Уставни суд, Велико веће, у саставу: председник Суда Снежана Марковић, председник Већа и судије Мирослав Николић, др Тијана Шурлан, Татјана Ђуркић, др Милан Шкулић, Лидија Ђукић, др Наташа Плавшић и др Драгана Коларић, чланови Већа, у поступку по уставној жалби С. С . из Ореовице код Жабара , на основу члана 167. став 4. у вези са чланом 170. Устава Републике Србије, на седници Већа одржаној 6. априла 2023. године, донео је
О Д Л У К У
1. Усваја се уставна жалба С. С . и утврђује да је у управном поступку који је вођен пред Републичким геодетским заводом – Служба за катастар непокретности Жабари у предмету број 952-02- 373/2010 повређено право подносиоца уставне жалбе на суђење у разумном року, зајемчено одредбом члана 32. став 1. Устава Републике Србије , док се у преосталом делу уставна жалба одбацује.
2. Утврђује се право С. С . на накнаду нематеријалне штете у износу од 400 евра, у динарској противвредности по средњем курсу Народне банке Србије на дан исплате. Накнада се исплаћује на терет буџетских средстава – раздео Министарства правде, у року од четири месеца од дана достављања ове одлуке Министарству.
3. Одбацује се захтев подносиоца уставне жалбе за накнаду материјалне штете и трошкова поступка пред Уставним судом.
О б р а з л о ж е њ е
1. С. С . из Ореовице код Жабара , преко пуномоћника Р. Д , адвоката из Жабара, подне о је Уставном суду, 21. јануара 2020. године, уставну жалбу због повреде права на суђење у разумном року, зајемченог одредбама члана 32. став 1. Устава Републике Србије, у управном поступку означеном у тачки 1. изреке, као и против пресуде Управног суда У. 17432/16 од 6. децембра 2019. године, због повреде права на правично суђење и права на мирно уживање имовине из члана 32. став 1. и члана 58. став 1. Устава. Уставном жалбом се, такође, указује на повреду права из члана 6. став 1. Европске конвенције за заштиту људских права и основних слобода, коју Уставни су д цени у односу на одговарајућу одредбу Устава.
У уставној жалби се у прилог тврдњи о повреди права на суђење у разумном року истиче да је предметни управни поступак због неефикасног поступања надлежних органа трајао девет година, иако, по мишљењу подносиоца, није био сложен чињенично, ни правно.
Уставном жалбом је предложено да Уставни суд утврди повреду означених права, поништи оспорени акт и утврди право подноси оца на накнаду материјалне и нематеријалне штете , као и трошкова поступка пред Уставним судом.
2. Сагласно одредби члана 170. Устава Републике Србије, уставна жалба се може изјавити против појединачних аката или радњи државних органа или организација којима су поверена јавна овлашћења, а којима се повређују или ускраћују људска или мањинска права и слободе зајемчене Уставом, ако су исцрпљена или нису предвиђена друга правна средства за њихову заштиту. Поступак по уставној жалби се, у смислу члана 175. став 3. Устава, уређује законом.
У току поступка пружања уставносудске заштите, поводом испитивања основаности уставне жалбе у границама захтева истакнутог у њој, Уставни суд утврђује да ли је у поступку одлучивања о правима и обавезама подносилаца уставне жалбе повређено или ускраћено њихово Уставом зајемчено право или слобода.
3. Уставни суд је, у спроведеном поступку, увидом у уставну жалбу и цело купну достављену документацију, утврдио следеће чињенице и околности од значаја за решавање ове уставносудске ствари:
Подносилац уставне жалбе је 12. октобра 2010. године поднео Републичком геодетском заводу – Служба за катастар непокретности Жабари захтев за „укњижење и исправку уписа“ у катастру непокретности, којим је тражио упис права власништва на к.п. бр. … и …/2 обе у КО Ореовица у своју корист, на основу решења Општинског суда у Жабарима О. 482/07 од 19. новембра 2007. године. У захтеву је наведено да су 2007. године те парцеле у писане на његово име, али су у поступку израде катастра „враћене на земљишнокњижне власнике“. Подносилац је тражио да се о захтеву одлучи применом одредаба чл. 100 . и 137. Закона о државном премеру и катастру.
Решењем Републичког геодетског завода – Служба за катастар непокретности Жабари број 952-02-373/2010 од 18. октобра 2010. године одбијен је као неоснован захтев подносиоца уставне жалбе за укњижбу – исправку уписа власништва на предметним катастарским парцелама. У образложењу решења је, поред осталог, наведено: да је поступак излагања за КО Ореовица започео 17. фебруара 2009. године, а да је катастар непокретности за КО Ореовица потврђен решењем Републичког геодетског завода од 9. фебруара 2010. године; да су власници непокретности утврђени у складу са чланом 69в став 5. Закона о државном премеру и катастру и уписима права на непокретностима, који је био на снази у време почетка излагања, односно да су као власници одређена лица уписана у земљишној књизи; да су наведене чињенице утврђене увидом у записник Комисије за излагање сачињен 2. децембра 2009. године у присуству подносиоца уставне жалбе.
Подносилац уставне жалбе је 16. новембра 2010. године изјавио жалбу против наведеног решења првостепеног органа, у којој је навео : да су лица која су уписана у земљишној књизи као власниц и спорних непокретности п реминула пре више од 50 година и да их он није познавао, као ни њихове наследнике; да је сматрао да је уписом извршеним 2007. године „завршио поступак преношења власништва са покојног деде на себе“ ; да се поставља питање „чему онда читав поступак око израде катастра непокретности, ако се као власници уписују давно преминула лица“.
Решењем Републичког геодетског завода број 952-01-10973/2010-09 од 15. јануара 2015. године поништено је побијано решење првостепеног органа и предмет враћен истом органу на поновно одлучивање. У решењу је, поред осталог, наведено да је првостепени орган био у обавези да комплетира целокупне списе предмета, како би се извршио увид у расположиву документацију и на основу које би се утврдило да ли су правилно преузети подаци из земљишних књига.
Одлучујући у поновном поступку, првостепени орган је решење м од 25. фебруара 2015. године поново одбио предметни захтев као неоснован , а у образложењу решења је навео: да је катастар непокретности за КО Ореовица потврђен решењем РГЗ од 9. фебруара 2010. године и да су власници непокретности утврђени у складу са чланом 69в став 5. Закона о државном премеру и катастру и уписима права на непокретностима, који је био на снази у време почетка излагања; да је приликом израде катастра непокретности упис носилаца права на предметним парцелама извршен преузимањем података о власништву који су уписани у земљишнокњижном улошку бр. … и … за КО Ореовицу; да је пок. Д. С . у катастру земљишта био уписан као „ревизијски поседник спорних парцела (без исправе)“; да је подносилац уставне жалбе на расправи одржаној 18. фебруара 2015. године истакао да му није познато како је његов покојни деда стекао те парцеле , али да је он њих наследио. По оцени првостепеног органа, из наведеног произлази да је катастар непокретности израђен у складу са тада важећим прописима и да не постоји грешка на коју се позива подносилац у захтеву, те нема основа за примену одредаба члана 137. Закона о др жавном премеру и катастру. Такође је оцењено да приложено решење Општинског суда у Жабарима О. 482/07 од 19. новембра 2007. године не испуњава услове за упис из члана 85. Закона о државном премеру и катастру који се односе на уписаног претходника, јер у њему као правни претходници лица које захтева укњижбу нису наведена лица уписана као носиоци права на предметним парцелама.
Подносилац уставне жалбе је 30. марта 2015. године изјавио жалбу против новодонетог решења првостепеног органа, која је одбијена решењем другостепеног органа од 4. новембра 2016. године. Другостепени орган је, поред осталог, истакао да је чланом 187. став 1. Закона о државном премеру и катастру прописано да ће се поступци излагања започети по раније важећем закону окончати по одредбама тог закона, а да је излагање за КО Ореовица започето 17. фебруара 2009. године, те су као власници спорних парцела уписана лица која су последња уписана у земљишној књизи.
Оспореном пресудом Управног суда У. 17432/16 од 6. децембра 2019. године одбијена је као неоснована тужба којом је подносилац уставне жалбе побијао законитост наведеног решења другостепеног органа, из разлога наведених у том решењу.
4. Одредбом члана 32. став 1. Устава, на чију повреду се, поред осталих, указује у уставној жалби, утврђено је да свако има право да независан, непристрасан и законом већ установљен суд, правично и у разумном року, јавно расправи и одлучи о његовим правима и обавезама, основаности сумње која је била разлог за покретање поступка, као и о оптужбама против њега.
За одлучивање Уставног суда о предметној уставној жалби од значаја су и следеће одредбе закона:
Одредбама Закона о општем управном поступку („Службени лист СРЈ“, бр. 33/97 и 31/01 и „Службени гласник РС“, број 30/10 ) било је прописано: да се поступак има водити брзо и са што мање трошкова и губитка времена за странку и друга лица која учествују у поступку, али тако да се прибави све што је потребно за правилно утврђивање чињеничног стања и за доношење законитог и правилног решења (члан 14.); да се решење по жалби мора донети и доставити странци што пре, а најкасније у року од два месеца од дана предаје жалбе, ако посебним законом није одређен краћи рок (члан 237. став 1.).
Одредбом члана 19. став 1. Закона о управним споровима („Службени лист РС“, број 111/09) прописано је да ако другостепени орган, у року од 60 дана од дана пријема жалбе или у законом одређеном краћем року, није донео решење по жалби странке против првостепеног решења, а не донесе га ни у даљем року од седам дана по накнадном захтеву странке поднетом другостепеном органу, странка по истеку тога рока може поднети тужбу због недоношења захтеваног акта.
5. Подносилац уставне жалбе сматра да му је у управном поступку који је вођен пред Републичким геодетским заводом – Служба за катастар непокретности Жабари у предмету број 952-02-373/2010 повређено право на суђење у разумном року из члана 32. став 1. Устава.
Уставни суд је констатовао да је оспорени поступак започео 12. октобра 2010. године, подношењем захтева подносиоца уставне жалбе за упис права својине, односно исправку грешке у катастру непокретности и да је правноснажно окончан доношењем оспорене пресуде Управног суда У. 17432/16 од 6. децембра 2019. године, дакле, да је трајао нешто дуже од девет година.
Уставни суд констатује да наведено трајање поступка, само за себе, може указивати на то да о предметном захтеву није одлучено у разумном року. Међутим, полазећи од тога да је појам разумног трајања поступка релативна категорија која зависи од низа чинилаца, а пре свега од сложености правних питања и чињеничног стања у конкретном спору, понашања подносиоца уставне жалбе, понашања управних органа и судова који су водили поступак, као и значаја истакнутог права за подносиоца, Уставни суд је испитивао да ли су и у којој мери наведени критеријуми утицали на овако дуго трајање поступка.
Уставни суд је оценио да предметни управни поступак није био сложен, ни у погледу чињеничних, нити правних питања.
Испитујући значај предмета поступка за подносиоца уставне жалбе, Уставни суд је оценио да је он имао значајан материјални интерес да се у разумном року утврди да ли су испуњени услови за упис права својине на предметним парцелама у његову корист.
Испитујући поступање управних органа и Управног суда у овој правној ствари, Уставни суд је оценио да одговорност за дуго трајање предметног управног поступка превасходно сноси другостепени орган, који је о жалбама подносиоца изјављеним против решења првостепеног органа одлучио четири године, односно годину дана и пет месеци након истека рока прописаног законом. По налажењу овог суда, Управни суд је, такође, допринео трајању оспореног поступка, јер је предметни управни спор трајао три године.
Оцењујући понашање подносиоца уставне жалбе, Уставни суд је утврдио да он у периоду који је укупно трајао пет година и пет месеци није користио тужбу због ћутања администрације, као средство за убрзање поступка због недоношења одлуке другостепеног органа о његовим жалб ама. Уставни суд је, међутим, полазећи од свега наведеног, оценио да наведени допринос подносиоца уставне жалбе не може утицати на оцену Суда о томе да је у предметном управном поступку повређено његово право на суђење у разумном року. Уставни суд је, стога, сагласно одредби члана 89. став 1. Закона о Уставном суду („Службени гласник РС“, бр. 109/07, 99/11, 18/13 – Одлука УС, 40/15 – др. закон, 103/15 и 10/23 ), у овом делу усвојио уставну жалбу, одлучујући као у првом делу тачк е 1. изреке.
6. На основу одредбе члана 89. став 3. Закона о Уставном суду, Уставни суд је у тачки 2. изреке одлучио да се правично задовољење подносиоца уставне жалбе због утврђене повреде права оствари утврђењем права на накнаду нематеријалне штете у износу од 400 евра, у динарској противвредности по средњем курсу Народне банке Србије на дан исплате, а да се накнада исплати на терет буџетских средстава – раздео Министарства правде , у року од четири месеца од дана достављања ове одлуке Министарству.
Приликом одлучивања о висини накнаде нематеријалне штете, Уставни суд је ценио све околности значајне у овом уставносудском спору и нашао да наведени новчани износ представља адекватну правичну накнаду за повреду права коју је подносилац претрпе о. Уставни суд је имао у виду постојећу праксу овога суда, праксу Европског суда за људска права у сличним случајевима, економске и социјалне прилике у Републици Србији, као и саму суштину накнаде нематеријалне штете којом се оштећеном пружа одговарајуће задовољење.
Поред тога, Уставни суд је имао у виду новију праксу Европског суда за људска права изражену у пресуди Хрустић и други против Србије, од 9. јануара 2018. године (представке бр. 8647/16, 12666/16 и 20851/16) и више других пресуда, а које се односе на питање висине накнаде нематеријалне штете досуђене због повреде права на суђење у разумном року, те је ускладио своју досадашњу праксу са наведеним ставовима Европског суда.
7. Оспоравајући пресуду Управног суда У. 17432/16 од 6. децембра 2019. године, подносилац је у уставној жалби истакао: да Републички геод етски завод није везан захтевом, па ако је сматрао да је неоснован захтев за укњижбу-исправку, могао је да одлучи о „захтеву за упис државине“, применом одредаба чл. 132. до 135. Закона о државном премеру и катастру, јер се „цео овај поступак дешавао“ после ступања на снагу тог закона; да Управни суд није ценио наводе тужбе којима је на то указано и да је поступање тог суда било произвољно; да је о жалби против решења првостепеног органа требало да одлучи министарство коме је поднета жалба.
Уставни суд констатује да из наведене одредбе члана 170. Устава Републике Србије произлази да наводи уставне жалбе морају, са становишта Уставом утврђене садржине означеног права или слободе, очигледно указивати на њихову повреду или ускраћивање.
Испитујући ове наводе уставне жалбе, Уставни суд је констатовао да је поступак излагања за КО Ореовица започео по одредбама Закона о државном премеру и катастру и уписима права на непокретностима и да је завршен по одредбама тог закона, сагласно одредби члана 187. став 1. Закона о државном премеру и катастру . Из тога следи да је постојање услова за исправку грешке у смислу одредаба члана 137. Закона о државном премеру и катастру – за време чијег важења је поднет предметни захтев, требало ценити према одредбама раније важе ћег закона у складу са којим је у поступку излагања извршен упис носилаца права на спорним непокретностима. Уставни суд је констатовао да је комисија за излагање, сагласно одредби члана 69в став 5. Закона о државном премеру и катастру и уписима права на непокретностима , за носиоца права на непокретности одређивала лице које је последње уписано у земљишној књизи, односно лице које комисији приложи исправу подобну за стицање права у складу са законом, на основу које то право изводи из права лица које је последње уписано. Полазећи од наведеног, а имајући у виду да су као носиоци права на спорним парцелама одређена лица која су била последња уписана у земљишној књизи, Уставни суд налази да се без основа указује на произвољност у поступању Управног суда, који је оценио правилном одлуку да се одбије предметни захтев за исправку уписа.
Сагласно одредбама члана 85. Закона о државном премеру и катастру, уписи у катастар непокретности дозвољени су само против лица које је у тренутку пријема захтева за упис већ уписано у катастар непокретности као ималац права у погледу којег се упис захтева или је предбележено као ималац тог права (став 1.), као и против лица које није уписани претходник, ако се уз захтев приложе исправе којима се доказује правни континуитет (став 2.). С обзиром на то да правни претходник подносиоца није био уписан у земљишним књигама као власник спорних непокретности, а да подносилац уз предметни захтев није доставио исправу на основу које је његов правни претходник стекао те непокретности од лица која су била уписана у земљишној књизи као власници тих непокретности, Суд сматра да није било основа за тражени упис права својине у корист подносиоца уставне жалбе. На другачије одлучивање Суда не утиче чињеница да је подносилац уставне жалбе решењем о наслеђивању надлежног суда оглашен за законског наследника свог деде на заоставштини коју, поред осталог, чине спорне катастарске парцеле.
У вези са наводима уставне жалбе да је првостепени орган требало да упише подносиоца као држаоца спорних непокретности, сагласно одредбама чл. 132. до 135. Закона о државном премеру и катастру, Уставни суд је констатовао да с е те одредбе налазе у одељку „Одржавање катастра непокретности“, али да су њима уређена питања државине стечене у смислу одредаба чл. 96, 97. и 98. тог закона – које се односе на поступак оснивања катастра непокретности и поступање органа по захтеву лица које је уписано као држалац парцеле, објекта или посебног дела објекта. Будући да је поступак оснивања катастра непокретности за КО Ореовица окончан по одредбама раније важећег закона и да подносилац уставне жалбе, односно његов правни претходник , није био уписан као држалац парцеле у поступку оснивања катастра непокретности, о предметном захтеву није мог ло бити одлучивано применом одредаба чл. 132. до 135. Закона о државном премеру и катастру. Стога, по оцени овог суда , немају уставноправног утемељења наводи уставне жалбе да је на основу тих одредаба подносилац могао бити уписан као држалац спорних непокретности, а касније као носилац права својине.
Испитујући наводе уставне жалбе са становишта права на имовину, Уставни суд најпре указује да се гаранције права на имовину односе на заштиту постојеће имовине односно потраживања у вези са којима подносилац има барем легитимна очекивања да ће стећи делотворно уживање имовинског права (видети, нпр. пресуде Европског суда за људска права у предмету Prince Hans-Adam II of Liechtenstein против Немачке , број 42527/98, ст. 82 и 83, 2001-VIII и предмету Gratzinger and Gratzingerova против Чешке , број 39794/98, ст. 69, 2002-VII, као и Одлуку Уставног суда Уж-4596/2011 од 20. новембра 2013. године).
Полазећи од наведене оцене о истакнутој повреди права на правично суђење, Уставни суд је нашао да подносилац није имао легитимно очекивање да ће у оспореном поступку бити удовољено његовом захтеву за упис, односно исправку уписа права на спорним парцелама.
Уставни суд је стога уставну жалбу у овом делу одбацио као очигледно неосновану, сагласно одредби члана 36. став 1. тачка 5) Закона о Уставном суду, решавајући као у другом делу тачке 1. изреке.
8. У погледу захтева подноси оца уставне жалбе за накнаду трошкова поступка пред Уставним судом, Уставни суд подсећа да је у својој досадашњој пракси више пута разматрао наведено питање, те да је заузео начелан став да, у смислу члана 6. Закона о Уставном суду, нема основа за накнаду трошкова поступка пред Уставним судом. Како у конкретном случају не постоје било какве изузетне и посебне околности које би оправдале другачију примену члана 6. став 2. Закона о Уставном суду (видети пресуду у предмету Европског суда за људска права Драган Ковачевић против Хрватске, број представке 49281/15 од 12. маја 2022. године, став 83.), Суд је, сагласно одредби члана 36. став 1. тачка 7) Закона о Уставном суду, одбацио овај захтев, решавајући као у тачки 3. изреке.
Уставни суд је, применом исте одредбе Закона о Уставном суду, такође у тачки 3. изреке, одбацио захтев подносиоца уставне жалбе за накнаду материјалне штете, будући да подносилац уз уставну жалбу није доставио доказе о постојању штете, њеној висини, као и јасне узрочне везе између штете и радње државног органа којом је та штета проузрокована, односно између неблаговременог поступања управних органа и суда и евентуалне материјалне шете.
9. На основу свега изложеног и одредаба 42б став 1. тачка 1), члана 45. тачка 9), члана 46. тачка 9) и члана 47. став 2. Закона о Уставном суду и члана 89. Пословника о раду Уставног суда („Службени гласник РС“, број 103/13), Уставни суд је донео Одлуку као у изреци.
ПРЕДСЕДНИК ВЕЋА
Снежана Марковић, с.р.