Уставни суд, Велико веће, у саставу: председник Суда Снежана Марковић, председник Већа, и судије Весна Илић Прелић, др Драгана Коларић, Татјана Ђуркић, Гордана Ајншпилер Поповић, др Владан Петров , др Милан Шкулић и др Наташа Плавшић, чланови Већа, у поступку по уставној жалби Ф. из Београда , на основу члана 167. став 4. у вези са чланом 170. Устава Републике Србије, на седници Већа одржаној 16. марта 2023. године, донео је
О Д Л У К У
Одбија се као неоснована уставна жалба Ф. изјављена због повреде права на суђење у разумном року, зајемченог чланом 32. став 1. Устава Републике Србије, у управном поступку који је вођен пред Министарством одбране у предмету број 4339-2, док се у преосталом делу уставна жалба одбацује.
О б р а з л о ж е њ е
1. Ф. из Београда је , 4. децембра 2019. године, преко пуномоћника М. П, адвоката из Београда, Уставном суду изјавио уставну жалбу против пресуде Управног суда У. 13045/18 од 31. октобра 20 19. године, због повреде права на правично суђење, права на једнаку заштиту права и на правно средство, слободе мишљења и изражавања и права на обавештеност, из чл. 32, 36. и 51. Устава Републике Србије, као и због повреде права на суђење у разумном року у управном поступку који је вођен пред Министарством одбране у предмету број 4339-2. Подносилац се истовремено позвао на повреду права гарантованих одредбама чл. 6, 10. и 13. Европске конвенције за заштиту људских права и основних слобода. Како је садржина права и слобода гарантованих означеним одредбама Европске конвенције зајемчена и одговарајућим одредбама Устава, то Уставни суд постојање њихове повреде испитује у односу на одредбе Устава.
Подносилац је, 12. јула 2021. године , изјавио уставну жалбу и против пресуде Врховног касационог суда Узп. 394/19 од 14. фебруара 2020 . године, због повреде истих Уставом зајемчених права и слободе .
Будући да се поднетим уставним жалбама оспоравају појединачни акти донети у истом управносудском поступку, као и трајање тог поступка, Уставни суд је, сагласно одредбама члана 43. ст. 1. и 3. Пословника о раду Уставног суда („Службени гласник РС“, број 103/13), спојио уставне жалбе ради јединственог поступања.
Подносилац је у уставној жалби указао да предметни поступак није окончан у разумном року и поставио је захтев за накнаду нематеријалне штете. Подносилац је, такође, указао да му је повређено право на образложену одлуку, да је примена права била произвољна и арбитрарна, да му је повређена слобода изражавања и право на обавештеност, јер је подносилац организација која се бави искључиво темом ратних злочина, одговорности извршилаца, прикупљањем података о сукобима на територији бивше Југославије, те је сврха тражења конкретних информација била њихово објављивање у извештајима и евентуално подношење кривичних пријава.
2. Сагласно одредби члана 170. Устава, уставна жалба се може изјавити против појединачних аката или радњи државних органа или организација којима су поверена јавна овлашћења, а којима се повређују или ускраћују људска или мањинска права и слободе зајемчене Уставом, ако су исцрпљена или нису предвиђена друга правна средства за њихову заштиту. Поступак по уставној жалби се, у смислу члана 175. став 3. Устава, уређује законом.
У току поступка пружања уставносудске заштите, поводом испитивања основаности уставне жалбе у границама захтева истакнутог у њој, Уставни суд утврђује да ли је у поступку одлучивања о правима и обавезама подносиоца уставне жалбе повређено или ускраћено његово Уставом зајемчено право или слобода.
3. Уставни суд је, у спроведеном поступку , извршио увид у целокупну документацију приложену уз уставну жалбу, на основу чега је утврдио следеће чињенице и околности од значаја за одлучивање:
Подносилац уставне жалбе је 9. јуна 2015. године поднео Министарству одбране захтев за приступ информацијама од јавног значаја, конкретно наведених у том захтеву, који је одбијен као неоснован решењем Министарства одбране – Сектор за материјалне ресурсе број 4339-2 од 26. јуна 2015. године.
Против наведеног решења подносилац је 6. јула 2015. године изјавио жалбу.
Решењем Повереника за информације од јавног значаја и заштиту података о личности (у даљем тексту: Повереник) број 07-00-0263 3/2015-03 од 27. априла 2016. године поништено је наведено првостепено решење и наложено Министарству одбране да најкасније у року од пет дана достави подносиоцу тражене информације, односно копије докумената у којима су исте садржане.
Републички јавни тужилац је 8. јуна 2016. године поднео тужбу против н аведеног решења Повереника, која је уважена пресудом Управног суда У. 8748/16 од 20. априла 2018. године, те је поништено другостепено решење и предмет враћен на поновни поступак и одлучивање.
У извршењу пресуде Управног суда, решењем Повереника број 071-01- 2068/2018-03 од 30. маја 2018. године, поништено је првостепено решење и наложено Министарству одбране да најкасније у року од пет дана достави подносиоцу тражене информације, односно копије докумената у којима су исте садржане.
Републички јавни тужилац је 20. јула 2019. године поднео тужбу против другостепеног решења Повереника донетог у поновном поступку. Оспореном пресудом Управног суда У. 13045/18 од 31. октобра 2019. године, која је донета у спору пуне јурисдикције, уважена је тужба Републичког јавног тужиоца, поништено другостепено решење и решено тако што је одбијена жалба подносиоца изјављена против решења Министарства одбране – Сектор за материјалне ресурсе број 4339-2 од 26. јуна 2015. године.
Захтеве за преиспитивање судске одлуке – пресуде Управног суда У. 13045/18 од 31. октобра 2019. године поднели су подносилац уставне жалбе (21. новембра 2019. године) и Повереник за информације од јавног значаја и заштиту података о личности ( 26. децембра 20 19. године).
Оспореном пресудом Врховног касационог суда Узп. 394/19 од 14. фебруара 2020 . године захтеви су одбијени као неосновани. У образложењу оспорене пресуде је, након навођења одредаба члана 46. Устава, члана 10. Европске конвенције за заштиту људских права и основних слобода , одредаба Закона о слободном приступу информацијама од јавног значаја, Закона о тајности података, Закона о одбрани, Закона о војној, ратној и материјалној обавези и Законика о кривичном поступку, између осталог, наведено: да прибављање информација значајних за откривање ратних злочина несумњиво представља циљ који оправдава приступ информацијама неопходним за његову реализацију, али да је неопходно испитати да ли су конкретне информације биле неопходне подносиоцу за остваривање тог циља и да ли треба прво да буду доступне подносиоцу; да се тражене информације, сагласно наведеним законским одредбама, чувају као тајни подаци и да је њихово откивање могуће уколико је интерес јавности да сазна те податке претежнији од права или интереса који се штите тајном; да је Глобалним принципима о националној безбедности и праву на приступ информацијама утврђено да постоји претежан јавни интерес за откривање информација о грубим кршењима људских права или озбиљним повредама међународног хуманитарног права, укључујући и кривична дела према међународном праву, као и о систематском и масовном кршењу права на личну слободу и сигурност, те да приступ таквим информацијама ни у којим околностима не сме бити ускраћен; да Врховни касациони суд сматра да се подносилац може окарактерисати као „друштвени чувар“ који има посебну улогу у прикупљању информација од јавног значаја и њиховог саопштавања јавности; да суд налази да чињенице да тражене информације испуњавају тест јавног интереса и да подносилац има улогу „друштвеног чувара“, саме по себи, нису довољне да се тражене информације учине доступним управо подносиоцу, те да је одредбом члана 38. став 1. Закона о тајности података одређено да су државни органи које бира Народна скупштина, руководиоци државних органа које бира Народна скупштина, судије Уставног суда и судије, овлашћени да приступе подацима свих степена тајности који су им потребни за обављање послова из њихове надлежности, без безбедносне провере; да недостављање тражених информација није могло спречити подносиоца у истраживању ратних злочина током сукоба на Косову и Метохији, нити у подношењу кривичне пријаве за кривична дела о чијем постојању је подносилац стекао сазнања, јер се кривична пријава може поднети и против непознатог извршиоца, а потребне податке о извршиоцу кривичног дела могу прибавити надлежни државни органи без обзира на степен њихове тајности, на основу наведеног члана 38. став 1. Закона о тајности података; да, на основу наведених одредаба Законика о кривичном поступку, информације које је тражио подносилац може без ограничења прибавити надлежни тужилац или суд; да је суд оценио да прибављање тражених информација није имало за циљ обавештавање јавности о питањима од општег интереса, већ „успостављање кажњивости за злочине“, што се, како је већ наведено, могло постићи и без прибављања тражених података; да, полазећи од свега изложеног, Врховни касациони суд сматра да је одсуство праве сврхе за подношење захтева за приступ информацијама од јавног значаја, те одсуство улоге коју би подносилац захтева требало да има у омогућавању приступа јавности таквим информацијама, у овом конкретном случају, оправдало ускраћивање приступа траженим информацијама.
4. Одредбом члана 32. став 1. Устава, на чију повреду подносилац, поред осталог, указује у уставној жалби, утврђено је да свако има право да независан, непристрасан и законом већ установљен суд, правично и у разумном року, јавно расправи и одлучи о његовим правима и обавезама, основаности сумње која је била разлог за покретање поступка, као и о оптужбама против њега.
Законом о општем управном поступку ("Службени лист СРЈ", бр. 33/97 и 31/01 и "Службени гласник РС", број 30/10) било је прописано: да се поступак мора водити без одуговлачења и са што мање трошкова за странку и друге учеснике у поступку, али тако да се прибаве сви докази потребни за правилно и потпуно утврђивање чињеничног стања и за доношење законитог и правилног решења (члан 14.); да кад се поступак покреће поводом захтева странке, односно по службеној дужности ако је то у интересу странке, а пре доношења решења није потребно спроводити посебан испитни поступак, нити постоје други разлози због којих се не може донети решење без одлагања (решавање претходног питања и др.), орган је дужан да донесе решење и достави га странци што пре, а најдоцније у року од једног месеца од дана предаје уредног захтева, односно од дана покретања поступка по службеној дужности, ако посебним законом није одређен краћи рок; да у осталим случајевима, кад се поступак покреће поводом захтева странке, односно по службеној дужности, ако је то у интересу странке, орган је дужан да донесе решење и достави га странци најдоцније у року од два месеца, ако посебним законом није одређен краћи рок (члан 208. став 1.); да се решење по жалби мора донети и доставити странци што пре, а најдоцније у року од два месеца од дана предаје жалбе, ако посебним законом није одређен краћи рок (члан 237. став 1.).
Одредбама сада важећег Закона о општем управном поступку („Службени гласник РС", бр. 18/16 и 95/18) прописано је: да кад је поступак покренут по захтеву странке или по службеној дужности, а у интересу странке, и када се о управној ствари одлучује у поступку непосредног одлучивања, орган је дужан да изда решење најкасније у року од 30 дана од покретања поступка; да кад је поступак покренут по захтеву странке или по службеној дужности, а у интересу странке, и када се о управној ствари не одлучује у поступку непосредног одлучивања, орган је дужан да изда решење најкасније у року од 60 дана од покретања поступка (члан 145. ст. 2. и 3.); да се решење којим се одлучује о жалби издаје без одлагања, а најкасније у року од 60 дана од када је предата уредна жалба, изузев ако законом није прописан краћи рок (члан 174.).
Законом о управним споровима („Службени гласник РС“, број 111/09) прописано је: да се управни спор може покренути и када надлежни орган о захтеву, односно жалби странке није донео управни акт, под условима предвиђеним овим законом (члан 15.); да ако другостепени орган, у року од 60 дана од дана пријема жалбе или у законом одређеном краћем року, није донео решење по жалби странке против првостепеног решења, а не донесе га ни у даљем року од седам дана по накнадном захтеву странке поднетом другостепеном органу, странка по истеку тога рока може поднети тужбу због недоношења захтеваног акта (члан 19. став 1.).
5. Оцењујући наводе подносиoца уставне жалбе да му је у управном поступку који је вођен пред Министарст вом одбране у предмету број 4339-2 повређено право на суђење у разумном року из члана 32. ста в 1. Устава, Уставни суд констатује да је управни поступак покренут 9. јуна 2015. године, захтевом подносиоца уставне жалбе, а да је правноснажно окончан доношењем оспорене пресуде Управног суда У. 13045/18 од 31. октобра 2019. године, што значи да је до правоснажности овај поступак трајао четири године и четири месеца. С обзиром на то да су у поступку били испуњени законски услови за изјављивање ванредног правног средства – захтева за преиспитивање судске одлуке, Уставни суд констатује да је пресуда Врховног касационог суда Узп. 394/19 од 14. фебруара 2020 . године донета у року од непуна три месеца од дана када је подносилац уставне жалбе поднео наведено ванредно правно средство , из чега произлази да је оспорени управносудски поступак у целини окончан за четири године и седам месец и.
Уставни суд је оценио да у овом управном поступку чињенично стање није било сложено, али да су се поставила сложена правна питања.
Уставни суд је оценио да је подносилац уставне жалбе имао легитиман интерес да се о његовом захтеву одлучи у разумном року.
Испитујући поступање органа управе и надлежних судова у овој правној ствари, Уставни суд указује да је у периоду од четири године и седам месеци донето једно решење првостепеног и два решења другостепеног органа управе, да су вођена два управна с пора и један поступак по захтевима за преиспитивање судске одлуке. Првостепени орган управе је о поднетом захтеву одлучио у законом прописаном року. Другостепени орган је о жалби одлучио у року од девет месеци. Суд указује да је Управни суд о тужби Републичког јавног тужиоца поднетој 8. јуна 2016. године одлучио 20. априла 2018. године, након одржане усмене јавне расправе, дакле у року од једне године и десет месеци , а о тужби Републичког јавног тужиоца поднетој 20. јула 2018. године оспореном пресудом од 31. октобра 2019. године, након одржане усмене јавне расправе и у спору пуне јурисдикције, у року од годину дана и три месеца. Врховни касациони суд је о поднетим захтевима за преиспитивање судске одлуке одлучио у року краћем од два и по месеца.
Оцењујући понашање подносиоца уставне жалбе, Уставни суд је нарочито имао у виду специфичност управног поступка, чији ток у многоме зависи од активности странке у том поступку. У том смислу, а везано за чињеницу да је другостепени орган управе (Повереник) о жалби одлучио у року од девет месеци, Уставни суд подсећа да је подносилац уставне жалбе, сагласно претходно наведеним законским одредбама, могао већ након два месеца да поднесе ургенцију за одлучивање о поднетој жалби, те да користи и друга процесноправна средства против „ћутања управе“, а што није учинио.
Имајући у виду све изнето, а посебно да је оспорени поступак вођен и окончан пред првостепеним и другостепеним органом управе, Управним судом и Врховним касационим судом за четири године и седам месец и, те да у периоду од седам месеци подносилац није користио законом прописана средства у циљу бржег окончања поступка, Уставни суд је оценио да нису основани наводи подносиоца уставне жалбе о повреди права на суђење у разумном року зајемчено г чланом 32. став 1. Устава.
С обзиром на изложено, Уставни суд је, сагласно одредби члана 89. став 1. Закона о Уставном суду („Службени гласник РС“, бр. 109/07, 99/11, 18/13 – Одлука УС, 40/15 – др. закон, 103/15 и 10/23 ), уставну жалбу, у овом делу, одбио као неосновану, одлучујући као у првом делу изреке.
6. Уставни суд констатује да је подносилац изјавио уставну жалбу и против пресуде Врховног касационог суда Узп. 394/19 од 14. фебруара 2020. године и нижестепених аката , због повреде права на правично суђење из члана 32. став 1. Устава, као и права из чл. 36 . и 51. и слободе из члана 46. Устава.
Испитујући испуњеност претпоставки за вођење поступка у односу на оспорене појединачне акте, Уставни суд и овом приликом указује да, сагласно одредби члана 170. Устава, којом је уставна жалба установљена као посебно и изузетно правно средство за заштиту Уставом зајемчених права и слобода, није надлежан да у поступку по уставној жалби преиспитује законитост оспорених појединачних аката, те се стога и наводи уставне жалбе морају заснивати на уставноправним разлозима којима се, са становишта Уставом утврђене садржине сваког од означених уставних права, односно слобода, поткрепљују тврдње о његовој повреди или ускраћивању.
Полазећи од наведеног, а имајући у виду садржину уставних жалби који су идентичне у делу којим се образлаже повреда означених уставних права у односу на оспорене пресуде, а којима се истицање произвољне и арбитрерне примене права и одсуство образложења донетих одлука Управног суда и Врховног касационог суда, темељи на понављању разлога које је подносилац већ износио у тужби и захтеву за преиспитивање судске одлуке, Уставни суд је утврдио, прво, да се изнети наводи не могу прихватити као уставноправни разлози за тврдње о повреди права на правично суђење, већ се од Уставног суда, заправо, тражи да као инстанциони суд још једном испита законитост одлука донетих у претходно вођеном поступку, и, друго, да се истакнуте повреде слободе мишљења и изражавања и права на обавештеност из чл. 46. и 51. Устава, у суштини, заснивају на истакнутој повреди права на правично суђење из члана 32. Устава. Наиме, насупрот становишту подносиоца уставне жалбе, Уставни суд је, увидом у оспорене пресуде, утврдио да оне, а посебно оспорена пресуда Врховног касационог суда којом је поступак дефинитивно окончан, садрже детаљну анали зу свих релевантних прописа, како појединачно, тако и у међусобној повезаности, те да је Врховни касациони суд испитујући основаност подносиочевог захтева за приступ траженим информацијама пошао управо од критеријума Европског суда за људска права успостављених у пресуди Мађарски хелсиншки одбор против Мађарске (пресуда Великог већа од 8. новембра 2016. године, број представке 18030/11), а на коју пресуду се позвао и подносилац уставне жалбе како пред надлежним судом, тако и у уставној жалби. Не доводећи у питање да се подносилац захтева, овде подносилац уставне жалбе, у складу са праксом Европског суда за људска права, може окарактерисати као „друштвени чувар“ који има посебну улогу у прикупљању информација од јавног значаја и њиховом саопштавању јавности, Врховни касациони суд је, по оцени Уставног суда, детаљно и јасно, уз уставноправно прихватљиво тумачење и примену релевантних домаћих закона и ставова Европског суда за људска права , образложио због чега је у конкретном случају било оправдано ускраћивање приступа траженим информацијама.
Везано за истакнуте повреде права из члана 36. Устава, Суд и овом приликом понавља: прво, да подносилац ниједним наводом нити достављеним доказом није поткрепио истакнуту повреду права на једнаку заштиту права из члана 36. став 1. Устава, до које може доћи само неједнаким одлучивањем суда последње инстанце, у овом случају Врховног касационог суда, у истим чињеничним и пра вним ситуацијама и, друго, да је већ оспорена пресуда Врховног касационог суда, сама по себи, доказ да је подносилац, поред свих коришћених правних средстава у претходним фазама поступка, имао, као заинтересовано лице, право да и подношењем ванредног правног средства тражи испитивање правоснажне судске одлуке донете у спору пуне јурисдикције, чиме је и остварио право на правно средство зајемчено чланом 36. став 2. Устава, будући да се овим правом не јемчи позитиван исход поступка по изјављеном правном средству.
Имајући у виду све изнето, Уставни суд је, сагласно одредби члана 36. став 1. тачка 5) Закона о Уставном суду, у овом делу одбацио уставне жалбе као очигледно неосноване , решавајући као у другом делу изреке.
У погледу захтева подносиоца уставне жалбе за накнаду трошкова поступка пред Уставним судом, Уставни суд подсећа да је у својој досадашњој пракси више пута разматрао наведено питање, те да је заузео став да у смислу члана 6. Закона о Уставном суду нема основа за накнаду трошкова поступка пред Уставним судом. С тим у вези, Уставни суд се позива на образложење које је дато, поред многих других, у Одлуци Уж-633/2011 од 8. маја 2013. године (видети интернет страницу Уставног суда на: www.ustavni.sud.rs).
7. На основу свега изнетог и одредаба члана 42б став 1. тачка1), члана 45. тачка 9) и члана 46. тачка 9) Закона о Уставном суду, као и члана 89. Пословника о раду Уставног суда, Уставни суд је донео Одлуку као у изреци.
ПРЕДСЕДНИК ВЕЋА
Снежана Марковић, с.р.