Србије, као и због повреде члана 86. Устава. Уставном жалбом је, такође, истакнута повреда права на суђење у разумном року, зајемченог одредбом члана 32. став 1. Устава , у управном поступку који је вођен пред Одељењем за имовинско-правне послове управе општине Вождовац у предмету III број 465-3/2012.
У уставној жалби је у прилог тврдњи о повреди означених права, наведено:
- да је првостепени орган у поступку доношења трећег решења о захтеву за поништај решења о изузимању земљишта „увео“ заинтересована лица која као таква раније уопште нису помињана и којима подносилац својим поступцима није наносио никакву штету , па је нејасно што су та лица учествовала у поступку противно вољи подносиоца;
- да акт којим се додељује земљиште није управни акт , него акт располагања, па се законитост решења којим је одлучено о испуњености услова за „враћање јединици локалне самоуправе на поновно управљање“ испитује у парничном поступку;
- да је Управни суд пропустио да упути заинтересована лица на парницу, будући да они немају „доказана права проист екла из коначног управног акта“;
- да Управни суд није оценио доказ да заинтересовано лице није уписало право коришћења на к.п. број … и да није извршио конверзију земљишта, већ је надлежни орган обуставио поступак 2015. године;
- да спорна парцела у време подношења предметног захтева није била изграђена и да није било одобрених пројеката парцелације у периоду од 1991. до 2015. године.
У уставној жалби је, такође, наведено да су надлежни органи 14 година одуговлачили решавање предмета у коме су били испуњени сви услови за поступање.
Уставном жалбом је предложено да Уставни суд поништи оспорени акт и објави одлуку о уставној жалби у „Службеном гласнику Републике Србије“. Подносилац није истакао захтев за накнаду нематеријалне штете.
2. Сагласно одредби члана 170. Устава Републике Србије, уставна жалба се може изјавити против појединачних аката или радњи државних органа или организација којима су поверена јавна овлашћења, а којима се повређују или ускраћују људска или мањинска права и слободе зајемчене Уставом, ако су исцрпљена или нису предвиђена друга правна средства за њихову заштиту.
У току поступка пружања уставносудске заштите, поводом испитивања основаности уставне жалбе у границама истакнутог захтева, Уставни суд утврђује да ли је у поступку одлучивања о правима и обавезама подносиоца уставне жалбе повређено или ускраћено његово Уставом зајемчено право или слобода.
3. Уставни суд је, у спроведеном поступку, увидом у уставну жалбу и оспорени акт, као и списе предмета III број 465-3/2012 Одељења за имовинско-правне послове управе општине Вождовац, утврдио следеће чињенице и околности од значаја за доношење одлуке у овој уставносудској ствари:
Решењем Секретаријата за имовинско-правне послове Скупштине општине Вождовац у Београду У. 463-63/74-17 од 20. јуна 1975. године изузето је из поседа земљишнокњижних сукорисника Г . П . и А . А . са по ½ дела национализовано грађевинско земљиште у КО Београд 3 на к.п. број … и дато на трајно коришћење општини Вождовац у Београду (тачка 1. диспозитива) и одређено да ће Дирекција за изградњу и реконструкцију Београда припремити и уредити изузето земљиште у сврху изградње котларнице „В .“ према урбанистичком плану (тачка 2. диспозитива).
А. А . из Београда (правни претходник подносиоца уставне жалбе) поднела је 12. августа 2006. године „захтев за деекспропријацију члан 36. став 3. у вези са ставом 5. Закона о експропријацији, у посед ранијег власника“. У захтеву је наведено да је правноснажним решењем „број У. 463-63/74-17“ изузето национализовано грађевинско земљиште на к.п. број … из поседа Г . П . и А . А . у корист општине Вождовац и да није приведено намени у складу са тадашњим урбанистичким планом. Захтевом је тражено да се утврди право трајног коришћења подноситељке захтева на целој предметној парцели.
Закључком Одељења за имовинско-правне послове управе општине Вождовац III број 465-516/2006 од 18. маја 2007. године одбачен је наведени захтев као неуредан, јер у остављеном року није достављен доказ о активној легитимацији за подношење захтева у делу који се односи на други кориснички део спорне парцеле.
А. А . из Београда поднела је 25. јула 2007. године нови „захтев за деекспропријацију члан 36. став 3. у вези са ставом 5. Закона о експропријацији, у посед ранијег власника у складу са Законом о урбанизму и изградњи члан 84. став 1. за утврђивање права трајног коришћења“.
На расправи одржаној 19. септембра 2007. године пуномоћнику подноситељке захтева (подносиоцу уставне жалбе) предочено је да нема законског основа за деекспропријацију и враћање у посед по одредбама члан 84. Закона о планирању и изградњи, те да корисник коме је изузета парцела може да тражи поништај таквог решења по члану 86. став 7. Закона о планирању и изградњи. Пуномоћник је изјавио да захтева доношење решења о утврђивању права трајног коришћења у смислу одредбе члана 84. став 1. Закона о планирању и изградњи.
Решењем првостепеног органа III број 465-8/2007 од 25. септембра 2007. године одбијен је као неоснован захтев за поништај извршног решења Секретаријата за имовинско-правне послове Скупштине општине Вождовац у Београду У. 463-63/74-17 од 20. јуна 1975. године.
Решењем Министарства финансија од 10. априла 2008. године поништено је наведено решење у поступку по жалби подноситељке захтева и предмет враћен првостепеном органу на поновно одлучивање, како би се странци наложило да захтев уреди у складу са законом, уз упозорење да ће, у противном, захтев бити одбачен.
Предметни захтев је прецизиран поднеском од 17. априла 2008. године, тако што је тражен поништај решења Секретаријата за имовинско-правне послове Скупштине општине Вождовац у Београду У. 463-63/74-17 од 20. јуна 1975. године у смислу члана 86. Закона о планирању и изградњи.
Решењем првостепеног органа III број 465-7/2008 од 28.. септембра 2011. године одбијен је као неоснован захтев подносиоца уставне жалбе , јер је у поступку утврђено да је доношењу решења о изузимању земљишта претходила експропријација објекта у власништву подноситељке захтева, који се налази на тој парцели. Полазећи од тога да земљиште које служи редовној употреби зграде прати правну судбину непокретности која се на њему налази, првостепени орган је оценио да је подноситељки захтева престало право бесплатног коришћења земљишта, сходно члану 37. Закона о национализацији најамних зграда и грађевинског земљишта. Првостепени орга н је констатовао да је у списе предмета приложено правноснажно р ешење Првог основног суда у Београду О. 390/09 од 12. марта 2009. године, којим је подносилац уставне жалбе оглашен за наследника заоставштине А. А.
Подносилац уставне жалбе је 18. октобра 2011. године изјавио жалбу против наведеног решења првостепеног органа , а решењем Министарства финансија од 26. марта 2012. године поништено је побијано решење и предмет враћен истом органу на поновно одлучивање. Налазећи да је рушењем спорног објекта предметна парцела поново постала неизграђено грађевинско земљиште, другостепени орган је наложио првостепеном органу да вештачењем утврди да ли је иста приведена намени.
Пресудом Управног суда У. 6119/12 од 29. новембра 2013. године одбијена је као неоснована тужба Дирекције за грађевинско земљиште и изградњу Београда поднета против наведеног коначног решења.
Решењем првостепеног органа III број 465-3/2012 од 6. октобра 2014. године предметни захтев је трећи пут одбијен као неоснован, а у образложењу решења је наведено: да је у поновном поступку изведен доказ вештачењем, на основу кога је утврђено да је на спорној парцели изграђен пословни објекат који користи привредно друштво „Х .“ д.о.о. Београд; да је решењем надлежног органа од 23. фебруара 2004. године одобрена изградња спорног објекта, а решењем од 4. фебруара 2008. године одобрена употреба тог објекта и да су наведени акти постали правноснажни; да је Републички геодетски завод 2006 . године спорну парцелу спојио са другим парцелама у к.п. број …/2 КО Вождовац и као корисника исте уписао предузеће „Б.“ д.о.о. Београд; да је учешће привредног друштва „Х.“ д.о.о. Београд нужно, јер је сукорисник на предметној парцели ; да се не може поништити предметно решење о изузимању, јер предметна парцела више не представља самосталну парцелу.
Подносилац уставне жалбе је 28. октобра 2014. године изјавио жалбу против наведеног решења, а 11. септембра и 17. новембра 2015. године поднео је Министарству финансија „жалбу због ћутања администрације“.
Решењем Министарства финансија од 20. децембра 2015. године одбијена је жалба подносиоца уставне жалбе изјављена против решења првостепеног органа од 6. октобра 2014. године. Другостепени орган је оценио неоснованим наводе жалбе да је битна првобитна намена за коју је земљиште изузето, позивајући се на новије пресуде Управног суда у којима је изражен став да је битно да ли је земљиште приведено другој измењеној намени у складу са важећим планским актом .
Оспореном пресудом Управног суда У. 2322/16 од 20. децембра 2019. године одбијена је као неоснована тужба коју је подносилац уставне жалбе 17. фебруара 2016. године поднео против наведеног решења Министарства финансија. Управни суд је одлуку о одбијању тужбе засновао на разлозима који су наведени у побијаном акту туженог.
4. Одредбом члана 32. став 1. Устава, на чију повреду се подносилац уставне жалбе позива, утврђено je да свако има право да независан, непристрасан и законом већ установљен суд, правично и у разумном року, јавно расправи и одлучи о његовим правима и обавезама, основаности сумње која је била разлог за покретање поступка, као и о оптужбама против њега.
За одлучивање Уставног суда о предметној уставној жалби од значаја су и следеће одредбе закона:
Одредбом члана 86. став 7. раније важећег Закона о планирању и изградњи („Службени гласник РС“, бр. 47/03 и 34/06) било је прописано да ће се на захтев ранијег сопственика, односно његовог законског наследника, поништити правноснажно решење о изузимању градског грађевинског земљишта из његовог поседа, ако корисник градског грађевинског земљишта исто не приведе намени за коју је земљиште изузето, у року од годину дана од дана ступања на снагу овог закона.
Законом о општем управном поступку („Службени лист СРЈ“, бр. 33/97 и 31/01 и „Службени гласник РС“, број 30/10), који се примењивао до 31. маја 2017. године, било је прописано: да се поступак мора водити без одуговлачења и са што мање трошкова за странку и друге учеснике у поступку, али тако да се прибаве сви докази потребни за правилно и потпуно утврђивање чињеничног стања и за доношење законитог и правилног решења (члан 14.); да ако другостепени орган својим решењем поништи првостепено решење и врати предмет првостепеном органу на поновни поступак, првостепени орган је дужан у свему да поступи по другостепеном решењу и да, без одлагања, а најкасније у року од 30 дана од дана пријема предмета, донесе ново решење, против кога странка има право на жалбу (члан 232. став 2.); да се решење по жалби мора донети и доставити странци што пре, а најкасније у року од два месеца од дана предаје жалбе, ако посебним законом није одређен краћи рок (члан 237. став 1.).
Одредбом члана 19. став 1. Закона о управним споровима („Службени лист РС“, број 111/09) прописано је да ако другостепени орган, у року од 60 дана од дана пријема жалбе или у законом одређеном краћем року, није донео решење по жалби странке против првостепеног решења, а не донесе га ни у даљем року од седам дана по накнадном захтеву странке поднетом другостепеном органу, странка по истеку тога рока може поднети тужбу због недоношења захтеваног акта.
5. Подносилац уставне жалбе сматра да му је повређено право на суђење у разумном року услед дугог трајања предметног управног поступка који је вођен по захтеву за поништај правноснажног решења о изузимању земљишта из поседа његовог правног претходника.
Испитујући ове наводе уставне жалбе, Уставни суд је најпре констатовао да је први захтев правног претходника подносиоца уставне жалбе одбачен закључком првостепеног органа од 18. маја 2007. године , а да је нови захтев поднет 25. јула 2007. године и да је поступак по том захтеву правноснажно окончан доношењем оспорене пресуде Управног суда У. 2322/ 16 од 20. децембра 2019. године. Суд је даље констатовао да је решење надлежног суда којим је подносилац уставне жалбе оглашен за наследника подноситељке захтева постало правноснажно 8. маја 2009. године и да је новодонетим решењем првостепеног органа одлучено о захтеву подносиоца, па је нашао да је оспорени поступак укупно трајао 12 година, а у односу на подносиоца уставне жалбе десет и по година.
Уставни суд констатује да наведено трајање поступка, само по себи, указује на то да је изашао изван граница одлучивања у разумном року. Међутим, полазећи од тога да је појам разумног трајања поступка релативна категорија која зависи од низа чинилаца, а пре свега од сложености правних питања и чињеничног стања у конкретном спору, понашања подносиоца уставне жалбе, поступања органа који су водили поступак, као и значаја истакнутог права за подносиоца, Уставни суд је испитивао да ли су и у којој мери наведени критеријуми утицали на дуго трајање поступка.
Уставни суд је оценио да у овом управном поступку није било посебно сложених чињеничних и правних питања, те да је првостепени орган био дужан да утврди да ли је предметно грађевинско земљиште приведено намени .
Испитујући значај предмета поступка за подносиоца уставне жалбе, Уставни суд је закључио да је он имао значајан правни и материјални интерес да се поништи акт којим је предметно грађевинско земљиште изузето из поседа њег овог правног претходника.
Испитујући поступање органа управе и Управног суда у овој правној ствари, Уставни суд налази да је превасходни узрок дугог трајања предметног поступка враћање предмета првостепеном управном органу ради поновног одлучивања. С тим у вези, Уставни суд указује на став Европског суда за људска права, да понављање истих налога нижестепеном органу у оквиру једног поступка указује на недостатке у процесном систему (пресуда Wierciszewska против Пољске , представка број 41431/98, од 25. новембра 2003. године, став 46.).
Уставни суд је из приложене документације и достављених списа предмета утврдио да су у посматраном периоду органи управе донели по три решења и да су вођен а два управна спор а пред Управним судом . Уставни суд је, с тим у вези, констатовао да је првостепени орган три године каснио са доношењем одлуке у поновном поступку након поништавања другог решења којим је одлучио о предметном захтеву , а осам месеци у поступку доношења трећег решења. Такође, другостепени орган је о жалби подноси оца изјављеној против решења првостепеног органа од 6. октобра 2014. године одлучивао годину дана. У правни суд је оспорену пресуду донео три године и десет месеци након подношења тужбе, што се не може сматрати ефикасним поступањем.
Оцењујући понашање подносиоца уставне жалбе, Уставни суд је нашао да је он доприне о дугом трајању оспореног поступка , тиме што у периоду од три године није поднео жалбу због непоступања првостепеног органа у поновном поступку, као и тиме што годину дана није поднео тужбу Управном суду због непоступања другостепеног органа по његовој жалби, већ се том органу управе обратио жалбом због „ћутања администрације“. Такође, подносилац је у поступку доношења осталих аката органа управе пропустио да користи средства за убрзање поступка, што је, уз наведену неактивност, укупно трајало дуже од пет година. Уставни суд је, међутим, оценио да наведени допринос подносиоца, у конкретном случају, не може утицати на одлуку овог суда о постојању истакнуте повреде права на суђење у разумном року, с обзиром на дужину трајања оспореног поступка.
Имајући у виду све наведено, Уставни суд је утврдио повреду означеног права зајемченог чланом 32. став 1. Устава и усвојио уставну жалбу, сагласно одредбама члана 89. ст. 1. и 2. Закона о Уставном суду („Службени гласник РС“, бр. 109/07, 99/11, 18/13 – Одлука УС, 40/15 – др. закон, 103/15 и 10/23 ), одлучујући као у првом делу тачке 1. изреке.
С обзиром на то да подносилац уставне жалбе није истакао захтев за накнаду нематеријалне штете, већ је предложио да Суд објави одлуку о уставној жалби у „Службеном гласнику Републике Србије“, Уставни суд је, крећући се у оквиру захтева уставне жалбе, у складу са одредба ма члана 89. став 2. Закона о Уставном суду, у тачки 2. изреке, одлучио да се правично задовољење у овом случају оствари објављивањем одлуке у „Службеном гласнику Републике Србије“.
6. Испитујући уставну жалбу у делу у коме је изјављена против пресуде Управног суда У. 2322/16 од 20. децембра 2019. године, Уставни суд је констатовао да из наведене одредбе члана 170. Устава произлази да је Уставни суд у поступку по уставној жалби надлежан једино да испитује постојање повреда или ускраћивања Уставом зајемчених права и слобода, те се стога и наводи уставне жалбе морају заснивати на уставноправним разлозима којима се, са становишта Уставом утврђене садржине означеног уставног права или слободе, поткрепљују тврдње о његовој повреди или ускраћивању.
У уставној жалби се у прилог тврдњи о повреди права на правично суђење и права на имовину истиче да је Управни суд био дужан да заинте ресовано лице упути на парницу. Подносилац се, с тим у вези, позива на ставове Управног суда утврђене на седници одељења тог суда, према којима акт којим се додељује земљиште није управни акт, него акт располагања, па се и законитост решења којим се одлучује о испуњености услова за враћање јединици локалне самоуправе на поновно управљање испитује у парничном поступку.
Уставни суд у вези са овим наводима уставне жалбе констатује да ставови Управног суда, на које се подносилац позива, нису од утицаја на одлучивање у овој уставносудској ствари, будући да се у конкретном случају не одлучује о испуњености услова за враћање земљишта јединици локалне самоуправе на поновно управљање. Наиме, на основу одредаба Закона о планирању и изградњи могао се поднети захтев за поништај решења о изузимању земљишта из поседа ранијег сопственика због непривођења земљишта намени у законом прописаном року . У случају основаности тог захтева, утврђује се престанак права коришћења правног лица и успоставља се право ранијег сопственик а на земљишту, а одбијањем захтева ранијег сопственика, односно његовог законског наследника правно лице задржава права која је стекло на основу решења о изузимању земљишта из поседа. Из наведеног следи да нема основа тврдња подносиоца уставне жалбе да је оспореном пресудом одлучено о ствари из судске надлежности.
У уставној жалби се, такође, истиче да је првостепени орган у поступку доношења трећег решења „увео“ заинтересована лица која као таква раније нису помињана и да су та лица учествовала у поступку противно вољи подносиоца .
Испитујући ове наводе уставне жалбе, Уставни суд је утврдио да је у поновном поступку пред првостепеним органом изведен доказ вештачењем и утврђено да је привредном друштву „Х .“ д.о.о. Београд пре подношења предметног захтева одобрена изградња пословног објекта на спорној парцели, која је постала део к.п. број …/2 КО Вождовац корисника „Б.“ д.о.о. Београд. Суд, с тим у вези, констатује да, према одредбама закона којим се уређује управни поступак, странка није само лице по чијем је захтеву покренут поступак или против кога се води поступак, већ и лице које, ради заштите својих права или правних интереса, има право да учествује у поступку. То лице је заинтересовано да управни акт не произведе промену његове субјективне правне ситуације, односно да се не удовољи захтеву директне странке. Суд, такође, констатује да је заинтересовано лице, према члану 13. Закона о управним споровима, лице коме би поништај оспореног управног акта непосредно био на штету. Полазећи од свега изложеног, Уставни суд налази да су наведена привредна друштва заинтересована лица у управном спору који је окончан оспореним актом, а не лица која се мешају на страни тужиоца, па подносилац уставне жалбе није ни могао да оспори право тих лица н а учешће у предметном управном спору, сходном применом одредаба парничног поступка.
Уставни суд је оценио да наводи којима подносилац уставне жалбе указује на то да заинтересовано лице није уписало право коришћења на к.п. број … и да није изврши ло конверзију земљишта, већ је надлежни орган обуставио тај поступак 2015. године , нису од утицаја на другачије одлучивање овог суда.
Одредбом члана 86. став 1. Устава, чија повреда се, такође , истиче у уставној жалби, прокламовано је начело о равноправности свих облика својине, као једно од основних начела на којима почива економско уређење у Републици Србији. Стога наведене уставне одредбе не могу бити основ за изјављивање уставне жалбе.
Полазећи од наведеног, а крећући се у границама разлога и навода уставне жалбе, Уставни суд је, сагласно одредби члана 36. став 1. тачка 7) Закона о Уставном суду, одбацио уставну жалбу у преосталом делу, јер нису испуњене Уставом и Законом утврђене претпоставке за вођење поступка и одлучивање, решавајући као у другом делу тачке 1. изреке.
7. На основу свега изложеног и одредаба 42б став 1. тачка 1), члана 45. тачка 9) и члана 46. тачка 9) Закона о Уставном суду и члана 89. Пословника о раду Уставног суда („Службени гласник РС“, број 103/13), Уставни суд је донео Одлуку као у изреци.
ПРЕДСЕДНИК ВЕЋА
Снежана Марковић, с.р.