Уставни суд, Велико веће, у саставу: председник Суда Снежана Марковић, председник Већа и судије Мирослав Николић, др Тијана Шурлан, Татјана Ђуркић, др Милан Шкулић, Лидија Ђукић, др Наташа Плавшић и Гордана Ајншпилер Поповић , чланови Већа, у поступку по уставној жалби М. М . из Липара , чији је старатељ З. М . из Липара, на основу члана 167. став 4. у вези са чланом 170. Устава Републике Србије, на седници Већа одржаној 23. фебруара 2023. године, донео је
О Д Л У К У
1. Усваја се уставна жалба М. М . и утврђује да је у управном поступку који је вођен пред Центром за социјални рад општине Кула у предмету број 55320-3040/2012 подноситељки уставне жалбе повређено право на социјалну заштиту, из члана 69. Устава Републике Србије .
2. Утврђује се право М. М. на накнаду нематеријалне штете у износу од 5.000 евра, у динарској противвредности по средњем курсу Народне банке Србије на дан исплате, због утврђене повреде права из члана 69. Устава. Накнада се исплаћује на терет буџетских средстава – раздео Министарства правде, у року од четири месеца од дана достављања ове одлуке Министарству.
3. Усваја се уставна жалба М. М. и утврђује да је у управном поступку који је вођен пред Центром за социјални рад општине Кула у предмету број 55320-3040/2012 подноситељки уставне жалбе повређено право на суђење у разумном року , зајемчено чланом 32. став 1. Устава.
4. Утврђује се право М. М. на накнаду нематеријалне штете у износу од 1.000 евра, у динарској противвредности по средњем курсу Народне банке Србије на дан исплате, због утврђене повреде права на суђење у разумном року. Накнада се исплаћује на терет буџетских средстава – раздео Министарства правде, у року од четири месеца од дана достављања ове одлуке Министарству.
5. Одбацује се захтев подноситељке уставне жалбе за накнаду трошкова поступка пред Уставним судом.
О б р а з л о ж е њ е
1. З. М . из Липара је, 25. јуна 2020. године, у име М. М. из Липара, као њен старатељ, а преко пуномоћника Р. Б, адвоката из Равног Села, Уставном суду изјавила уставну жалбу, а потом 10. јануара 2023. године и допуну уставне жалбе против пресуде Управног суда – Одељење у Новом Саду У. 6524/19 од 12. марта 2020. године, због повреде права на правично суђење из члана 32. Устава Републике Србије и права на социјалну заштиту из члана 69. Устава, као и због повреде права на суђење у разумном року у управном поступку који је вођен пред Центром за социјални рад општине Кула у предмету број 55320-3040/2012.
У уставној жалби је, поред осталог, наведено:
- да је предметни поступак трајао осам година, чиме је подноситељки повређено право на суђење у разумном року;
- да поступајући суд није био непристрасан, јер је постојао другачији приступ када су у питању чињенице које иду у прилог тужиљи у односу на чињенице изнете од стране туженог органа и органа вештачења, што се посебно огледа у томе да је суд прихватио налазе вештака из 2019. године, и то као основ за пресуђење, а није прихватио налаз психолога из 2013. године и налазе вештака неуропсихијатра датих у поступку лишења пословне способности из 2017. године, као и све друге налазе специјалиста и извештаје установе у којој подноситељка борави, а које је подноситељка доставила;
- да је подноситељка потпуно неспособна да се брине о себи, да је живот провела у кући, да никада сама није изашла на улицу, јер не зна за шта улица служи, да не зна где живи и да се по кући креће без икаквог смисла, да ни са ким није успоставила контакт, да апсолутно није способна да схвати шта ради и зашто, ни када је у питању храна коју јој мајка постави да једе, а да посебно да не схвата зашто пије лекове, ни колико и када треба да их попије;
- да подноситељка није била способна да научи знаковни језик и није могла да похађа ни специјалну школу;
- да су и подноситељка и њен брат лишени пословне способности и да им је мајка одређена за старатеља, и то на њен рачун;
- да је Центар за социјални рад дао сагласност да се подноситељка смести у установу, али о трошку мајке;
- да су основне карактеристике овог случаја несавестан рад и одсуство хуманости;
- да, имајући у виду да је подноситељка глувонема, истој би било неопходно обезбедити право на тумача пред органима вештачења преко кога би она била способна да комуницира уколико је то заиста у могућности, али да у предметном поступку није ни утврђено да ли је она уопште ментално способна да комуницира и преко тумача.
Подноситељка је тражила да Суд усвоји уставну жалбу због повреде означених права, поништи оспорену пресуду и наложи поновно одлучивање о њеној тужби, или да на основу приложене документације усвоји захтев подноситељке за признавање траженог права и наложи Центру за социјални рад да јој исплати тражену накнаду од момента подношења захтева.
Подноситељка је поставила захтев за накнаду нематеријалне штете, као и накнаду трошкова поступка пред Управним судом.
2. Сагласно одредби члана 170. Устава, уставна жалба се може изјавити против појединачних аката или радњи државних органа или организација којима су поверена јавна овлашћења, а којима се повређују или ускраћују људска или мањинска права и слободе зајемчене Уставом, ако су исцрпљена или нису предвиђена друга правна средства за њихову заштиту. Поступак по уставној жалби се, у смислу члана 175. став 3. Устава, уређује законом.
У току поступка пружања уставносудске заштите, поводом испитивања основаности уставне жалбе у границама захтева истакнутог у њој, Уставни суд утврђује да ли је у поступку одлучивања о правима и обавезама подноситељке уставне жалбе повређено или ускраћено њено Уставом зајемчено право или слобода.
3. Чињенице и околности од значаја за одлучивање
Уставни суд је, у спроведеном поступку , извршио увид у целокупну документацију приложену уз уставну жалбу, списе предмета Центра за социјални рад општине Кула, списе предмета Основног суда у Врбасу – Судска јединица у Кули, на основу чега је утврдио следеће чињенице и околности од значаја за одлучивање:
Подноситељка уставне жалбе је 3. септембра 2012. године поднела Центру за социјални рад општине Кула захтев за признавање права на додатак за помоћ и негу другог лица и права на увећани додатак за помоћ и негу другог лица, који је одбијен као неоснован решењем Центра за социјални рад општине Кула број 55320-3040/2012 од 23. децембра 2012. године.
Против наведеног решења подноситељка је 11. јануара 2013. године изјавила жалбу, која је након давања налаза, мишљења и оцене органа вештачења у другостепеном поступку, решењем Покрајинског секретаријата за здравство, социјалну политику и демографију број 129-553-391/2013-03 од 25. октобра 2013. године одбијена као неоснована.
Подноситељка је 30. новембра 2013. године поднела тужбу против наведеног коначног управног акта, која је уважена пресудом Управног суда – Одељење у Новом Саду У. 18931/13 од 23. новембра 2015. године, те је поништено другостепено решење и предмет враћен на поновно одлучивање. У образложењу пресуде је, поред осталог, наведено да се тужени орган у свом решењу позива на налаз, оцену и мишљење у коме није дат образложен одговор зашто се не прихвата приложена медицинска документација, односно налази Дома здравља К, амбуланте неуропсихијатрије, неуролошки и психијатријски извештаји од 21. августа 2012. године и 20. новембра 2012. године, у којима је наведено да је индиковано покретање поступка за одузимање пословне способности и смештање у установе медицинског и социјалног надзора, те категоризације и нега и помоћ другог лица, због чега је Управни суд оценио да стање списа предмета и разлози из образложења другостепеног решења немају упориште у диспозитиву одлуке, а због чега је повређен закон на штету тужиље, овде подноситељке уставне жалбе.
Решењем Покрајинског секретаријата за социјалну политику, демографију и равноправност полова број 129-553-391/2013-03 од 8. августа 2016. године жалба подноситељке је поново одбијена као неоснована.
Подноситељка је 23. септембра 2016. године поднела тужбу против наведеног коначног управног акта, која је уважена пресудом Управног суда – Одељење у Новом Саду У. 13337/16 од 5. децембра 2018. године, те је поништено другостепено решење и предмет враћен на поновно одлучивање. У образложењу пресуде је, поред осталог, наведено да тужени орган није поступио у складу са примедбама и правним схватањем суда из пресуде У. 18931/13 од 23. новембра 2015. године, а која су обавезујућа за тај орган, јер противно налогу поново није цењен неуролошки и психијатријски извештај Дома здравља К, специјалисте неуропсихијатра од 21. августа 2012. године и није дат одговор зашто се тај налаз не прихвата, иако је у њему наведено да је за тужиљу индиковано покретање поступка за одузимање пословне способности и смештање у установе медицинског и социјалног надзора, категоризација и нега и помоћ другог лица и указано да је тужиља од рођења глувонема, без комуникације и могућности психијатријског интервјуа, и без могућности било каквог самосталног функционисања.
Решењем Покрајинског секретаријата за социјалну политику, демографију и равноправност полова број 129-553-391/2013-03 од 18. марта 2019. године жалба подноситељке је поново одбијена као неоснована.
Подноситељка је 23. априла 2019. године поднела тужбу против наведеног коначног управног акта, која је одбијена као неоснована оспореном пресудом Управног суда – Одељење у Новом Саду У. 6524/19 од 12. марта 2020. године. У образложењу пресуде је, поред осталог, након цитирања одредби члана 92. Закона о социјалној заштити, наведено: да подноситељка не испуњава услове прописане чланом 92. Закона о социјалној заштити за признавање тражених права; да је правилно закључивање туженог органа да је мишљење другостепеног органа вештачења медицински документовано и образложено и дато у складу са одредбама Правилника о образовању и начину рада органа вештачења Републичког фонда за пензијско и инвалидско осигурање, односно од стране органа вештачења који је на основу закона позван да даје оцену постојања потребе за признавање права на додатак за помоћ и негу другог лица и права на увећани додатак за помоћ и негу другог лица, те је могао да послужи као поуздан основ за утврђивање чињеничног стања у овом предмету и доношење одлуке о правима подноситељке из области социјалне заштите; да су у поновљеном поступку пред другостепеним органом управе отклоњене неправилности на које је указано ранијом пресудом суда, будући да је оцењен извештај неуропсихијатра Дома здравља К . од 21. августа 2012. године и за исти констатовано да није поткрепљен психолошким тестирањем због чега се као такав, као и став изражен у њему, није могао прихватити; да су цењени и наводи да је подноситељка лишена пословне способности и укључена у дневни боравак дома „П .“, али је закључено да исти нису од значаја приликом одлучивања у овој правној ствари, с обзиром на то да пословна способност није у корелацији са траженим правом, нити је предуслов за признавање права на додатак за помоћ и негу другог лица и права на увећани додатак за помоћ и негу другог лица, као и да се, у конкретном случају, ради о способности за основно самозбрињавање, а да смештај у установу није основ по коме се може, сагласно важећим прописима, утврдити потреба за туђом негом и помоћи; да је суд ценио и позивање подноситељке на налаз психолога Дома здравља К . од 27. новембра 2013. године, али је нашао да исти није од утицаја на одлучивање, имајући у виду да исти није могао бити поднет уз захтев од 3. септембра 2012. године, нити уз жалбу о 11. јануара 2013. године, па није ни могао бити предмет оцене од стране туженог органа; да налази судских вештака од 10. септембра 2016. године нису од утицаја на законитост коначног решења, јер су налаз, мишљење и оцену дали овлашћени органи вештачења Републичког фонда за пензијско и инвалидско осигурање, у складу са одредбама Правилника о образовању и начину рада органа вештачења Републичког фонда за пензијско и инвалидско осигурање; да је суд имао у виду да је подноситељка уз тужбу доставила медицинску документацију, али да се иста не налази у списима предмета органа управе, па не може утицати на правилност и законитост коначног решења, а да подноситељка може, уколико сматра да је дошло до погоршања њеног здравственог стања, поднети нови захтев првостепеном органу управе за признавање траженог права.
Увидом у списе предмета Основног суда у Врбасу – Судска јединица у Кули Р2. 82/21 (56/16), Уставни суд је утврдио да је на основу неуролошког и психијатријског извештаја Дома здравља К. од 21. августа 2012. године, којим је препоручено покретање поступка потпуног лишења пословне способности, мајка подноситељке 21. септембра 2016. године поднела предлог Основном суду у Врбасу за покретање поступка за лишење пословне способности. Уз предлог је, поред осталог, достављена судскопсихијатријска експертиза пословне способности за подноситељку сачињена од стране два доктора неуропсихијатра, у којој је, између осталог, наведено: да је онемогућен психијатријски интервју јер је подноситељка глувонема, немогуће је са њом успоставити било какав вербални и емоционални контакт; да постоје клинички знаци менталног дефицита, који нагињу ка прогресији дезинтеграције личности; да епизоде несувислог и откоченог понашања уз хетеро насртаје, атаци беса изискују антихотичну терапију; да се и поред медикаментне терапије јављају нагле психотичне декомпезације из којих произлази непримерено, ризично и поремећено понашање; да је подноситељка неспособна за расуђивање и схватање значаја својих поступака и за слободно изражавање своје воље, не схвата друштвене забране, без увида је у своје стање; не постоји могућност за самостално функционисање у активностима дневног живота без помоћи другог лица; да јој је потребна брига и надзор од стране другог лица, а истовремено би својим поступцима могла да угрози интересе других лица.
Решењем Основног суда у Врбасу – Судска јединица у Кули број Р2. 56/16 од 31. октобра 2017. године подноситељка уставне жалбе је потпуно лишена пословне способности. У образложењу је, поред осталог, наведено да је, након извршеног вештачења, утврђено да због психијатријског стања подноситељка није способна за расуђивање и слободно изражавање своје воље, нити је способна да брине о својим правима и интересима, нити може да функционише самостално, без подршке и помоћи, услед чега је њена пословна способност искључена.
По истеку рока од три године, покренут је, по службеној дужности, ванпарнични поступак ради утврђивања да ли постоје разлози за даље трајање мере, па је решењем Основног суда у Врбасу – Судска јединица у Кули Р2. 82/21 од 30. августа 2021. године утврђено да не постоје услови за враћање пословне способности подноситељки, због постојања теже душевне болести.
4. Правни оквир
4.1. Одредбе Устава Републике Србије од значаја за одлучивање
Чланом 1. Устава утврђено је да је Република Србија држава српског народа и свих грађана који у њој живе, заснована на владавини права и социјалној правди, начелима грађанске демократије, људским и мањинским правима и слободама и припадности европским принципима и вредностима.
Одредбом члана 32. став 1. Устава је утврђено да свако има право да независан, непристрасан и законом већ установљен суд, правично и у разумном року, јавно расправи и одлучи о његовим правима и обавезама, основаности сумње која је била разлог за покретање поступка, као и о оптужбама против њега.
Одредбама члана 69. ст. 1. и 4. Устава је утврђено: да грађани и породице којима је неопходна друштвена помоћ ради савладавања социјалних и животних тешкоћа и стварања услова за задовољавање основних животних потреба, имају право на социјалну заштиту, чије се пружање заснива на начелима социјалне правде, хуманизма и поштовања људског достојанства; да се инвалидима, ратним ветеранима и жртвама рата пружа посебна заштита, у складу са законом.
4.2. Одредбе међународних уговора од значаја за одлучивање
Конвенцијом о правима особа са инвалидитетом прописано је да је циљ ове конвенције да се унапреди, заштити и осигура пуно и једнако уживање свих људских права и основних слобода свим особама са инвалидитетом и унапреди поштовање њиховог урођеног достојанства; да особе са инвалидитетом укључују и оне који имају дугорочна физичка, ментална, интелектуална или чулна оштећења која у интеракцији са разним препрекама могу ометати њихово пуно и ефикасно учешће у друштву на једнакој основи са другима (члан 1.); да су начела ове конвенције, поред осталих, поштовање урођеног достојанства (члан 3. тачка а)); да се државе уговорнице обавезују да усвоје непосредне, ефикасне и одговарајуће мере, поред осталих, да се подигне свест у целом друштву, укључујући на нивоу породице, о особама са инвалидитетом и да се негује поштовање права и достојанства особа са инвалидитетом, те да мере у том циљу обухватају, поред осталог, унапређење позитивне перцепције и веће друштвене свести у односу на особе са инвалидитетом и унапређење програма подизања свести о особама са инвалидитетом и правима особа са инвалидитетом (члан 8.); да државе уговорнице признају право особа са инвалидитетом на одговарајући животни стандард за њих и њихове породице, укључујући одговарајућу исхрану, одећу и смештај, као и на стално побољшање услова живота, и предузеће одговарајуће кораке ради очувања и унапређивања овог права без дискриминације на основу инвалидитета; да државе стране уговорнице признају право особа са инвалидитетом на социјалну заштиту и на остваривање тог права без дискриминације на основу инвалидитета и предузеће одговарајуће кораке ради очувања и унапређивања овог права, укључујући и мере којима се обезбеђује да, поред осталог, особе са инвалидитетом, посебно жене и девојке са инвалидитетом и старије особе са инвалидитетом имају приступ програмима социјалне заштите и програмима за смањење сиромаштва, да особе са инвалидитетом и њихове породице које живе у сиромаштву имају приступ државној помоћи за покривање трошкова везаних за инвалидитет, укључујући одговарајућу обуку, давање савета, финансијску помоћ и привремену туђу негу (члан 28. став 1. и став 2. тач. б) и ц)).
Чланом 13. став 1. тачка 1. Ревидиране eвропске социјалне повеље прописано је да се у намери да обезбеде ефективно остваривање права на социјалну заштиту и медицинску помоћ, стране уговорнице обавезују да обезбеде да свако лице које нема адекватна средства за живот и које није у стању да обезбеди таква средства сопственим напорима или из других извора, нарочито повластице из шеме социјалне сигурности, добије адекватну помоћ и, у случају болести, помоћ која му је неопходна.
4.3. Одредбе закона и подзаконских аката од значаја за одлучивање
Одредбама Закона о социјалној заштити („Службени гласник РС“, број 24/11) прописано је: да се овим законом уређује делатност социјалне заштите, циљеви и начела социјалне заштите, права и услуге социјалне заштите, поступци за остваривање права у социјалној заштити и коришћење услуга социјалне заштите, права и обавезе корисника социјалне заштите, оснивање и рад установа социјалне заштите, услови под којима услуге социјалне заштите могу пружати други облици организовања, надзор над радом установа социјалне заштите, инспекцијски надзор у вршењу делатности социјалне заштите, положај стручних радника и стручних сарадника у социјалној заштити, оснивање Коморе социјалне заштите, подршка и унапређење квалитета стручног рада у систему социјалне заштите, финансирање социјалне заштите, као и друга питања од значаја за социјалну заштиту (члан 1. став 1.); да је социјална заштита, у смислу овог закона, организована друштвена делатност од јавног интереса чији је циљ пружање помоћи и оснаживање за самосталан и продуктиван живот у друштву појединаца и породица, као и спречавање настајања и отклањање последица социјалне искључености (члан 2.); да су циљеви социјалне заштите: достићи, односно одржавати минималну материјалну сигурност и независност појединца и породице у задовољавању животних потреба; обезбедити доступност услуга и остваривање права у социјалној заштити; створити једнаке могућности за самостални живот и подстицати на социјалну укљученост; очувати и унапредити породичне односе, као и унапредити породичну, родну и међугенерацијску солидарност; предупредити злостављање, занемаривање или експлоатацију, односно отклонити њихове последице; да се циљеви социјалне заштите остварују пружањем услуга социјалне заштите и другим активностима које предупређују, умањују или отклањају зависност појединаца и породица од социјалних служби (члан 3.); да сваки појединац и породица којима је неопходна друштвена помоћ и подршка ради савладавања социјалних и животних тешкоћа и стварања услова за задовољење основних животних потреба имају право на социјалну заштиту, у складу са законом; да се права на социјалну заштиту обезбеђују пружањем услуга социјалне заштите и материјалном подршком (члан 4.); да се право на различите врсте материјалне подршке остварује ради обезбеђења егзистенцијалног минимума и подршке социјалној укључености корисника (члан 5. став 2.); да корисник, у складу са законом, има право на социјалну заштиту која се заснива на социјалној правди, одговорности и солидарности, која му се пружа уз поштовање његовог физичког и психичког интегритета, безбедности, као и уз уважавање његових моралних, културних и религијских убеђења, у складу са зајемченим људским правима и слободама (члан 24. ); да корисник права или услуга социјалне заштите јесте појединац, односно породица која се суочава с препрекама у задовољавању потреба, услед чега не може да достигне или да одржи квалитет живота или која нема довољно средстава за подмирење основних животних потреба, а не може да их оствари својим радом, приходом од имовине или из других извора; да пунолетно лице од навршених 26 до навршених 65 година (у даљем тексту: одрасли) и пунолетно лице старије од 65 година (у даљем тексту: старији корисник) јесте корисник у смислу става 1. овог члана, када је његово благостање, безбедност и продуктиван живот у друштву угрожен ризицима услед старости, инвалидитета, болести, породичних и других животних околности, а нарочито: ако има телесне, интелектуалне, сензорне или менталне тешкоће или тешкоће у комуникацији, и када се, услед друштвених или других препрека, сусреће с функционалним ограничењима у једној или више области живота (члан 41. став 1. и став 3. тачка 1); да материјалну подршку корисник остварује путем новчане социјалне помоћи, додатка за помоћ и негу другог лица, увећаног додатка за помоћ и негу другог лица, помоћи за оспособљавање за рад, једнократне новчане помоћи, помоћи у натури и других врста материјалне подршке, у складу са овим законом и прописима донетим за његово спровођење (члан 79.); да право на додатак за помоћ и негу другог лица има лице коме је због телесног или сензорног оштећења, интелектуалних потешкоћа или промена у здравственом стању неопходна помоћ и нега другог лица да би задовољило своје основне животне потребе; да право на додатак за помоћ и негу другог лица остварује лице из става 1. овог члана ако то право не може да оствари по другом правном основу; да се потреба за помоћи и негом другог лица утврђује на основу прописа о пензијском и инвалидском осигурању; да потреба за помоћи и негом другог лица постоји код лица из става 1. овог члана коме је услед телесног оштећења, оштећења чула вида које узрокује губитак осећаја светлости са тачном пројекцијом или се вид постиже са корекцијом 0.05, интелектуалних потешкоћа или промена у здравственом стању неопходна помоћ и нега другог лица ради задовољења основних животних потреба и које не може да устане из кревета, да се креће унутар стана без употребе помагала, да се храни, свлачи, облачи или да одржава основну личну хигијену без помоћи другог лица (члан 92. ст. 1, 2, 4. и 5.); да се додатак за помоћ и негу другог лица утврђује у номиналном месечном износу; да месечни износ додатка из става 1. овог члана износи 7.600 динара (члан 93. ст. 1. и 2.); да право на увећани додатак за помоћ и негу другог лица има лице из члана 92. став 1. овог закона за које је, на основу прописа о пензијском и инвалидском осигурању, утврђено да има телесно оштећење од 100 % по једном основу или да има органски трајни поремећај неуролошког и психичког типа и лице из члана 92. став 1. овог закона које има више оштећења, с тим да ниво оштећења износи по 70% и више процената по најмање два основа (члан 94. став 1. ); да се поступак за остваривање права на новчану социјалну помоћ, права на додатак за помоћ и негу другог лица и права на увећани додатак за помоћ и негу другог лица води се по одредбама закона којим се уређује општи управни поступак, ако овим законом није другачије одређено (члан 107. ).
Законом о општем управном поступку („Службени лист СРЈ“, бр. 33/97 и 31/01 и „Службени гласник РС“, број 30/10) било је прописано : да се у поступку морају утврдити правилно и потпуно све чињенице и околности које су од значаја за доношење законитог и прав илног решења (одлучне чињенице) (члан 8.); да које ће чињенице узети као доказане одлучује овлашћено службено лице по свом уверењу, на основу савесне и брижљиве оцене сваког доказа посебно и свих доказа заједно, као и на основу резултата целокупног поступка (члан 10.); да се поступак мора водити без одуговлачења и са што мање трошкова за странку и друге учеснике у поступку, али тако да се прибаве сви докази потребни за правилно и потпуно утврђивање чињеничног стања и за доношење законитог и правилног решења (члан 14.); да кад се поступак покреће поводом захтева странке, односно по службеној дужности ако је то у интересу странке, а пре доношења решења није потребно спроводити посебан испитни поступак, нити постоје други разлози због којих се не може донети решење без одлагања (решавање претходног питања и др.), орган је дужан да донесе решење и достави га странци што пре, а најдоцније у року од једног месеца од дана предаје уредног захтева, односно од дана покретања поступка по службеној дужности, ако посебним законом није одређен краћи рок; да у осталим случајевима, кад се поступак покреће поводом захтева странке, односно по службеној дужности, ако је то у интересу странке, орган је дужан да донесе решење и достави га странци најдоцније у року од два месеца, ако посебним законом није одређен краћи рок (члан 208. став 1.); да се решење по жалби мора донети и доставити странци што пре, а најдоцније у року од два месеца од дана предаје жалбе, ако посебним законом није одређен краћи рок (члан 237. став 1.).
Одредбама сада важећег Закона о општем управном поступку („Службени гласник РС“ , бр. 18/16 и 95/18) прописано је: да кад је поступак покренут по захтеву странке или по службеној дужности, а у интересу странке, и када се о управној ствари одлучује у поступку непосредног одлучивања, орган је дужан да изда решење најкасније у року од 30 дана од покретања поступка; да кад је поступак покренут по захтеву странке или по службеној дужности, а у интересу странке, и када се о управној ствари не одлучује у поступку непосредног одлучивања, орган је дужан да изда решење најкасније у року од 60 дана од покретања поступка (члан 145. ст. 2. и 3.); да се решење којим се одлучује о жалби издаје без одлагања, а најкасније у року од 60 дана од када је предата уредна жалба, изузев ако законом није прописан краћи рок (члан 174.).
Правилником о образовању и начину рада органа вештачења Републичког фонда за пензијско и инвалидско осигурање („ Службени гласник РС“, бр. 59/08, 75/08, 24/11 и 7/12) било је прописано: да орган вештачења вештачи на основу свестраног и брижљивог разматрања медицинске и друге документације, као и на основу резултата и запажања приликом прегледа ( члан 9.); да орган вештачења у налазу, мишљењу и оцени своја запажања и налазе тачно наводи и објективно и непристрасно износи; да налаз, мишљење и оцена мора бити јасан, потпун, логичан, образложен и научно и стручно заснован ( члан 10.).
5. Подноситељка уставне жалбе сматра да су јој пресудом Управног суда – Одељење у Новом Саду У. 6524/19 од 12. марта 2020. године повређена права из чл. 32. и 69. Устава.
Уставни суд констатује да је главни навод уставне жалбе у области остваривања права на социјалну заштиту, те ће стога разматрање истакнуте повреда права из члана 32. став 1. Устава ценити у односу на одредбе члана 69. Устава. Ово посебно јер је поступање по закону, као један од аспеката права на правично суђење, обухваћено правом на социјалну заштиту, те ће се стога овај аспект ценити са становишта овог конкретног права зајемченог Уставом.
Оцена основаности навода уставне жалбе о повреди права на социјалну заштиту из члана 69. Устава
Уставни суд, приликом разматрања основаности навода о повреди права на социјалну заштиту полази од тога да је чланом 1. Устава Република Србија дефинисана, inter alia, као држава заснована на социјалној правди. Социјална правда јемчи да сви чланови друштва имају иста основна права, могућности, обавезе и социјалне бенефиције, у складу са законом. Начело социјалне правде обухвата и посебне мере, односно социјална давања које социјално одговорна држава може обезбедити за појединце којима је неопходна помоћ државе и друштва.
У складу са принципом социјалне правде, као и принципима хуманизма и поштовања људског достојанства на којима почива систем социјалне заштите, Устав гарантује право на социјалну заштиту (члан 69. Устава). Субјекти овог права су грађани и породице којима је неопходна помоћ друштва како би савладали социјалне и животне тешкоће у којима се налазе, и задовољили бар минимум основних животних потреба.
Уставни суд констатује да је чланом 69. став 1. Устава зајемчено право на социјалну заштиту и утврђено да грађани и породице којима је неопходна друштвена помоћ ради савладавања социјалних и животних тешкоћа и стварања услова за задовољавање основних животних потреба, имају право на социјалну заштиту, чије се пружање заснива на начелима социјалне правде, хуманизма и поштовања људског достојанства. Из наведеног произлази да је Уставом зајемчено право на социјалну заштиту, утврђени носиоци зајемченог права и начела на којима се заснива његово пружање, али не и конкретна садржина права на социјалну заштиту, из чега даље следи да је, сагласно одредби члана 18. став 2. Устава, због природе права, начин његовог остваривања неопходно прописати законом.
Закон о социјалној заштити уређује делатност социјалне заштите, циљеве и начела социјалне заштите, права и услуге социјалне заштите, поступке за остваривање права у социјалној заштити и коришћење услуга социјалне заштите, права и обавезе корисника социјалне заштите, као и друга питања од значаја за социјалну заштиту. Закон у члану 2. даје дефиницију појма социјалне заштите, која је, према поменутом члану, организована друштвена делатност од јавног интереса чији је циљ пружање помоћи и оснаживање за самосталан и продуктиван живот у друштву појединаца и породица, као и спречавање настајања и отклањање последица социјалне искључености. У уводном делу Закона, у члану 3. дефинисани су циљеви социјалне заштите. Поред достизања минималне материјалне сигурности појединца и породице, као основни циљеви су наведени и стварање једнаких могућности за самостални живот и подстицање социјалне укључености. У другом поглављу Закона одређена су начела социјалне заштите, између осталих, начело поштовања интегритета и достојанства корисника, начело најбољег интереса корисника, ефикасности социјалне заштите, благовремености социјалне заштите, целовитости и начело унапређења квалитета социјалне заштите.
Уставни суд констатује да је најтраженији и најчешће коришћени вид социјалне заштите добијање материјалне подршке. У члану 79. Закона су наведене врсте материјалне подршке, поред осталих, новчана социјална помоћ, додатак за помоћ и негу другог лица и увећани додатак за помоћ и негу другог лица.
Одредбама члана 92. наведеног Закона прописано је да право на додатак за помоћ и негу другог лица има лице коме је због телесног или сензорног оштећења, интелектуалних потешкоћа или промена у здравственом стању неопходна помоћ и нега другог лица да би задовољило своје основне животне потребе, те да потреба за помоћи и негом другог лица постоји код лица коме је услед телесног оштећења, оштећења чула вида које узрокује губитак осећаја светлости са тачном пројекцијом или се вид постиже са корекцијом 0.05, интелектуалних потешкоћа или промена у здравственом стању неопходна помоћ и нега другог лица ради задовољења основних животних потреба и које не може да устане из кревета, да се креће унутар стана без употребе помагала, да се храни, свлачи, облачи или да одржава основну личну хигијену без помоћи другог лица.
Уставни суд указује да је додатак за помоћ и негу другог лица новчана помоћ особама које због повреде или болести не могу да задовоље основне животне потребе без туђе помоћи, а која се реализује у могућности плаћања неком другом да им помогне, при чему особе којима је оваква помоћ потребна могу саме да уреде ко ће им и како помоћи. Месечни износ додатка за помоћ и негу другог лица у Републици Србији износи 7.600 динара.
Полазећи од чињеница и околности конкретног случаја, Уставни суд најпре указује да је у предметном управном поступку утврђено да је подноситељка уставне жалбе особа са инвалидитетом, глувонемо лице и лице које је због свог психичког стања потпуно лишено пословне способности и стављено под старатељство мајке.
Мајка подноситељке је 3. септембра 2012. године, тада као њен привремени старатељ, због здравственог стања подноситељке, поднела надлежном центру за социјални рад захтев за признавање права на додатак за помоћ и негу другог лица и права на увећани додатак за помоћ и негу другог лица. Уз захтев су, поред осталог, поднети извештаји надлежних доктора специјалиста да је подноситељка глувонемо лице, као и лице за које је оцењено да је потребно покретање поступка за лишење пословне способности и поступка за доделу туђе неге и помоћи због тешке психичке алтерације и менталног пропадања, јер подноситељка нема никакав увид у своје стање, не схвата опште друштвене забране, неспособна је за расуђивање и схватање значаја својих поступака и за слободно изражавање своје воље, те је за подноситељку потребан сталан надзор, брига и континуирана терапија због опасности по себе и околину.
Након обављених вештачења дати су налази, оцена и мишљење да подноситељка не испуњава услове за признавање траженог права. Управни суд је у овој правној ствари два пута поништавао коначне управне акте, са образложењем да приликом одлучивања органи управе нису брижљиво размотрили налазе доктора специјалиста које је подноситељка доставила уз захтев, те да није довољно образложење да налази и оцене органа вештачења представљају чврст основ за одлучивање о траженом праву.
Након обављеног допунског вештачења 2019. године , опет је донета одлука о одбијању предметног захтева са образложењем да је утврђено да подноситељка не испуњава критеријуме прописане чланом 92. Закона о социјалној заштити за утврђивање потребе за туђом негом и помоћи, а да извештај неуропсихијатра Дома здравља К. од 21. августа 2012. године, који је подноситељка доставила, није поткрепљен психолошким тестирањем, због чега нема доказа да је дошло до тешке психичке алтерације и менталног пропадања, како је у истом наведено. Такође је наведено да чињеница да је подноситељка лишена пословне способности и стављена под старатељство мајке, те након тога и смештена у дом, не значи да није способна за основно самозбрињавање. У образложењу коначног управног акта је наведено да је налаз органа вештачења у другостепеном поступку прихваћен као одлучујући доказ у целости. Разматрајући тужбу подноситељке поднету против наведеног коначног управног акта, Управни суд је оценио да је у поновном поступку другостепени орган поступио по налозима из раније донете пресуде и да су отклоњене неправилности.
Уставни суд понавља да је Правилником о образовању и начину рада органа вештачења Републичког фонда за пензијско и инвалидско осигурање прописано да орган вештачења вештачи на основу свестраног и брижљивог разматрања медицинске и друге документације, као и на основу резултата и запажања приликом прегледа, као и да у свом у налазу, мишљењу и оцени своја запажања и налазе тачно наводи и објективно и непристрасно износи, те да налаз, мишљење и оцена мора бити јасан, потпун, логичан, образложен и научно и стручно заснован.
Такође, Уставни суд напомиње да је Законом о општем управном поступку усвојено начело слободне оцене доказа, које, у суштини, значи да орган по свом уверењу одлучује које ће чињенице узети као доказане (осим у погледу јавних исправа), на основу савесне и брижљиве оцене сваког доказа засебно и свих доказа заједно, као и на основу резултата целокупног поступка. Међутим, овакав систем слободне оцене доказа налаже потребу да се нађе заштита од евентуалне злоупотребе слободе која по овом начелу припада органу који води поступак. Јемство да ће орган непристрасно оценити доказе лежи и у његовој дужности да за своју оцену изнесе разумљиве разлоге у одлуци. Вештачењем се одлучна чињеница доказује када је за њено утврђивање и оцену потребно стручно знање којим не располаже службено лице које води поступак. Ако налаз или мишљење вештака нису јасни или потпуни, или мишљење није довољно образложено, а ти се недостаци не могу отклонити ни поновним саслушањем вештака, поновиће се вештачење, са истим или другим вештацима, а може се затражити и вештачење од научне или стручне организације.
Уставни суд примећује да је у овој правној ствари поновљено вештачење и другостепени орган управе је нови налаз, мишљење и оцену прихватио као одлучујући доказ у целости. Иако је Управни суд у овој правној ствари два пута поништавао коначне управне акте са образложењем да није брижљиво размотрен наведени извештај, сада прихвата готово идентично образложење поводом спорног извештаја – извешај није поткрепљен психолошким тестирањем. То значи да је у овој правној ствари одлука заснована искључиво на налазу, оцени и мишљењу органа вештачења из 2019. године.
Поред тога, Уставни суд понавља да је предмет ове управне ствари остваривање права на туђу негу и помоћ, а које потпада под уставну гаранцију права на социјалну заштиту . Чланом 92. Закона о социјалној заштити успостављени су услови за доделу ове помоћи. Међутим, приликом одлучивања органи управе морају имати у виду и основна начела која су, такође, прописана наведеним Законом и циљеве због којих је овај вид помоћи уведен у систем социјалне заштите. Један од циљева јесте достизање или одржавање минималне материјалне сигурности и независности појединца и породице у задовољавању животних потреба, а нека од основих начела на којима почива систем социјалне заштите су да се право на социјалну заштиту заснива на социјалној правди, одговорности и солидарности, затим ефикасност и благовременост социјалне заштите, односно правовремено уочавање потреба ради спречавања настанка и развоја стања који угрожавају задовољавање животних потреба, као и целовитост социјалне заштите.
Мајка подноситељке је у уставној жалби управо указала да подноситељки предметно право није признато иако је инвалид, глувонемо лице и због психичког стања апсолутно неспособна за самосталан живот, и за своје тврдње је доставила одређену медицинску документацију. Навела је да су основне карактеристике овог случаја несавестан рад и одсуство хуманости. Такође је указано да приликом прегледа органа вештачења није био присутан тумач за глувонемо лице како би се на поуздан начин утврдило да ли је подноситељка ментално уо пште у могућности да комуницира, као и да приликом прегледа није утврђено да ли је подноситељка способна да се храни, свлачи, облачи или да одржава основну личну хигијену без помоћи другог лица, јер иако је она за то физички способна, то не мења чињеницу да је потпуно несвесна тих радњи. По њеном мишљењу, и поред тога што одлучне чињенице нису могле бити поуздано утврђене, органи вештачења су одлучили на штету подноситељке и своју одлуку засновали искључиво на налазу органа вештачења из 2019. године. Они су сматрали да је извештај неуропсихијатра код кога се подноситељка годинама лечи, као и извештаји неуропсихијатара приложени у поступку који је покренут за потпуно лишење пословне способности подноситељке, а који доказују управо супротно, да је њено психичко стање такво да јој је потребан сталан надзор, брига и континуирана терапија због опасности по себе и околину , без утицаја на другачије одлучивање. Мајка подноситељке је доставила и решење Основног суда у Врбасу – Судска јединица у Кули број Р2. 56/16 од 31. октобра 2017. године, којим је подноситељка потпуно лишена пословне способности из напред наведених разлога и стављена под старатељство.
Као што је већ речено, циљ социјалне заштите зајемчен чланом 69. Устава је пружање помоћи и оснаживање за самосталан и продуктиван живот у друштву појединаца и породица. Грађани и породице којима је неопходна друштвена помоћ ради савладавања социјалних и животних тешкоћа и стварања услова за задовољавање основних животних потреба, имају право на социјалну заштиту, чије се пружање заснива на начелима социјалне правде, хуманизма и поштовања људског достојанства. По оцени Уставног суда, у овом конкретном случају, приликом утврђивања да ли подноситељка испуњава услове за признавање траженог права, органи који су о томе одлучивали нису пошли од ових принципа и основних начела социјалне заш тите. Суд понавља да је одлука о одбијању захтева заснована искључиво на налазу, мишљењу и оцени датој након последњег обављеног вештачења, са констатацијом да је без утицаја на другачије одлучивање друга медицинска документација коју је подноситељка доставила, као и чињеница да је потпуно лишена пословне способности . Органи управе, а потом и Управни суд истичу да је налаз органа вештачења у другостепеном поступку прихваћен као одлучујући доказ у целости, односно за исти је оцењено да је једини релевантан доказ, јер је налаз, мишљење и оцену дао овлашћени орган вештачења Републичког фонда за пензијско и инвалидско осигурање, у складу са одредбама Правилника о образовању и начину рада органа вештачења Републичког фонда за пензијско и инвалидско осигурање. Уставни суд указује да је изван његове надлежности да процењује да ли је налаз, мишљење и оцена органа вештачења јасан, потпун, логичан, образложен и научно и стручно заснован. Уставни суд констатује да је одлука у овој правној ствари заснована само на оцени органа вештачења да подноситељка не испуњава услове прописане чланом 92. Закона о социјалној заштити. Уставни суд указује да примена позитивног права свакако мора почивати на начелима која се односе на предметну област и на уставним јемствима која се односе на ту област. Поред тога, иако услов за доделу новчане накнаде за туђу негу и помоћ није материјално стање лица које је тражи, већ његово здравствено стање, Суд констатује да су, полазећи од наведених одредаба Устава, међународних аката и Закона о социјалној заштити, органи који су одлучивали у овој управној ствари морали да поступају у складу са напред наведеним начелима и јемствима, а што, имајући у виду све претходно наведено, овде није био случај .
Полазећи од свега претходно изнетог, Уставни суд је оценио да је подноситељки уставне жалбе повређено право на социјалну заштиту из члана 69. Устава, те је , сагласно одредби члана 89. став 1. Закона о Уставном суду („Службени гласник РС“, бр. 109/07, 99/11 , 18/13 – Одлука УС, 40/15 – др. закон , 103/15 и 10/23 ), у тачки 1. изреке усвојио уставну жалбу.
На основу одредбе члана 89. став 3. Закона о Уставном суду, Уставни суд је одлучио да је начин отклањања штетних последица због утврђене повреде права на социјалну заштиту из члана 69. Устава – утврђење права на накнаду нематеријалне штете у износу од 5.000 евра, у динарској противвредности по средњем курсу Народне банке Србије на дан исплате, на терет буџетских средстава – раздео Министарство правде, у року од четири месеца од дана достављања ове одлуке Министарству, одлучујући као у тачки 2. изреке.
По оцени Уставног суда, досуђени износ представља адекватан и делотворан начин отклањања штетних последица и вид правичног задовољења подноситељке уставне жалбе због утврђене повреде права на социјалну заштиту из члана 69. Устава. Ово, пре свега, због значаја поступка з а подноситељку уставне жалбе, а потом и због чињени це да је предметни поступак трајао седам и по година, а у ком периоду подноситељки због наведеног поступања органа управе и Управног суда није била обезбеђена новчана накнада на име траженог права на додатак за негу и помоћ другог лица. Уставни суд констатује да поништавање оспорене пресуде и нижестепених аката и враћање на поновно одлучивање, као један од начина отклањања штетних последица, у конкретном случају није адекватно и делотоворно, јер би подноситељка и даље била онемогућена да одређени временски период добија новчани износ на име траженог права на додатак за негу и помоћ другог лица , пре свега због досадашњег трајања предметног поступка. Суд указује и да је подноситељка лице потпуно лишено пословне способности, док је мајка, која је одређена за њеног старатеља, старо лице. Стога, Уставни суд сматра да досуђивање наведеног новчаног износа представља како начин отклањања штетних последица, тако и правичнo задовољењe подноситељке због утврђене повреде права на соција лну заштиту из члана 69. Устава.
Уставни суд напомиње да се подноситељка уставне жалбе може обратити новим захтевом надлежном органу управе за признавање права на додатак за помоћ и негу другог лица.
6. Оцена основаности навода уставне жалбе о повреди права на суђење у разумном року из члана 32. став 1. Устава
Оцењујући наводе подноситељке уставне жалбе да јој је у управном поступку који је вођен пред Центром за социјални рад општине Кула у предмету број 55320-3040/2012 повређено право на суђење у разумном року из члана 32. став 1. Устава, Уставни суд указује да је управни поступак покренут 3. септембра 2012. године, захтевом подноситељке, те да је правноснажно окончан доношењем оспорене пресуде Управног суда – Одељење у Новом Саду У. 6524/19 од 12. марта 2020. године. Из наведеног произлази да је оспорени поступак окончан за седам и по година.
Наведено трајање поступка очигледно указује да поступак није окончан у року који се може сматрати разумним за одлучивање. Међутим, имајући у виду да је појам разумног трајања поступка релативна категорија која зависи од низа чинилаца, а, пре свега, од сложености правних питања и чињеничног стања у конкретном поступку, понашања подноситељке уставне жалбе, поступања органа управе који воде поступак, односно суда, броја донетих одлука у поступку, као и значаја истакнутог права за подноситељку, Уставни суд при одлучивању о повреди права на суђење у разумном року испитује да ли су и у којој мери наведени критеријуми утицали на дуго трајање поступка.
Уставни суд је оценио да је у овом управном поступку чињенично стање било донекле сложено, али да се нису поставила сложена правна питања.
Уставни суд је оценио да је подноситељка уставне жалбе имала легитиман интерес да се о њеном захтеву одлучи у разумном року, посебно имајући у виду да се ради о признавању права из области социјалне заштите.
Испитујући поступање органа управе, односно надлежног суда у овој правној ствари, Уставни суд указује да је у периоду од седам и по година донето једно решење првостепеног и три решења другостепеног органа управе, као и да су вођена три управна спора. Према становишту које је изразио и Европски суд за људска права, чињеница да се више пута налаже понављање разматрања једног предмета пред нижом инстанцом може, сама по себи, открити озбиљан недостатак у правном систему државе (видети пресуду Pavlyulynets против Украјине , број 70763/01, став 51, од 6. септембра 2005. године, и пресуду Цветковић против Србије , број 17271/04, став 51, од 10. јуна 2008. године). Уставни суд посебно наглашава да је одуговлачењу поступка допринело поступање другостепеног органа управе, односно непоступање у складу са примедбама и правним схватањима које је дао Управни суд у пресудама од 23. новембра 2015. године и 5. децембра 2018. године.
Оцењујући понашање подноситељке уставне жалбе, Уставни суд констатује да подноситељка није допринела дугом трајању предметног поступка, посебно имајући у виду да није било дужих периода неактивности у поступању органа управе.
Уставноправна оцена поступка у овој управноправној ствари, заснована на досадашњој пракси Уставног суда, потврђује да је, у конкретном случају, повређено право подноситељке уставне жалбе на суђење у разумном року зајемчено одредбом члана 32. став 1. Устава. Имајући у виду наведено, Уставни суд је утврдио повреду наведеног уставног права и усвојио уставну жалбу, одлучујући као у тачки 3. изреке, сагласно одредби члана 89. став 1. Закона о Уставном суду.
7. На основу одредбе члана 89. став 3. Закона о Уставном суду, Уставни суд је у тачки 4. изреке одлучио да се правично задовољење подноситељки уставне жалбе због констатоване повреде права оствари утврђењем права на накнаду нематеријалне штете у износу од 1 .000 евра, у динарској противвредности по средњем курсу Народне банке Србије на дан исплате, а да се накнада исплати на терет буџетских средстава – раздео Министарства правде, у року од четири месеца од дана достављања ове одлуке Министарству.
Приликом одлучивања о висини нематеријалне штете коју је претрпела подноситељка уставне жалбе због повреде права на суђење у разумном року, Уставни суд је ценио све околности од значаја за утврђивање висине ове штете, посебно дужину трајања предметног поступка и значај истакнутог права за подноситељку. Уставни суд сматра да наведени новчани износ представља правичну и адекватну накнаду за повреду права коју је подноситељка уставне жалбе претрпела због наведеног поступања надлежних органа управе и суда. Одлучујући о висини накнаде нематеријалне штете, Уставни суд је, такође, имао у виду праксу овог суда, економске и социјалне прилике у Републици Србији, као и саму суштину накнаде нематеријалне штете којом се оштећеном лицу пружа одговарајуће задовољење.
Поред тога, Уставни суд је имао у виду новију праксу Европског суда за људска права изражену у пресуди Хрустић и други против Србије, од 9. јануара 2018. године (представке бр. 8647/16, 12666/16 и 20851/16) и више других пресуда, а које се односе на питање висине накнаде нематеријалне штете досуђене због повреде права на суђење у разумном року. Усклађујући своју досадашњу праксу са наведеним ставовима Европског суда, Уставни суд сматра да наведени новчани износ представља адекватну компензацију за повреду права коју је подносилац уставне жалбе претрпео због неделотворног поступања органа управе.
8. У погледу захтева подноситељке уставне жалбе за накнаду трошкова поступка пред Уставним судом, Уставни суд подсећа да је у својој досадашњој пракси више пута разматрао наведено питање, те да је заузео начелан став да, у смислу члана 6. Закона о Уставном суду, нема основа за накнаду трошкова поступка пред Уставним судом, а да у конкретном случају не постоје било какве изузетне и посебне околности које би оправдале другачију примену члана 6. став 2. Закона о Уставном суду (видети пресуду у предмету Европског суда за људска права Драган Ковачевић против Хрватске, број представке 49281/15, од 12. маја 2022. године, став 83.). Стога је Уставни суд, сагласно одредби члана 36. став 1. тачка 7) Закона о Уставном суду, одбацио овај захтев, решавајући као у као у тачки 5. изреке.
9. Уставни суд је, сагласно одредби члана 49. став 2. Закона о Уставном суду, одлучио да Одлуку објави у „Службеном гласнику Републике Србије“, с обзиром на шири значај који има за заштиту Уставом гарантованих људских права и грађанских слобода.
10. На основу свега изнетог и одредаба члана 42б став 1. тачка1), члана 45. тачка 9) и члана 47. став 2. Закона о Уставном суду, као и члана 89. Пословника о раду Уставног суда („Службени гласник РС“, број 103/13), Уставни суд је донео Одлуку као у изреци.
ПРЕДСЕДНИК ВЕЋА
Снежана Марковић, с.р.