Уставни суд, Велико веће, у саставу: председник Суда Снежана Марковић, председник Већа и судије Мирослав Николић, др Драгана Коларић, Татјана Ђуркић, др Милан Шкулић, Лидија Ђукић, др Наташа Плавшић и Весна Илић Прелић, чланови Већа, у поступку по уставној жалби М. Ј . из Београда , на основу члана 167. став 4. у вези са чланом 170. Устава Републике Србије, на седници Већа одржаној 16. марта 2023. године, донео је
О Д Л У К У
1. Усваја се уставна жалба М. Ј . и утврђује да је у управном поступку који је вођен пред Градском управом града Београда – Секретаријат за социјалну заштиту у предмету број 132-5240/2020-XIX-03 подноситељки уставне жалбе повређено право на суђење у разумном року , зајемчено чланом 32. став 1. Устава Републике Србије .
2. Утврђује се право М. Ј . на накнаду нематеријалне штете у износу од 900 евра, у динарској противвредности по средњем курсу Народне банке Србије на дан исплате. Накнада се исплаћује на терет буџетских средстава – раздео Министарства правде, у року од четири месеца од дана достављања ове одлуке Министарству.
3. Одбацује се захтев подноситељке уставне жалбе за накнаду трошкова поступка пред Уставним судом.
О б р а з л о ж е њ е
1. М. Ј . из Београда је , 3. марта 2020. године, преко пуномоћника М. М , адвоката из Београда, Уставном суду изјавила уставну жалбу због повреде права на суђење у разумном року, из члана 32. став 1 . Устава Републике Србије, у управном поступку који се води пред Градском управом града Београда – Секретаријат за социјалну заштиту у предмету признавања права на накнаду зараде за време породиљског одсуства и одсуства са рада ради неге детета, као и против решења Врховног касационог суда Рж1 у. 1/20 од 27. јануара 2020. године, због повреде права из чл. 32. и 36. Устава. Подноситељка се истовремено позвала на повреду пр ава зајемчених одредбама члана 13. Европске конвенције за заштиту људских права и основних слобода . Уставни суд указује да је садржина права гарантованих означеним одредбама Европске конвенције зајемчена и одговарајућим одредбама Устава, због чега Уставни суд постојање њихове повреде испитује у односу на одредбе Устава.
У уставној жалби је, поред осталог, наведено да поступак траје од 2013. године, те да није правноснажно окончан. Подноситељка је поставила захтев за накнаду нематеријалне штете, као и за накнаду трошкова поступка пред Уставним судом.
2. Сагласно одредби члана 170. Устава, уставна жалба се може изјавити против појединачних аката или радњи државних органа или организација којима су поверена јавна овлашћења, а којима се повређују или ускраћују људска или мањинска права и слободе зајемчене Уставом, ако су исцрпљена или нису предвиђена друга правна средства за њихову заштиту. Поступак по уставној жалби се, у смислу члана 175. став 3. Устава, уређује законом.
У току поступка пружања уставносудске заштите, поводом испитивања основаности уставне жалбе у границама захтева истакнутог у њој, Уставни суд утврђује да ли је у поступку одлучивања о правима и обавезама подноситељке уставне жалбе повређено или ускраћено њено Уставом зајемчено право или слобода.
3. Уставни суд је, у спроведеном поступку , извршио увид у целокупну документацију приложену уз уставну жалбу, као и у списе предмета првостепеног органа управе, на основу чега је утврдио следеће чињенице и околности од значаја за одлучивање:
Подноситељка уставне жалбе је 15. јула 2013. године поднела Градској управи града Београда – Секретаријат за социјалну заштиту захтев за признавање права на накнаду зараде за време породиљског одсуства и одсуства са рада ради неге детета.
Подноситељка је 17. септембра 2013. године поднела жалбу због ћутања управе.
Решењем првостепеног органа управе број 132-7406/2013-XIX-03 од 18. новембра 2013. године одређено је да се признаје право подноситељки на накнаду зараде за време породиљског одсуства и одсуства са рада ради неге детета, на начин и у износу ближе наведеним у том решењу.
Против наведеног решења подноситељка је 29. новембра 2013. године изјавила жалбу, која је уважена решењем Министарства рада, запошљавања и социјалне политике – Одсек за послове у области популационе политике и финансијске подршке породици са децом број 132-04-00366/2013-13 од 20. фебруара 2014. године , те је поништено првостепено решење и предмет враћен на поновно одлучивање.
Решењем првостепеног органа управе број 132-2358/2013-XIX-03 од 7. марта 2014. године одређено је да се признаје право подноситељки на накнаду зараде за време породиљског одсуства и одсуства са рада ради неге детета, на начин и у износу ближе наведеним у том решењу.
Против наведеног решења подноситељка је 25. марта 2014. године изјавила жалбу, која је уважена решењем Министарства рада, запошљавања и социјалне политике – Одсек за послове у области популационе политике и финансијске подршке породици са децом број 132-04-00143/2014-13 од 6. августа 2014. године , те је поништено првостепено решење и предмет враћен на поновно одлучивање.
Решењем првостепеног органа управе број 132-2358/2014-XIX-03 од 30. септембра 2014. године одређено је да се признаје право подноситељки на накнаду зараде за време породиљског одсуства и одсуства са рада ради неге детета, на начин и у износу ближе наведеним у том решењу.
Против наведеног решења подноситељка је 20. октобра 2014. године изјавила жалбу, која је одбијена као неоснована решењем Министарства за рад, запошљавање, борачка и социјална питања – Одсек за послове у области популационе политике и финансијске подршке породици са децом број 132-02-00180/2014-13 од 31. децембра 2014. године .
Подноситељка је 9. марта 2015. године поднела тужбу против наведеног коначног управног акта, која је уважена пресудом Управног суда У. 4103/15 од 3. новембра 2016. године, те је поништено другостепено решење и предмет враћен на поновни поступак и одлучивање.
Решењем Министарства за рад, запошљавање, борачка и социјална питања – Одсек за послове у области популационе политике и финансијске подршке породици са децом број 132-04-00180/2014-13 од 4. јануара 2017. године поништено је првостепено решење и предмет враћен на поновно одлучивање .
Решењем првостепеног органа управе број 132-1222/2017-XIX-03 од 24. априла 2017. године одређено је да се признаје право подноситељки на накнаду зараде за време породиљског одсуства и одсуства са рада ради неге детета, на начин и у износу ближе наведеним у том решењу.
Против наведеног решења подноситељка је 24. маја 2017. године изјавила жалбу, која је одбијена као неоснована решењем Министарства за рад, запошљавање, борачка и социјална питања – Одсек за послове у области популационе политике и финансијске подршке породици са децом број 132-04-00130/2017-13 од 26. јуна 2017. године.
Подноситељка је 18. августа 2017. године поднела тужбу против наведеног коначног управног акта.
Пресудом Управног суда У. 12600/17 од 14. новембра 2019. године тужба је уважена , те је поништено другостепено решење и предмет враћен на поновни поступак и одлучивање.
Решењем Управног суда Р4 у. 319/19 од 13. децембра 2019. године
одбијен је приговор подноситељке ради убрзања поступка у предмету У. 12600/17.
Оспореним решењем Врховног касационог суда Рж1 у. 1/20 од 27. јануара 2020. године одбачена је жалба подноситељке изјављена против наведеног решења Управног суда, са образложењем да је поступак у предмету Управног суда У. 12600/17 окончан одлуком донетом 14. новембра 2019. године.
Решењем Министарства за рад, запошљавање, борачка и социјална питања – Одсек за управне и надзорне послове у области социјалне и породичне заштите број 132-04-00130/2017-13 од 18. маја 2020. године поништено је првостепено решење и предмет враћен на поновно одлучивање .
Решењем првостепеног органа управе број 132-5240/2020-XIX-03 од 29. маја 2020. године одређено је да се признаје право подноситељки на накнаду зараде за време породиљског одсуства и одсуства са рада ради неге детета, на начин и у износу ближе наведеним у том решењу.
У списима предмета постоји доказ да је 2. јуна 2020. године извршена достава предметног решења. Подноситељка против наведеног решења није изјавила жалбу, из чега произлази да је поступак крајем јуна 2020. године правноснажно окончан.
4. Одредбом члана 32. став 1. Устава утврђено је да свако има право да независан, непристрасан и законом већ установљен суд, правично и у разумном року, јавно расправи и одлучи о његовим правима и обавезама, основаности сумње која је била разлог за покретање поступка, као и о оптужбама против њега.
Законом о општем управном поступку („Службени лист СРЈ“, бр. 33/97 и 31/01 и „Службени гласник РС“, број 30/10) било је прописано: да се поступак мора водити без одуговлачења и са што мање трошкова за странку и друге учеснике у поступку, али тако да се прибаве сви докази потребни за правилно и потпуно утврђивање чињеничног стања и за доношење законитог и правилног решења (члан 14.); да кад се поступак покреће поводом захтева странке, односно по службеној дужности ако је то у интересу странке, а пре доношења решења није потребно спроводити посебан испитни поступак, нити постоје други разлози због којих се не може донети решење без одлагања (решавање претходног питања и др.), орган је дужан да донесе решење и достави га странци што пре, а најдоцније у року од једног месеца од дана предаје уредног захтева, односно од дана покретања поступка по службеној дужности, ако посебним законом није одређен краћи рок; да у осталим случајевима, кад се поступак покреће поводом захтева странке, односно по службеној дужности, ако је то у интересу странке, орган је дужан да донесе решење и достави га странци најдоцније у року од два месеца, ако посебним законом није одређен краћи рок (члан 208. став 1.); да се решење по жалби мора донети и доставити странци што пре, а најдоцније у року од два месеца од дана предаје жалбе, ако посебним законом није одређен краћи рок (члан 237. став 1.).
Одредбама сада важећег Закона о општем управном поступку („ Службени гласник РС “, бр. 18/16 и 95/18) прописано је: да кад је поступак покренут по захтеву странке или по службеној дужности, а у интересу странке, и када се о управној ствари одлучује у поступку непосредног одлучивања, орган је дужан да изда решење најкасније у року од 30 дана од покретања поступка; да кад је поступак покренут по захтеву странке или по службеној дужности, а у интересу странке, и када се о управној ствари не одлучује у поступку непосредног одлучивања, орган је дужан да изда решење најкасније у року од 60 дана од покретања поступка ( члан 145. ст. 2. и 3.); да се решење којим се одлучује о жалби издаје без одлагања, а најкасније у року од 60 дана од када је предата уредна жалба, изузев ако законом није прописан краћи рок ( члан 174.).
Законом о управним споровима („Службени гласник РС“, број 111/09) прописано је: да у управном спору суд одлучује на основу закона и у разумном року, на подлози чињеница утврђених на усменој јавној расправи (члан 2.); да се управни спор може покренути и када надлежни орган о захтеву, односно жалби странке није донео управни акт, под условима предвиђеним овим законом (члан 15.).
5. Оцењујући наводе и разлоге уставне жалбе са становишта Уставом зајемченог права на суђење у разумном року, Уставни суд указује да је управни поступак покренут 15. јула 2013. године, захтевом подноситељке, те да је поступак правноснажно окончан крајем јуна 2020. године . Из наведеног произлази да је оспорени поступак трајао шест година и 11 месеци .
Наведено трајање поступка може указивати на то да поступак није окончан у року који се може сматрати разумним за одлучивање. Међутим, имајући у виду да је појам разумног трајања поступка релативна категорија која зависи од низа чинилаца, а, пре свега, од сложености правних питања и чињеничног стања у конкретном поступку, понашања подноситељке уставне жалбе, поступања органа управе који воде поступак, односно суда, броја донетих одлука у поступку, као и значаја истакнутог права за подноситељку, Уставни суд при одлучивању о повреди права на суђење у разумном року испитује да ли су и у којој мери наведени критеријуми утицали на дуго трајање поступка.
Уставни суд је оценио да је у овом управном поступку чињенично стање било донекле сложено, али да се нису поставила сложена правна питања.
Уставни суд је оценио да је подноситељка уставне жалбе имала легитиман интерес да се о њеном захтеву одлучи у разумном року, посебно имајући у виду да се ради о признавању права из области социјалне заштите.
Испитујући поступање органа управе, односно надлежног суда у овој правној ствари, Уставни суд указује да је њихово поступање превасходно довело до дугог трајања предметног поступка, посебно поступање другостепеног органа управе, који је четири пута поништавао првостепено решење и предмет враћао на поновни поступак и одлучивање. Уставни суд констатује да је у периоду од шест година и 11 месеци донето пет решења првостепеног и шест решења другостепеног органа управе, као и да су вођена два управна спора. Према становишту које је изразио и Европски суд за људска права, чињеница да се више пута налаже понављање разматрања једног предмета пред нижом инстанцом може, сама по себи, открити озбиљан недостатак у правном систему државе (видети пресуду Pavlyulynets против Украјине , број 70763/01, став 51, од 6. септембра 2005. године, и пресуду Цветковић против Србије , број 17271/04, став 51, од 10. јуна 2008. године).
Оцењујући понашање подноситељке уставне жалбе, Уставни суд констатује да је подноситељка користила процесноправна средства против ћутања управе.
Уставноправна оцена поступка у овој управноправној ствари, заснована на досадашњој пракси Уставног суда, потврђује да је, у конкретном слу чају, повређено право подноситељке уставне жалбе на суђење у разумном року зајемчено одредбом члана 32. став 1. Устава. Имајући у виду наведено, Уставни суд је утврдио повреду наведеног уставног права и усвојио уставну жалбу, одлучујући као у тачки 1. изреке, сагласно одредби члана 89. став 1. Закона о Уставном суду („Службени гласник РС“, бр. 109/07, 99/11 , 18/13 – Одлука УС, 40/15 – др. закон , 103/15 и 10/23 ).
6. На основу одредбе члана 89. став 3. Закона о Уставном суду, Уставни суд је у тачки 2. изреке одлучио да се правично задовољење подноситељки уставне жалбе због утврђене повреде права оствари утврђењем права на накнаду нематеријалне штете у износу од 900 евра, у динарској противвредности по средњем курсу Народне банке Србије на дан исплате, а да се накнада исплати на терет буџетских средстава – раздео Министарства правде, у року од четири месеца од дана достављања ове одлуке Министарству.
Приликом одлучивања о висини нематеријалне штете коју је претрпела подноситељка уставне жалбе због повреде права на суђење у разумном року, Уставни суд је ценио све околности од значаја за утврђивање висине ове штете, посебно дужину трајања пр едметног поступка и значај истакнутог права за подноситељку. Уставни суд сматра да наведени новчани износ представља правичну и адекватну накнаду за повреду права коју је подноситељка уставне жалбе претрпела због наведеног поступања надлежних органа управе и суда , посебно другостепеног органа управе. Одлучујући о висини накнаде нематеријалне штете, Уставни суд је, такође, имао у виду праксу овог суда, економске и социјалне прилике у Републици Србији, као и саму суштину накнаде нематеријалне штете којом се оштећеном лицу пружа одговарајуће задовољење.
Поред тога, Уставни суд је имао у виду новију праксу Европског суда за људска права изражену у пресуди Хрустић и други против Србије од 9. јануара 2018. године (представке бр. 8647/16, 12666/16 и 20851/16), и више других пресуда, а које се односе на питање висине накнаде нематеријалне штете досуђене због повреде права на суђење у разумном року. Усклађујући своју досадашњу праксу са наведеним ставовима Европског суда, Уставни суд сматра да наведени новчани износ представља адекватну компензацију за повреду права коју је подноситељка уставне жалб е претрпела због неделотворног поступања органа управе.
7. Уставни суд није разматрао уставну жалбу у делу којим се оспорава решење Врховног касационог суда Рж1 у. 1/20 од 27. јануара 2020. године, а којим је одбачена жалба изјављена против решења Управног суда, којим је, у суштини, одлучивано о захтеву за заштиту права на суђење у разумном року, имајући у виду да је усвојио уставну жалбу подноситељке због утврђене повреде права на суђење у разумном року, те би разматрање уставне жалбе у овом делу било беспредметно.
8. У погледу захтева подноситељке уставне жалбе за накнаду трошкова поступка пред Уставним судом, Уставни суд подсећа да је у својој досадашњој пракси више пута разматрао наведено питање, те да је заузео начелан став да, у смислу члана 6. Закона о Уставном суду, нема основа за накнаду трошкова поступка пред Уставним судом, а да у конкретном случају не постоје било какве изузетне и посебне околности које би оправдале другачију примену члана 6. став 2. Закона о Уставном суду (видети пресуду у предмету Европског суда за људска права Драган Ковачевић против Хрватске, број представке 49281/15, од 12. маја 2022. године, став 83.). Стога је Уставни суд, сагласно одредби члана 36. став 1. тачка 7) Закона о Уставном суду, одбацио овај захтев, решавајући као у као у тачки 3. изреке.
9. На основу свега изнетог и одредаба члана 42б став 1. тачка1), члана 45. тачка 9) и члана 47. став 2. Закона о Уставном суду, као и члана 89. Пословника о раду Уставног суда („Службени гласник РС“, број 103/13), Уставни суд је донео Одлуку као у изреци.
ПРЕДСЕДНИК ВЕЋА
Снежана Марковић, с.р.