Уставни суд, Велико веће, у саставу: председник Суда Снежана Марковић, председник Већа и судије Мирослав Николић, др Тијана Шурлан, Татјана Ђуркић, др Милан Шкулић, Лидија Ђукић, др Наташа Плавшић и др Драгана Коларић, чланови Већа, у поступку по уставној жалби С. Б. из Црепаје, на основу члана 167. став 4. у вези са чланом 170. Устава Републике Србије, на седници Већа одржаној 22. децембра 2022. године, донео је
О Д Л У К У
1. Усваја се уставна жалба С . Б. и утврђује да је у управном поступку који се води пред Комисијом за враћање земљишта општине Ковачица у предмету број 03-46-31/97 повређено право подносиоца уставне жалбе на суђење у разумном року, зајемчено чланом 32. став 1. Устава Републике Србије, док се у преосталом делу уставна жалба одбацује.
2. Утврђује се право С. Б. на накнаду нематеријалне штете у износу од 300 евра, у динарској противвредности по средњем курсу Народне банке Србије на дан исплате. Накнада се исплаћује на терет буџетских средстава – раздео Министарства правде, у року од четири месеца од дана достављања ове одлуке Министарству.
3. Налаже се надлежним органима да предузму све неопходне мере како би се управни поступак из тачке 1. окончао у најкраћем року.
4. Одбацује се захтев подносиоца уставне жалбе за накнаду трошкова поступка пред Уставним судом.
О б р а з л о ж е њ е
1. С. Б. из Црепаје, преко пуномоћника В . Г, адвоката из Панчева, поднео је Уставном суду, 24. априла 2019. године, уставну жалбу због повреде права на имовину и права на рад , зајемчених одредбама члана 58. став 1. и члана 60. Устава Републике Србије, у управном поступку који се води пред Комисијом за враћање земљишта општине Ковачица у предмету број 03-46-31/97.
У уставној жалби је најпре наведено: да је подносилац 1997. године поднео Комисији за враћање земљишта општине Ковачица захтев за враћање земљишта одузетог од његових правних претходника; да је „предмет био неактиван“ до 2006. године, када је донето решење којим се његов захтев одбија; да су после тога донете две судске пресуде у његову корист, али да су „управни органи то подвели под процесни недостатак“; да је рок за издавање решења шездесет дана, а да ни после 20 година није дон ета „коначна и суштинска“ одлука о његовом захтеву.
У уставној жалби је, такође, наведено да се ради о „потраживањима из имовинског односа која су противзаконито одузета и да самоодуговлачење са окончањем “ доводи до повреде означених права зајемчених Уставом.
Уставном жалбом се тражи да Уставни суд утврди право подносиоца на накнаду материјалне штете у износу од 793.103.000,00 динара, „који је утврђен и признат коначном листом признатих и оспорених потраживања“ у оспореном управном поступку, право на накнаду нематеријалне штете на име нанетог душевног бола због повреде права на мирно уживање имовине и накнаду трошкова поступка пред Уставним судом .
2. Сагласно одредби члана 170. Устава Републике Србије , уставна жалба се може изјавити против појединачних аката или радњи државних органа или организација којима су поверена јавна овлашћења, а којима се повређују или ускраћују људска или мањинска права и слободе зајемчене Уставом, ако су исцрпљена или нису предвиђена дру га правна средства за њихову заштиту.
У току поступка пружања уставносудске заштите, поводом испитивања основаности уставне жалбе у границама истакнутог захтева, Уставни суд утврђује да ли је у поступку одлучивања о правима и обавезама подносиоца уставне жалбе повређено или ускраћено његово Уставом зајемчено право или слобода.
3. Уставни суд је, у спроведеном поступку, увидом у уставну жалбу и оспорени акт, као и списе предмета број 03-46-31/97 Комисије за враћање земљишта општине Ковачица, утврдио следеће чињенице и околности од значаја за доношење одлуке у овој уставносудској ствари:
С. Б, овде подносилац уставне жалбе, поднео је 17. јула 199 7. године Комисији за враћање земљишта општине Ковачица (даље у тексту: Комисија) захтев за враћање земљишта које је одузето по основу Закона о пољопривредном земљишном фонду друштвене својине и додељивању земље пољопривредним организацијама.
У периоду од 1997. до 2002. године Комисија је прибављала доказе ради утврђивања чињеница од значаја за одлучивање (распоредно решење, акт о конфискацији земљишта и решење о откупу земљишта). Усмене расправе у овом предмету одржане су 15. марта, 17. маја и 21. јуна 2006. године, након чега је Комисија донела решење којим је одбила захтев подносиоца уставне жалбе као неоснован.
Подносилац уставне жалбе је 23. августа 2006. године изјавио жалбу против решења Комисије од 21. јуна 2006. године, која је одбијена решењем Министарства финансија од 7. децембра 2006. године. Другостепени орган је оценио правилним закључак Комисије да је предметно земљиште „отуђено из поседа домаћинства Б.“ по другим основима за које није надлежна К омисија. Наведено коначно решење поништено је пресудом Врховног суда Србије У. 7087/06 од 6. јула 2007. године, због недостатака у вези са овлашћењем за доношење побијаног решења.
Другостепени орган је у извршењу наведене судске пресуде донео решење 14. септембра 2007. године, којим је поново одбио жалбу подносиоца изјављену против решења Комисије од 21. јуна 2006. године.
О тужби подносиоца уставне жалбе поднетој против новодонетог решења другостепеног органа одлучио је Управни суд, након преузимања нерешених предмета Врховног суда Србије. Пресудом У. 1509/10 (2007) од 18. марта 2010. године, Управни суд је поништио побијано решење и предмет вратио туженом органу на поновно одлучивање, јер у списима предмета нема записника о већању и гласању, нити забелешке о једногласно донетој одлуци Комисије.
Решењем Министарства финансија од 12. јула 2010. године поништено је решење Комисије од 21. јуна 2006. године и предмет враћен првостепеном органу на поновно одлучивање.
Одлуком Уставног суда Уж-4963/2010 од 23. октобра 2013 . године утврђено је да је подносиоцу уставне жалбе повређено право на суђење у разумном року у поступку пред Комисијом у предмету број 04-46-31/97 и наложено надлежним органима да окончају предметни поступак у најкраћем року. Будући да подносилац није истакао захтев за накнаду штете у том предмету, Уставни суд је оценио да је утврђење повреде означеног права адекватан вид правичног задовољења.
Након рочишта за главну расправу одржаног 10. септембра 2015. године , Комисија је реш ила да ће „о основаности захтева одлучити накнадно, те ће следећа расправа бити заказана зависно од одлуке Комисије“.
Подносилац уставне жалбе је 7. августа 2018. године поднео жалбу због „ћутања управе „у предмету Комисије број 04-46-31/97, након чега је Министарство финансија дописом од 23. новембра исте године затражило извештај од Комисије о разлозима недоношења решења у прописаном року и указало на потребу да Комисија у року од 30 дана донесе ново решење и достави га том министарству.
Решењем од 30. јануара 2019. године Министарство финансија је наложило Комисији да по решењу тог министарства од 12. јула 2010. године спроведе поступак и донесе решење у року од 15 дана од дана пријема решења. Другостепени орган је у образложењу решења навео да је жалбу решио као да је поднети захтев одбијен, применом одредбе члана 236. закона о општем управном поступку.
У службеној белешци која је 1 3. јула 2022. године сачињена у имовинско-правној служби Општинске управе Ковачица констатовано је да странкама није достављено решењ е Министарства финансија од 30. јануара 2019. године.
4. Одредбама Устава, на чију повреду се подносилац уставне жалбе позива, утврђено je : да се јемчи мирно уживање својине и других имовинских права стечених на основу закона, да право својине може бити одузето или ограничено само у јавном интересу утврђеном на основу закона, уз накнаду која не може бити нижа од тржишне, да се законом може ограничити начин коришћења имовине, да је одузимање или ограничење имовине ради наплате пореза и других дажбина или казни, дозвољено само у складу са законом ( члан 58.) ; да се јемчи право на рад, у складу са законом, да свако има право на слободан избор рада, да су свима, под једнаким условима, доступна сва радна места, да свако има право на поштовање достојанства своје личности на раду, безбедне и здраве услове рада, потребну заштиту на раду, ограничено радно време, дневни и недељни одмор, плаћени годишњи одмор, правичну накнаду за рад и на правну заштиту за случај престанка радног односа и да се нико тих права не може одрећи (члан 60. ст. 1. до 4.).
Полазећи од садржине уставне жалбе, Уставни суд је оценио да подносилац указује и на повреду права на суђење у разумном року из члана 32. став 1. Устава, којим се свакоме јемчи пра во да независан, непристрасан и законом већ установљен суд, правично и у разумном року, јавно расправи и одлучи о његовим правима и обавезама, основаности сумње која је била разлог за покретање поступка, као и о оптужбама против њега.
За одлучивање Уставног суда о предметној уставној жалби од значаја су и следеће одредбе закона:
Законoм о начину и условима признавања права и враћању земљишта које је прешло у друштвену својину по основу пољопривредног земљишног фонда и конфискацијом због неизвршених обавеза из обавезног откупа пољопривредних производа ( „Службени гласник РС “, бр. 18/91, 20/92 и 42/98) прописано је: да поступак по захтеву за враћање земљишта води и решење доноси комисија коју образује министар пољопривреде, шумарства и водопривреде на предлог скупштине општине (члан 2.); да се странкама, у смислу овог закона, сматрају ранији сопственик с једне стране, и општина и пољопривредна, односно друга организација код које се одузето земљиште налази, односно која је отуђила то земљиште из друштвене својине, с друге стране ( члан 5.).
Чланом 23. Уредбе за спровођење закона о начину и условима признавања права и враћању земљишта које је прешло у друштвену својину по основу пољопривредног земљишног фонда и конфискацијом због неизвршених обавеза из обавезног откупа пољопривредних производа ( „Службени гласник РС “, бр. 41/91, 44/91, 4/92, 8/97 и 103/03) прописано је да уколико питања поступка нису законом, односно овом уредбом другачије уређена, примењују се одредбе Закона о општем управном поступку.
Законом о општем управном поступку („Службени лист СРЈ “, бр. 33/97 и 31/01 и „Службени гласник РС “, број 30/10), који се примењивао до 31. маја 2017. године, било је прописано: да се поступак мора водити без одуговлачења и са што мање трошкова за странку и друге учеснике у поступку, али тако да се прибаве сви докази потребни за правилно и потпуно утврђивање чињеничног стања и за доношење законитог и правилног решења ( члан 14.) да ако другостепени орган својим решењем поништи првостепено решење и врати предмет првостепеном органу на поновни поступак, првостепени орган је дужан у свему да поступи по другостепеном решењу и да, без одлагања, а најкасније у року од 30 дана од дана пријема предмета, донесе ново решење, против кога странка има право на жалбу (ч лан 232. став 2.); да ако је жалбу изјавила странка зато што првостепени орган није донео решење у прописаном року, другостепени орган ће тражити да му првостепени орган саопшти разлоге због којих решење није донесено у року, да ако нађе да решење није донесено у року из оправданих разлога, или због кривице странке, одредиће првостепеном органу рок за доношење решења, који не може бити дужи од једног месеца (члан 236. став 1.) ; да ако другостепени орган може решити управну ствар према списима предмета, донеће своје решење, а ако не може, сам ће спровести поступак и својим решењем решити управну ствар, а да, изузетно, ако другостепени орган нађе да ће поступак брже и економичније спровести првостепени орган, наложиће да то учини и да му прикупљене податке достави у одређеном року, после чега ће сам решити управну ствар (члан 23 6. став 2.).
Законом о општем управном поступку („Службени гласник РС“, бр. 18/16 и 95/18 – аутентично тумачење) прописано је : да се поступак води без одуговлачења и уз што мање трошкова по странку и другог учесника у поступку, али тако да се изведу сви докази потребни за правилно и потпуно утврђивање чињеничног стања (члан 9. став 2.).
Сагласно одредби члана 19. став 1. Закона о управним споровима ( „Службени лист РС“, број 111/09), а ко другостепени орган, у року од 60 дана од дана пријема жалбе или у законом одређеном краћем року, није донео решење по жалби странке против првостепеног решења, а не донесе га ни у даљем року од седам дана по накнадном захтеву странке поднетом другостепеном органу, странка по истеку тога рока може поднети тужбу због недоношења захтеваног акта.
5. Пре испитивања основаности уставне жалбе са становишта права на суђење у разумном року у управном поступку који се води пред Комисијом за враћање земљишта општине Ковачица у предмету број 03-46-31/97, Уставни суд је констатовао да је Одлуком Уж-4963/2010 од 23. октобра 2013 . године утврдио да је подносиоцу уставне жалбе повређено право на суђење у разумном року у наведеном поступку и наложио надлежним органима да окончају предметни поступак у најкраћем року. Уставни суд стога оцењује да је период меродаван за оцену о повреди означеног права започео 2. децембра 2013. године, када је првостепеном органу достављена Одлука Уж-4963/2010 од 23. октобра 2013 . године.
Уставни суд је утврдио да је поступак за враћање земљишта, поводом кога је поднета уставна жалба, покренут 17. јула 199 7. године захтевом по дносиоца уставне жалбе, да траје девет година након утврђивања повреде права на суђење у разумном року и да још није окончан, што несумњиво указује на прекомерну дужину тог поступка. Међутим, полазећи од тога да је појам разумног трајања поступка релативна категорија која зависи од низа чинилаца, а пре свега од сложености правних питања и чињеничног стања у конкретном спору, понашања подносиоца уставне жалбе, поступања органа који су водили поступак, као и значаја истакнутог права за подносиоца, Уставни суд је испитивао да ли су и у којој мери наведени критеријуми утицали на дуго трајање поступка.
Уставни суд је оценио да у овом управном поступку није било посебно сложених чињеничних и правних питања , те да је првостепени орган био дужан да утврди које катастарске парцеле су одузете од правних претходника подносиоца уставне жалбе и да ли је предметно земљиште одузето по неком од основа предвиђених одредбама закона којим је установљена надлежност комисије за враћање земљишта.
Испитујући значај предмета поступка за подносиоца уставне жалбе, Уставни суд је закључио да он има значајан правни и материјални интерес да надлежни орган донесе одлуку о његовом захтеву.
Оцењујући поступање надлежних органа, Уставни суд је нашао да је за дуго трајање предметног поступка превасходно одговоран првостепени орган управе , који није донео решење у поновном поступку, у складу са налогом другостепеног органа из решења од 12. јула 2010. и 30. јануара 2019. године . Овај суд, такође, оцењује да је другостепени орган додатно продужио трајање оспореног поступка, пропуштајући да реши управну ствар у складу са одредб ом члана 236. став 2. раније важећег Закона о општем управном поступку . Уместо тога, другостепени орган је решењем поново наложио Комисији да у остављеном року спроведе поступак и донесе решење, иако је већ протекао рок за доношење решења који је био одређен дописом тог органа .
Уставни суд је утврдио да је подносилац уставне жалбе допринео трајању предметног поступка, јер је осам година након истека рока за доношење решења у поновном поступку поднео жалбу другостепеном органу због непоступања првостепеног органа . Такође, Уставни суд налази да је подносилац уставне жалбе, након доношења решења Министарства финансија којим је поновљен налог Комисији да донесе одлуку у поновном поступку, имао могућност да поднесе тужбу Управном суду због „ћутања управе“. Наиме, период неодлучивања о захтеву подносиоца није прекинут давањем поновљен ог налога Комисији, јер није одлучено о ње говој жалби у смислу одредбе ч лана 236. став 2. Закона, упркос наводима другостепен ог орган а да је жалбу решио к ао да је поднети захтев одбијен. Међутим, Уставни суд је оценио да у поступку који је до подношења уставне жалбе трајао 22 године, у коме девет година након утврђења повреде права на суђење у разумном року није донета првостепена одлука у поновном поступку, наведени допри нос подноси оца не може утицати на одлуку овог суда о постојању повреде означеног права.
Полазећи од свега наведеног, Уставни суд је усвојио уставну жалбу и утврдио повреду права подносиоца уставне жалбе на суђење у разумном року, зајемченог чланом 32. став 1. Устава, одлучујући као у првом делу тачке 1. изреке, док је у тачки 3. изреке наложио надлежним органима да предузму све мере како би се поступак из тачке 1. окончао у најкраћем року, сагласно одредбама члана 89. ст. 1. и 2. Закона о Уставном суду („ Службени гласник РС“, бр. 109/07, 99/11, 18/13 – Одлука УС, 40/15 – др. закон и 103/15).
6. На основу одредбе члана 89. став 3. Закона о Уставном суду, Уставни суд је у тачки 2. изреке одлучио да се правично задовољење подносиоцу уставне жалбе због констатоване повреде права оствари утврђењем права на накнаду нематеријалне штете у износу од 300 евра, у динарској противвредности по средњем курсу Народне банке Србије на дан исплате, а да се накнада исплати на терет буџетских средстава - раздео Министарства правде, у року од четири месеца од дана достављања ове одлуке Министарству.
Приликом одлучивања о висини нематеријалне штете коју је претрпео подносилац уставне жалбе због повреде права на суђење у разумном року, Уставни суд је ценио све околности од значаја за утврђивање висине ове штете, посебно дужину трајања предметног поступка и понашање самог подносиоца са дужим периодима неактивности, као и неактивности органа управе, те чињенице да девет година након утврђења повреде права није донета одлука првостепеног органа у поновном поступку. Управо из поменутих разлога, Уставни суд сматра да наведени новчани износ представља правичну и адекватну накнаду за повреду права коју је подносилац уставне жалбе претрпео. Одлучујући о висини накнаде нематеријалне штете, Уставни суд је, такође, имао у виду праксу овог суда, економске и социјалне прилике у Републици Србији, као и саму суштину накнаде нематеријалне штете којом се оштећеном лицу пружа одговарајуће задовољење. Уставни суд је из наведених разлога усвојио захтеве за накнаду нематеријалне штете у одлукама Уж-11337/2018 од 30. јуна 2022. године и Уж-14018/2018 од истог датума.
7. Испитујући уставну жалбу у делу у коме је изјављена због повреде права на имовину, зајемченог чланом 58. Устава, Уставни суд је констатовао да управни поступак у коме се одлучује о захтеву подносиоца за враћање земљишта још није правноснажно окончан.
У вези са захтевом подносиоца уставне жалбе за накнаду материјалне штете у износу од 793.103.000,00 динара, „који је утврђен и признат коначном листом признатих и оспорених потраживања“, Уставни суд је нашао да се истакнути захтев не може довести у везу са управним поступком у коме је одлучивано о захтеву подносиоца уставне жалбе за враћање земљишта одузетог од његових правних претходника.
Уставни суд је, стога, сагласно одредби члана 36. став 1. тачка 7) Закона о Уставном суду, одбацио уставну жалбу у преосталом делу, јер нису испуњене Уставом и Законом утврђене претпоставке за вођење поступка и одлучивање, одлучујући као у другом делу тачке 1. изреке.
8. У погледу захтева подносиоца уставне жалбе за накнаду трошкова поступка пред Уставним судом, Уставни суд подсећа да је у својој досадашњој пракси више пута разматрао наведено питање, те да је заузео начелан став да, у смислу члана 6. Закона о Уставном суду, нема основа за накнаду трошкова поступка пред Уставним судом. Како у конкретном случају не постоје било какве изузетне и посебне околности које би оправдале другачију примену члана 6. став 2. Закона о Уставном суду ( видети пресуду у предмету Европског суда за људска права Драган Ковачевић против Хрватске, број представке 49281/15 , од 12. маја 2022. године, став 83.), Суд је, сагласно одредби члана 36. став 1. тачка 7) Закона о Уставном суду, одбацио овај захтев, решавајући као у тачки 4. изреке.
9. На основу свега изложеног и одредаба 42б став 1. тачка 1), члана 45. тачка 9), члана 46. тачка 9) и члана 47. став 2. Закона о Уставном суду и члана 89. Пословника о раду Уставног суда („Службени гласник РС“, број 103/13), Уставни суд је донео Одлуку као у изреци.
ПРЕДСЕДНИК ВЕЋА
Снежана Марковић, с.р.