Уставни суд, Велико веће, у саставу: председник Суда Снежана Марковић, председник Већа и судије Мирослав Николић, др Тијана Шурлан, Татјана Ђуркић, др Милан Шкулић, Лидија Ђукић, др Наташа Плавшић и др Драгана Коларић, чланови Већа, у поступку по уставној жалби З . Ђ, Л . Т .(1) и Л . Т .(2), свих из Врбаса, Ј. М, Н . М, Ј . М . и Л . М, свих из Бачке Паланке, на основу члана 167. став 4. у вези са чланом 170. Устава Републике Србије, на седници Већа одржаној 6 . априла 2023. године, донео је
О Д Л У К У
Одбија се као неоснована уставна жалба З . Ђ, Л . Т .(1), Л. Т .(2), Ј. М, Н . М, Ј . М . и Л . М . изјављена против пресуде Управног суда – Одељење у Новом Саду У. 13947/17 од 1. новембра 2019. године због повреде права на правично суђење, зајемченог одредбом члана 32. став 1. Устава Републике Србије, док се у преосталом делу уставна жалба одбацује .
О б р а з л о ж е њ е
1. З. Ђ, Л . Т .(1) и Л . Т .(2), сви из Врбаса, Ј. М, Н . М, Ј . М . и Л . М, сви из Бачке Паланке, преко пуномоћника И . К, адвоката из Врбаса, поднели су Уставном суду, 17. јануара 2020. године уставну жалбу против пресуде Управног суда – Одељење у Новом Саду У. 13947/17 од 1. новембра 2019. године, због повреде начела забране дискриминације из члана 21. Устава Републике Србије и права на правично суђење, права на једнаку заштиту права и на правно средство и права на имовину, зајемчених одредбама члана 32. став 1. и чл. 36. и 58. Устава.
У уставној жалби се наводи: да је општина Инђија за време Другог светског рата била под управом Независне државе Хрватске и да је бившем власнику др К. Г . одлуком Уреда за колонизацију из Осијека бр. 5180/43 и 53Д14/43 од 15. марта 1943. године одузета имовина која је предмет захтева за враћање, односно обештећење; да се следећи упис „у поседовницама“ позива на одлуку Месног народног одбора Љуково број 1115/49 од 21. јула 1949. године, којом је пољопривредно земљиште делом додељено физичким лицима, а делом прешло у општенародну имовину; да наведену одлуку подносиоци нису успели да добију у току управног поступку од архива којима су се обраћали, већ накнадно у току предметног управног спора; да је Управни суд наведену одлуку ценио, али је ипак потврдио решење другостепеног органа; да из записника Среског народног одбора Инђија од 5. јануара 1946. године, „на бази којег је донета одлука о одузимању“, произлази да посед К . Г . пада под удар аграрне реформе.
У уставној жалби се даље наводи: да је грешком СНО Инђија донета одлука да се бившем власнику одузима имовина, а да претходно није поништена одлука Уреда за колонизацију из Осијека бр. 5180/43 и 53Д14/43 од 15. марта 1943. године „или су тадашње власти сматрале да она њих не везује, али су то ипак накнадно урадили, па тек онда донели одлуку о одузимању“; да је у закључку Среског суда у Инђији Дн. 278/49 од 25. јула 1949. године, који је донет на основу одлуке Месног народног одбора Љуково број 1115/49 од 21. јула 1949. године наведено да се бестеретно преноси имовина са К . Г . на физичка лица и делом на општенародну имовину; да је „на страни 2. решења“ констатовано да је Срески суд у Инђији закључком Дн. 278/49 дозволио бестеретан отпис парцела које су предмет захтева за враћање и упис истих као општенародне имовине.
По мишљењу подносилаца, „ако је неки други појединачни акт и донет накнадно“, они нису могли да га прибаве, јер га нема у Историјском архиву Срема и Историјском архиву Војводине, а грађани нису дужни да чувају акте 80 година, већ државни органи, па је Агенција за реституцију била обавезна да такав акт прибави. Подносиоци, такође, указују на то да су дискриминисани у односу на друге грађане Републике Србије којима су донети појединачни акти о подржављењу и код којих је „поштована редовна процедура приликом одузимања имовине“.
Подносиоци уставне жалбе предлажу да Уставни суд утврди повреду означених начела и права и поништи оспорену пресуду Управног суда.
2. Сагласно члану 170. Устава Републике Србије, уставна жалба се може изјавити против појединачних аката или радњи државних органа или организација којима су поверена јавна овлашћења, а којима се повређују или ускраћују људска или мањинска права и слободе зајемчене Уставом, ако су исцрпљена или нису предвиђена друга правна средства за њихову заштиту.
У току поступка пружања уставносудске заштите, поводом испитивања основаности уставне жалбе у границама истакнутог захтева, Уставни суд утврђује да ли је у поступку одлучивања о правима и обавезама подносиоца уставне жалбе повређено или ускраћено његово Уставом зајемчено право или слобода.
3. Уставни суд је, у спроведеном поступку, на основу увида у оспорени акт и целокупну документацију приложену уз уставну жалбу, утврдио следеће чињенице и околности од значаја за одлучивање:
3.1. Решењем Агенције за реституцију – Подручна јединица Нови Сад (даље у тексту: Агенција) број 46-012623/2014 од 25. априла 2016. године одбијен је као неоснован захтев подносилаца уставне жалбе, за враћање имовине одузете од бившег власника К. Г, означене у диспозитиву. У образложењу решења је констатовано: да је извршен увид у закључак Среског суда у Инђији Дн. 278/49 од 25. јула 1949. године, донет на основу одлуке Месног народног одбора Љуково број 1115/49 од 21. јула 1949. године, којим је дозвољен бестеретан отпис парцела означених у закључку, власништво К . Г . и упис истих као општенародне имовине; да је увидом у дописе Историјског архива „Срем“ од 31. октобра 2013 . године и Архива Војводине од 19. децембра 2013. године утврђено да ти архиви не поседују одлуку МНО Љуково број 1115/49 од 11. јула 1949. године, нити друга решења или одлуке о одузимању имовине од бившег власника. Агенција је, полазећи од одредаба чл. 1, 2. и 3. ст. 2. и 3. Закона о одузимању одузете имовине и обештећењу, утврдила да подносиоци нису доставили доказе на основу којих прописа је имовина која је предмет захтева одузета, односно нису доставили акт о подржављењу који је имао непосредно правно дејство одузимања на основу прописа предвиђених наведеним законом, као ни записник Среског народног одбора Инђија од 5. јануара 1946. године и закључак Среског суда у Инђији од 6. децембра 1949. године, који су наведени у обрасцу захтева, те је применом одредбе члана 47. став 12. Закона, одлучила као у диспозитиву.
Решењем Министарства финансија – Сектор за имовинско-правне послове број 46-00-00756/2016-13 од 4. августа 2017. године одбијена је жалба коју су подносиоци уставне жалбе изјавили против наведеног решења Агенције. У образложењу решења је констатовано: да је уз допуну жалбе достављен записник Среског народног одбора Инђија од 5. јануара 1946. године, али да валидан основ за реституцију постоји тек онда ако је бившем власнику имовина одузета на основу посебног акта о подржављењу, који мора да садржи име бившег власника, основ, време и предмет одузимања, као и да је донет уз примену неког од прописа таксативно наведених у члану 2. Закона о враћању одузете имовине и обештећењу.
Управни суд – Одељење у Новом Саду je оспореном пресудом У. 13947/17 од 1. новембра 2019. године одбио као неосновану тужбу подносилаца уставне жалбе поднету против коначног решења Министарства финансија, оцењујући да тужба не садржи чињенице и доказе због којих би се могло закључити да је побијано решење незаконито, те да није приложен нови доказ који би могао бити од утицаја на другачију одлуку. У образложењу оспорене пресуде је констатовано да је пуномоћник подносилаца на расправи одржаној 30. октобра 2019. године истакао да је у међувремену пронађена „одлука о подржављењу, која је била изгубљена у Основном суду Стара Пазова, Судска јединица Инђија“, те је приложио фотокопију одлуке Месног народног одбора Љуково број 1115/49 од 21. јула 1949. године о коначном додељивању земљишта из земљишног фонда. Оцењујући наводе тужбе да наведена одлука представља одлуку о подржављењу, Управни суд је утврдио да она не садржи податке о времену, основу и предмету одузимања, те да се наведено не може утврдити ни из књиге списка деобе за КО Љуково, па ти акти не представљају акт о подржављењу из одредбе члана 3. Закона о враћању одузете имовине и обештећењу.
3.2. Одлука Месног народног одбора Љуково број 1115 од 21. јула 1949. године сачињена је на обрасцу и у њој се наводи да се одлука о коначном додељивању земљишта из земљишног фонда доноси на основу одлука о утврђивању објеката аграрне реформе исказаних за сваки посед појединачно, у табеларном делу те одлуке (међу њима и посед К . Г .) и да се том одлуком коначно додељује земљиште утврђеним аграрним субјектима наведеним у рубрици број 19. табеларног дела одлуке. У поуци о правном леку је наведено да бивши власник има право жалбе на ту одлуку само ако му је одузето земљиште, које му је правноснажном одлуком о утврђивању објеката аграрне реформе остављено у максимум или је изузето од експропријације.
4. Одредбом члана 32. став 1. Устава, на чију повреду подносиоци, поред осталог, указују у уставној жалби, утврђено је да свако има право да независан, непристрасан и законом већ установљен суд, правично и у разумном року, јавно расправи и одлучи о његовим правима и обавезама, основаности сумње која је била разлог за покретање поступка, као и о оптужбама против њега.
За одлучивање Уставног суда у овој правној ствари, поред наведених уставних одредаба, релевантне су и одредбе следећих закона и других прописа:
Законом о враћању одузете имовине и обештећењу („Службени гласник РС“, бр. 72/11 и 108/13) прописано је: да се овим законом уређују услови, начин и поступак враћања одузете имовине и обештећења за одузету имовину, која је на територији Републике Србије применом прописа о аграрној реформи, национализацији, секвестрацији, као и других прописа, на основу аката о подржављењу, после 9. марта 1945. године одузета од физичких и одређених правних лица и пренесена у општенародну, државну, друштвену или задружну својину (члан 1.); да се под „актом о подржављењу“ подразумева правни акт који је имао непосредно дејство, као што је пресуда, одлука, решење и други правни акт државног, односно другог надлежног органа, којим је извршено подржављење имовине (члан 3. тачка 3)); да се поступак по захтеву спроводи по одредбама овог закона, а да ће се на питања која нису уређена овим законом примењивати одредбе закона којим се уређује општи управни поступак (члан 11. став 1.); да се уз захтев прилаже, поред осталог, исправа о подржављењу имовине или назив, број и година службеног гласила у коме је објављен акт, уз конкретно навођење предмета одузимања и сл. (члан 42. став 4. тачка 3)); да се уз захтев обавезно прилаже доказ из става 4. тачка 3) овог члана (члан 42. став 7.); да ће се захтев који не садржи податке из члана 42. став 7. овог закона и уз који нису приложени докази из тог става одбацити као неуредан (члан 43. став 1.); да у случају да орган из става 1. овог члана утврди да не постоји законски основ за враћање или обештећење, донеће решење о одбијању поднетог захтева (члан 47. став 12.).
Законом о општем управном поступку („Службени лист СРЈ“, бр. 33/97 и 31/01 и „Службени гласник РС“, број 30/10) било је прописано: да се у поступку морају утврдити правилно и потпуно све чињенице и околности које су од значаја за доношење законитог и правилног решења - одлучне чињенице (члан 8.); да које ће чињенице узети као доказане одлучује овлашћено службено лице по свом уверењу, на основу савесне и брижљиве оцене сваког доказа посебно и свих доказа заједно, као и на основу резултата целокупног поступка (члан 10.); да се пре доношења решења морају утврдити све одлучне чињенице и околности које су од значаја за доношење решења и странкама омогућити да остваре и заштите своја права и правне интересе (члан 125. став 1); да се као доказ могу употребити сва средства подесна за утврђивање стања ствари и која одговарају поједином случају, као што су исправе, искази сведока, изјаве странака, налази и мишљења вештака, увиђај (члан 149. став 2.); да кад је прописом предвиђено да се управна ствар може решити на подлози чињеница или околности које нису потпуно утврђене или се доказима само посредно утврђују (чињенице и околности које су учињене вероватним), извођење доказа у том циљу није везано за одредбе овог закона о извођењу доказа (члан 152.).
5. Подносиоци уставне жалбе сматрају да је Агенција била дужна да прибави одлуку о подржављењу предметне имовине, али да је и на основу доказа који су достављени у првостепеном поступку било могуће усвојити њихов захтев за враћање имовине, односно обештећење. Подносиоци, такође, сматрају да не треба да сносе штетне последице чињенице да у конкретном случају „није поштована редовна процедура приликом одузимања имовине“ и да је, евентуално, „неки други појединачни акт донет накнадно“, будући да „претходно није поништена одлука Уреда за колонизацију из Осијека бр. 5180/43 и 53Д14/43 од 15. марта 1943. године“.
Уставни суд, пре свега, наглашава да је његова надлежност у поступку по уставној жалби ограничена на утврђивање да ли је појединачним актом или радњом државних органа или организација којима су поверена јавна овлашћења повређено или ускраћено уставно право подносиоца. Уставни суд није надлежан да врши проверу утврђених чињеница и начина на који су судови и други државни органи и организације којима су поверена јавна овлашћења тумачили позитивноправне прописе. Уставни суд указује да је изван његове надлежности да процењује правилност закључака судова или других органа у погледу оцене доказа, осим уколико је ова оцена очигледно произвољна, односно ако је примена закона била очигледно неправична, арбитрарна или дискриминаторска.
Оцењујући наводе уставне жалбе са становишта права на правично суђење зајемченог чланом 32. став 1. Устава, Суд је, на основу чињеница утврђених у поступку који је претходио подношењу уставне жалбе, констатовао:
- да су Историјски архив „Срем“ и Архив Војводине у дописима од 31. октобра, односно 19. децембра 2013. године одговорили да не поседују одлуку МНО Љуково број 1115/49 од 11. јула 1949. године, нити друга решења или одлуке о одузимању имовине од К . Г.
- да записник Среског народног одбора Инђија од 5. јануара 1946. године и одлука Месног народног одбора Љуково број 1115 од 21. јула 1949. године о коначном додељивању земљишта из земљишног фонда не садрже податке о времену, основу и предмету одузимања имовине од бившег власника К . Г .
По оцени Уставног суда, из наведених одредаба Закона о враћању одузете имовине произлази: да су тим законом одређени прописи чијом применом су донети акти о подржављењу имовине, на основу којих се може остварити право на повраћај имовине одузете после 9. марта 1945. године и пренесене у општенародну, државну, друштвену или задружну својину; да подносилац захтева има обавезу да уз захтев приложи, поред осталог, исправу о подржављењу имовине или назив, број и годину службеног гласила у коме је објављен акт, уз конкретно навођење предмета одузимања; да се под „актом о подржављењу“ подразумева правни акт који је имао непосредно дејство, као што је пресуда, одлука, решење и други правни акт државног, односно другог надлежног органа, којим је извршено подржављење имовине; да ће Агенција одбацити као неуредан захтев уз који није приложен акт о подржављењу, а у случају да утврди да не постоји законски основ за враћање или обештећење, донеће решење о одбијању захтева.
Полазећи од изложеног, Уставни суд налази да се – у ситуацији када је подржављење имовине извршено актом надлежног органа, право на повраћај имовине и обештећење не може остварити, ако се такав акт не приложи уз захтев или не буде достављен до окончања управног поступка. Овај суд, с тим у вези, указује да у поступку по захтеву за враћање одузете имовине и обештећењу није искључена примена начела из чл. 8. и 10. раније важећег Закона о општем управном поступку о обавези правилног и потпуног утврђивања свих одлучних чињеница, на основу савесне и брижљиве оцене сваког доказа посебно и свих доказа заједно, али наглашава да је Законом о враћању одузете имовине и обештећењу, који је lex specialis у односу на Закон о општем управном поступку, прописано да се одлучне чињенице у вези са основом, временом и предметом подржављења имовине, доказују пресудом, одлуком, решењем или другим правним актом државног, односно другог надлежног органа, којим је извршено подржављење имовине.
Уставни суд констатује и то да је чланом 152. раније важећег Закона о општем управном поступку било прописано да се управна ствар може решити на подлози чињеница или околности које нису потпуно утврђене или се доказима само посредно утврђују, само к ад је то посебним прописом предвиђено. Имајући у виду да је Законом о враћању одузете имовине и обештећењу изричито предвиђено којим доказима се могу утврђивати чињенице од значаја за одлучивање у том поступку, овај суд налази да се неосновано уставном жалбом указује на то да је предметни захтев требало усвојити на основу приложене документације, без обзира на то да ли је „тадашња државна власт пропустила да донесе још неки акт“. Имајући у виду изложено, Уставни суд налази да је са уставноправног становишта прихватљива оцена Агенције да не постоји законски основ за враћање предметне имовине, односно обештећење.
Подносиоци у уставној жалби указују и на то да они не могу сносити штетне последице околности да код надлежних органа документација о одузимању предметне имовине није сачувана . Овај суд, с тим у вези, указује на правно становиште које је изразио у Одлуци Уж-2014/2016 од 8. фебруара 2018. године, оцењујући да ли су прописивањем обавезе прилагања исправе о подржављењу имовине подносиоци захтева за враћање имовине лишени гаранција које омогућавају заштиту њихових права у поступку пред Агенцијом. Уставни суд је у тој одлуци истакао да се непоступањем органа Републике Србије и других органа и организација да у року одређеном чланом 13. Закона о враћању одузете имовине и обештећењу, издају сву потребну документацију и податке неопходне за одлучивање о захтеву за враћање имовине, којима располажу, ствара обавеза да Агенција то затражи по службеној дужности, јер би, у противном, подносиоци захтева за враћање имовине сносили последице неблаговременог поступања органа код којих се налазе исправе потребне за одлучивање о захтеву – имајући у виду преклузивност рока за подношење захтева за враћање имовине. Полазећи од тога да из уставне жалбе и достављене документације не произлази да су органи и организације којима су се подносиоци обраћали пропустили или одбили да у законом прописаном року доставе тражену документацију, Уставни суд налази да у предметном управном поступку није учињен пропуст у вези са прибављањем потребне документације који би довео у питање правичност одлучивања о захтеву подносилаца. У суштински истој правној ситуацији Суд је донео Одлуку Уж-382/2017 од 28. новембра 2019. године.
Уставни суд је констатовао да су подносиоци уставне жалбе накнадно прибавили и у току предметног управног спора доставили Управном суду одлуку Месног народног одбора Љуково број 1115/49 од 21. јула 1949. године о коначном додељивању земљишта из земљишног фонда , која, по оцени изнетој у оспореној пресуди, не представља одлуку о подржављењу из члана 3. тачка 2) Закона о враћању одузете имовине и обештећењу, јер не садржи податке о времену, основу и предмету одузимања имовине. Уставни суд, с тим у вези, указује на то да контрола законитости управног акта подразумева оцену законитости акта у време његовог доношења, те накнадно прибављени докази не могу бити од утицаја на одлучивање суда у управном спору (наведено становиште овај суд је изразио, поред осталих, у Одлуци Уж-4023/2016 од 6. септембра 2018. године). Имајући у виду да је, упркос томе, доносилац оспореног акта оцењивао доказну снагу наведене исправе, Уставни суд је, с тим у вези, констатовао да је одредбом члана 22. став 1. Закона о аграрној реформи и унутрашњој колонизацији („Службени гласник НРС“, бр. 5/48, 11/49, 34/56), у оквиру одељка А) Утврђивање објеката аграрне реформе, било предвиђено да се за сваки посед који пада под удар аграрне реформе доноси решење да ли се експроприше посед у целини или само вишак земљишта, у ком случају је решењем одлучивано о томе које се земљиште оставља сопственику земљишта на име максимума и колика је његова укупна површина по културама, а које се земљиште експроприше у корист фонда. По пријему техничког елабората о парцелацији земљишта, месни народни одбор је доносио решење о коначном додељивању земљишта породицама (кућним заједницама) које су утврђене за аграрне субјекте (члан 35. став 1.). Из наведеног произлази да је на основу одредаба Закона о аграрној реформи и унутрашњој колонизацији имовина ранијих сопственика постајала општенародна имовина тако што је земљиште експроприсано у корист земљишног фонда решењем о утврђивању објеката аграрне реформе, из чега даље следи да то решење представља акт о подржављењу, а не одлука којом је земљиште у општенародној имовини додељено аграрним субјектима.
Полазећи од изложеног, Уставни суд је оценио да оспорена пресуда није донета произвољном оценом доказа, нити арбитрерном применом материјалног права на штету подносилаца уставне жалбе. Уставни суд је стога, сагласно одредби члана 89. став 1. Закона о Уставном суду („Службени гласник РС“, бр. 109/07, 99/11, 18/13 – Одлука УС, 40/15 – др. закон, 103/15 и 10/23), одбио уставну жалбу као неосновану у делу у коме је изјављена због повреде права на правично суђење , одлучујући као у првом делу изреке.
6. У вези са наводима уставне жалбе да којима се указује да је оспореним актом подносиоцима повређено право на имовину из члана 58. став 1. Устава, Суд најпре указује да се гаранције права на имовину односе на заштиту постојеће имовине односно потраживања у вези са којима подносилац има барем легитимна очекивања да ће стећи делотворно уживање имовинског права (видети, нпр. пресуде Европског суда за људска права у предмету Prince Hans-Adam II of Liechtenstein против Немачке број 42527/98, ст. 82 и 83, 2001-VIII и предмету Gratzinger and Gratzingerova против Чешке број 39794/98, ст. 69, 2002-VII, као и Одлуку Уставног суда Уж-4596/2011 од 20. новембра 2013. године).
Уставни суд, такође, указује на становиште Европског суда за људска права, да се члан 1. Протокола број 1 (право на имовину) не може тумачити као наметање било какве опште обавезе Високим странама уговорницама у погледу враћања имовине која им је пренета пре но што су ратификовале Конвенцију, нити ограничења у погледу обима реституције имовине и услова под којима пристају да успоставе имовинска права пређашњих власника (пресуда Kopecky против Словачке број 44912/98 од 28. септембра 2004. године). Такође, према становишту израженом у наведеној пресуди Gratzinger and Gratzingerova против Чешке (став 69.) , легитимно очекивање по својој природи мора бити конкретније од пуке наде, ма колико она била схватљива и мора бити засновано на законској одредби или правном акту као што је судска одлука. Исто становиште изразио је Уставни суд, поред осталих, у Одлуци Уж- 4596/2011 од 20. новембра 2013. године, видети интернет страницу: www.ustavni.sud.rs).
Полазећи од наведеног, а имајући у виду оцену о истакнутој повреди права на правично суђење, Уставни суд је оценио да подносиоци уставне жалбе нису имали легитимно очекивање да ће бити удовољено њиховом захтеву за враћање предметних непокретности.
Како се одредбама члана 21. Устава, на чију се повреду подносиоци уставне жалбе позивају, не јемчи ниједно конкретно људско право или слобода, већ ова одредба утврђује забрану дискриминације, као једно од начела у складу са којим се остварују сва зајемчена права и слободе, Уставни суд указује на то да до повреде означеног уставног начела може доћи само у вези са утврђеном повредом или ускраћивањем одређеног Уставом гарантованог права или слободе. Имајући у виду претходно изнету оцену о повреди означених уставних права, С уд констатује да се наводи уставне жалбе не могу довести у везу ни са истакнутом повредом начела из члана 21. Устава.
Полазећи од наведеног, Уставни суд је, сагласно одредби члана 36. став 1. тачка 7) Закона о Уставном суду, уставну жалбу у преосталом делу одбацио, због непостојања претпоставки утврђених Уставом и Законом за вођење поступка, решавајући као у другом делу изреке.
7. На основу свега изложеног и одредаба 42б став 1. тачка 1), члана 45. тачка 9) и члана 46. тачка 9) Закона о Уставном суду и члана 89. Пословника о раду Уставног суда („Службени гласник РС“, број 103/13), Уставни суд је донео Одлуку као у изреци.
ПРЕДСЕДНИК ВЕЋА
Снежана Марковић, с.р.