Уставни суд, Велико веће, у саставу: председник Суда Снежана Марковић, председник Већа и судије Мирослав Николић, др Драгана Коларић, др Тамаш Корхец (Korhecz Tamás), Гордана Ајншпилер Поповић, др Владан Петров, др Милан Шкулић и Лидија Ђукић, чланови Већа, у поступку по уставној жалби З . П . из Београда, на основу члана 167. став 4. у вези са чланом 170. Устава Републике Србије, на седници Већа одржаној 22. децембра 2022. године, донео је
О Д Л У К У
1. Усваја се уставна жалба З. П . и утврђује да је у управном поступку који се води пред Одељење м за имовинске и стамбене послове и послове озакоњења објеката управе градске општине Раковица – Одсе к за послове оз акоњења објеката у предмету VII-77 број 351.01-131/2021 подносиоцу уставне жалбе повређено право на суђење у разумном року, зајемчено чланом 32. став 1. Устава Републике Србије , док се у преосталом делу уставна жалба одбацује.
2. Утврђује се право З. П . на накнаду нематеријалне штете у износу од 600 евра, у динарској противвредности по средњем курсу Народне банке Србије на дан исплате. Накнада се исплаћује на терет буџетских средстава – раздео Министарства правде, у року од четири месеца од дана достављања ове одлуке Министарству.
3. Налаже се надлежним органима да предузму све мере како би се поступак из тачке 1. окончао у најкраћем року.
О б р а з л о ж е њ е
1. З. П . из Београда поднео је Уставном суду, 29. августа 2019. године, уставну жалбу , допуњену поднесцима од 6. јануара и 1. децембра 2020. године, против пресуде Управног суда У. 213/17 од 18. јула 2019. године, због повреде начела и права из чл. 3, 18, 21, 32, 36. и 58. Устава Републике Србије, као и права гарантованих чл. 6. и 8. Европске конвенције за заштиту људских права и основних слобода и члана 1. Протокола 1 уз Европску конвенцију, које Уставни суд оце њује у односу на одредбе чл. 23, 32. и 58. Устава. Уставна жалба је, такође изјављена због повреде права на суђење у разумном року, зајемченог одредб ом члана 32. став 1. Устава, у управном поступку који је покренут пријавом Д. П . за легализацију објекта „под бројем 351-5454/2003 …Одељења за грађевинске и инспекцијске послове општине Раковица“.
Уставном жалбом је предложено да Суд утврди повреду означених права , поништи оспорену пресуду Управног суда У. 213/17 од 18. јула 2019. године и наложи надлежним органима да окончају предметни поступак озакоњења објекта у најкраћем року.
Подносилац уставне жалб е је тражио да му се утврди право на накнаду нематеријалне штете у износу од 500.000 динара и да се одлука објави у „Службеном гласнику Републике Србије“.
Посебном уставном жалбом, поднетом 12. новембра 2021. године, подносилац је оспорио решење Управног суда У. 54/19 од 17. септембра 2021. године, због повреде начела и права из чл. 18, 21, 32, 36. и 58. Устава, као и права гарантованих чл. 6, 8. и 13. Европске конвенције за заштиту људских права и основних слобода и члана 1. Протокола 1 уз Европску конвенцију и тражио да Суд поништи оспорени акт. Наведена уставна жал ба је, такође, заведена под бројем Уж-8805/2019.
Уз поднесак од 16. септембра 2022. године, који је допуњен истог датума, подносилац је доставио пресуду Врховног касационог суда Узп. 295/2021 од 24. децембра 2021. године, коју није оспорио уставном жалбом .
2. Сагласно одредби члана 170. Устава Републике Србије, уставна жалба се може изјавити против појединачних аката или радњи државних органа или организација којима су поверена јавна овлашћења, а којима се повређују или ускраћују људска или мањинска права и слободе зајемчене Уставом, ако су исцрпљена или нису предвиђена друга правна средства за њихову заштиту.
У току поступка пружања уставносудске заштите, поводом испитивања основаности уставне жалбе у границама захтева истакнутог у њој, Уставни суд утврђује да ли је у поступку одлучивања о правима и обавезама подноситељке уставне жалбе повређено или ускраћено њено Уставом зајемчено право или слобода.
3. Уставни суд је, у спроведеном поступку, увидом у оспорене акте, целокупну документацију приложену уз уставну жалбу, као и непотпуне списе предмета VII-77 број 351.01-131/2021 Одељења за имовинске и стамбене послове и послове озакоњења објеката управе градске општине Раковица – Одсек за послове озакоњења објеката, утврдио следеће чињенице и околности од значаја за одлучивање:
3.1. Д. П . из Београда (отац подносиоца уставне жалбе) поднео је 12. новембра 2003. године Одељењу за грађевинско-стамбене послове општине Раковица пријаву објекта изграђеног без грађевинске дозволе, која је заведена под бројем 351-5454/2003. Предмет пријаве је стамбени објекат површине 90 м2, који се налази у Београду, у улици С . број …, на к.п. број 170 (к.п. број …/1 новог премера) КО Кнежевац.
Подносиоцу пријаве за легализацију је дописом првостепеног органа од 30. јануара 2004. године наложено да допуни пријаву траженом документацијом, под претњом њеног одбацивања. Првостепени орган је 7. априла 2009. године упутио Д. П . обавештење да је његова пријава за легализацију спорног објекта непотпуна у смислу члана 160. Закона о планирању и изградњи, те да не испуњава услове за одлучивање.
3.2. З. П .с из Београда (подносилац уставне жалбе) доставио је првостепеном органу 9. марта 2010. године поднесак означен као „допуна захтева за легализацију број 351-5454/2003“, у коме је навео да је пријава под тим бројем уписана на име његовог оца који је преминуо, те моли да се он упише као подносилац захтева на основу решења Другог општинског суда у Београду О. 2799/09. Подносилац је, такође, навео да је на геодетском снимку приказан и стари део куће, коју од нове дели само зид и која није ушла у оставинску масу, не припада њему, нити је предмет његове пријаве за легализацију.
Првостепени орган је дописом XXXI-09 број 351.21-17951/2010 од 19. августа 2010. године обавестио подносиоца уставне жалбе да је његов захтев за легализацију заведен под наведеним бројем и да је исти непотпун, те је потребно да се допуни достављањем потпуног извода из земљишне књиге за спорну парцелу и доказа о решеним имовинско-правним односима. Подносилац је упозорен на то да ће, уколико у року од 60 дана од дана пријема обавештења не достави тражене доказе, захтев за легализацију предметног објекта бити одбачен.
Дописом од 12. децембра 2010. године првостепени орган је затражио од подносиоца да достави сагласност свих сукорисника катастарске парцеле на којој се спорни објекат налази, под претњом одбацивања захтева.
Подносилац уставне жалбе је 29. јануара 2014. године доставио поднесак означен као „допуна – обнова“ захтева за легализацију, у коме је навео да је први захтев поднео 2003. године у предмету број 351-5454/2003.
С. Т . и Ж . П, као сукориснице спорне парцеле, поднеле су 17. фебруара 2016. године приговор на легализацију, истичући да се ради о кући са два стана, који носе посебне бројеве и затражиле да им се призна својство странке у предметном поступку , што је првостепени орган учинио закључком од 8. марта 2016. године.
Подносилац уставне жалбе је 23. маја 2016. године изјавио Градском већу града Београда жалбу због „ћутања администрације“, тражећи да првостепени орган донесе решење у предмету XXXI-09 број 351.21-17951/2010 , „о захтеву који је поднео 14. децембра 2015. године“.
Првостепени орган је дописом од 16. јуна 2016. године наложио подносиоцу уставне жалбе да допуни захтев достављањем, поред осталог, доказа о решеним имовинско-правним односима на спорној парцели. Подносиоцу је, такође, наложено да прецизира поднети захтев, будући да је предмет озакоњења објекат који је у копији плана катастра непокретности означен као један објекат са бројем …, а у геодетском снимку као објекти бр. … и …, те да се права по основу захтева број 351-5454/2003, која је подносилац наследио, односе на објекат 5е.
У поднеску упућеном првостепеном органу 11. јула 2016. године подносилац је навео да није било пријаве против градње његовог објекта, нити је икада вођен поступак инспекцијског надзора, као и да објекат … не постоји, нити је икада постојао на к.п. број …/1, која је најближа спорној парцели.
Решењем Градског већа града Београда број 351-410-2016-ГБ од 15. јула 2016. године усвојена је жалба подносиоца уставне жалбе изјављена због „ћутања администрације“ и наложено првостепеном органу да одлучи о његовом захтеву поднетом 14. децембра 2015. године у предмету XXXI-09 број 351.21-17951/2010.
Закључком првостепеног органа XXXI-09 број 351.21-7939/16 од 20. септембра 2016. године одређено је спајање предмета у поступцима по захтеву подносиоца уставне жалбе и С. Т, с тим да ће се о наведеним захтевима донети одлука у предмету XXXI-09 број 351.21-7939/16, у коме је заведен захтев подносиоца уставне жалбе након усвајања његове жалбе изјављене због „ћутања администрације“.
Подносилац уставне жалбе је 17. октобра 2016. године изјавио жалбу против наведеног закључка, која је решењем Градског већа града Београда број 351-1390/16-ГБ од 8. децембра 2016. године одбијена као неоснована.
Оспореном пресудом Управног суда У. 213/17 од 18. јула 2019. године одбијена је као неоснована тужба подносиоца уставне жалбе поднета против наведеног коначног управног акта.
Оспореним решењем Управног суда У. 54/19 од 17. септембра 2021. године одбачена је тужба подносиоца уставне жалбе за понављање поступка правноснажно окончаног пресудом Управног суда У. 213/17 од 18. јула 2019. године.
Пресудом Врховног касационог суда Узп. 295/2021 од 24. децембра 2021. године одбијен је захтев подносиоца уставне жалбе за преиспитивање судске одлуке – решења Управног суда У. 54/19 од 17. септембра 2021. године.
Подносилац уставне жалбе је 21. марта 2022. године упутио ургенцију првостепеном органу, тражећи да се оконча поступак озакоњења спорног објекта. Подносилац је навео да је у међувремену покренуо поступак за исправку грешке у катастру и да је Служба за катастар непокретности Раковица раздвојила погрешно спојене објекте на спорној парцели, а пред надлежним судом је правноснажно окончан поступак уређења начина коришћења спорне парцеле.
4. Одредбом члана 32. став 1. Устава, на чију повреду подносилац, поред осталих, указује у уставној жалби, утврђено је да свако има право да независан, непристрасан и законом већ установљен суд, правично и у разумном року, јавно расправи и одлучи о његовим правима и обавезама, основаности сумње која је била разлог за покретање поступка, као и о оптужбама против њега.
За одлучивање Уставног суда у овој правној ствари, поред већ наведених уставних одредаба, релевантне су и следеће одредбе закона:
Одредбама Закона о општем управном поступку („Службени лист СРЈ“, бр. 33/97 и 31/01 и „Службени гласник РС“, број 30/10) било је прописано: да се поступак мора водити без одуговлачења и са што мање трошкова за странку и друге учеснике у поступку, али тако да се прибаве сви докази потребни за правилно и потпуно утврђивање чињеничног стања и за доношење законитог и правилног решења (члан 14.); да кад се поступак покреће поводом захтева странке, односно по службеној дужности ако је то у интересу странке, а пре доношења решења није потребно спроводити посебан испитни поступак, нити постоје други разлози због којих се не може донети решење без одлагања (решавање претходног питања и др.), орган је дужан да донесе решење и достави га странци што пре, а најкасније у року од једног месеца од дана предаје уредног захтева, односно од дана покретања поступка по службеној дужности, ако посебним законом није одређен краћи рок; да у осталим случајевима, кад се поступак покреће поводом захтева странке, односно по службеној дужности, ако је то у интересу странке, орган је дужан да донесе решење и достави га странци најдоцније у року од два месеца, ако посебним законом није одређен краћи рок (члан 208. став 1.); да се решење по жалби мора донети и доставити странци што пре, а најдоцније у року од два месеца од дана предаје жалбе, ако посебним законом није одређен краћи рок (члан 237. став 1.).
Одредбом члана 9. став 2. важећег Закона о општем управном поступку („Службени гласник РС“, бр. 18/16 и 95/18) прописано је да се п оступак води без одуговлачења и уз што мање трошкова по странку и другог учесника у поступку, али тако да се изведу сви докази потребни за правилно и потпуно утврђивање чињеничног стања.
Одредбама Закона о управним споровима ("Службени гласник РС", број 111/09) прописано је: да се управни спор може се покренути и када надлежни орган о захтеву, односно жалби странке није донео управни акт, под условима предвиђеним овим законом (члан 15.); да ако другостепени орган, у року од 60 дана од дана пријема жалбе или у законом одређеном краћем року, није донео решење по жалби странке против првостепеног решења, а не донесе га ни у даљем року од седам дана по накнадном захтеву странке поднетом другостепеном органу, странка по истеку тога рока може поднети тужбу због недоношења захтеваног акта (члан 19. став 1.).
5. Подносилац уставне жалбе сматра да му је погрешним и неделотворним поступањем управних органа у поступку одлучивања о његовом захтеву за легализацију објекта повређено право на суђење у разумном року.
Оцењујући основаност уставне жалбе са становишта означеног права гарантованог одредбом члана 32. став 1. Устава , овај суд је најпре констатовао да је поступак пред Одељењем за грађевинско-стамбене послове општине Раковица у предмету број 351-5454/2003 започео 12. новембра 2003. године п ријавом објекта изграђеног без грађевинске дозволе, коју је поднео отац подносиоца уставне жалбе и да је окончан 7. априла 2009. године, обавештењем да поднета пријава за легализацију спорног објекта не испуњава услове за одлучивање. Полазећи од наведеног, Суд је дужину трајања поступка који је оспорен уставном жалбом оцењивао почев од 9. марта 2010. године, када је подносилац уставне жалбе „допунио захтев за ле гализацију“ који је поднео његов отац, а који још није окончан.
Уставни суд констатује да сама чињеница да поступак траје дуже од 12 година указује на то да је изашао изван граница одлучивања у разумном року. Међутим, имајући у виду да је појам разумног трајања поступка релативна категорија која зависи од низа чинилаца, а, пре свега, од сложености правних питања и чињеничног стања у конкретном поступку, понашања подносиоца уставне жалбе, по ступања управних органа који воде поступак, односно судова, као и значаја истакнутог права за подносиоца, Уставни суд при одлучивању о повреди права на суђење у разумном року испитује да ли су и у којој мери наведени критеријуми утицали на дуго трајање поступка.
Уставни суд је оценио да у овом управном поступку чињенично стање није посебно сложено, нити се постављају сложена правна питања. Такође, Уставни суд је оценио да подносилац има легитиман интерес да се о његовом захтеву ефикасно одлучи.
Испитујући поступање управних органа и Управног суда у овој правној ствари, Уставни суд је оценио да је неактивност и неделотворност првостепеног органа превасходно довела до дугог трајања оспореног поступка. Овај суд констатује да је у досадашњем току поступка првостепени орган три пута налагао подносиоцу уставне жалбе да допуни пред метни захтев одређеним доказима и да је шест година након усвајања жалбе подносиоца изјављене због недоношења решења о његовом захтеву, донео закључак о спајању предмета у поступцима по захтеву подносиоца и лица које је поднело приговор на легализацију. Уставни суд истиче да није било одуговлачења у поступању другостепеног органа по жалбама подносиоца уставне жалбе, али да се поступање Управног суда не може оценити ефикасним, јер је две године и девет месеци трајало одлучивање тог суда о законитости одлуке о спајању поступака ради јединственог одлучивања.
Оцењујући понашање подносиоца уставне жалбе, Уставни суд је из списа предмета и приложене документације утврдио да подносилац уставне жалбе у периоду од шест година није користио процесноправна средства против „ћутања администрације“, предвиђена одредбама Закона о општем управном поступку и Закона о управним споровима, најпре жалбу, а потом, евентуално, тужбу надлежном суду, како би допринео краћем трајању поступка у коме се одлучује о његовом захтеву. Овај суд је даље констатовао да је подносилац уставне жалбе изјавио жалбу против закључка првостепеног органа о спајању предмета, а потом тужбу У правном суду и да након правноснажности те одлуке годину дана и осам месеци није поднео жалбу због недоношења одлуке о његовом захтеву .
Уставни суд је, међутим, оценио да у поступку у коме дуже од 12 година није донета одлука о захтеву за легализацију објекта, наведени допринос подносиоца уставне жалбе не може утицати на оцену о томе да је повређено његово право на суђење у разумном року, посебно имајући у виду да предметни поступак још није правноснажно окончан. Уставни суд је у сличној чињеничној ситуацији донео Одлуку Уж-7945/2017 од 1. октобра 2020. године.
Имајући у виду наведено, Уставни суд је утврдио повреду означеног права гарантованог чланом 32. став 1. Устава, одлучујући као у првом делу тачке 1. изреке, док је у тачки 3. изреке наложио надлежним органима да предузму све мере како би се поступак из тачке 1. окончао у најкраћем року, сагласно одредбама члана 89. ст. 1. и 2. Закона о Уставном суду („Службени гласник РС“, бр. 109/07, 99/11, 18/13 – Одлука УС, 40/15 – др. закон и 103/15).
6. На основу одредбе члана 89. став 3. Закона о Уставном суду, Уставни суд је у тачки 2. изреке одлучио да се правично задовољење подносиоцу уставне жалбе због констатоване повреде права на суђење у разумном року оствари утврђењем права на накнаду нематеријалне штете у износу од 600 евра, у динарској противвредности по средњем курсу Народне банке Србије на дан исплате, на терет буџетских средстава - раздео Министарство правде, у року од четири месеца од дана достављања ове одлуке Министарству, сагласно одредби члана 1. Закона о допуни Закона о Уставном суду („Службени гласник РС“, број 103/15).
Приликом одлучивања о висини накнаде нематеријалне штете, Уставни суд је ценио све околности значајне у овом уставносудском спору и нашао да наведени новчани износ представља адекватну правичну накнаду за повреду права коју је подносилац претрпео. Уставни суд је имао у виду постојећу праксу овога суда, праксу Европског суда за људска права у сличним случајевима, економске и социјалне прилике у Републици Србији, као и саму суштину накнаде нематеријалне штете којом се оштећеном пружа одговарајуће задовољење.
Поред тога, Уставни суд је имао у виду новију праксу Европског суда за људска права изражену у пресуди Савић и други против Србије, од 5. априла 2016. године (представке бр. 22080/09, 56465/13, 73656/14, 75791/14, 626/15, 629/15,634/15 и 1906/15) и више касније донетих пресуда, које се односе на питање висине накнаде нематеријалне штете досуђене због повреде права на суђење у разумном року, те је ускладио своју досадашњу праксу са наведеним ставовима Европског суда.
7. Испитујући допуштеност уставне жалбе у делу у коме је изјављена против пресуде Управног суда У. 213/17 од 18. јула 2019. године, Уставни суд јеимао у виду да је оспореном пресудом испитивана законитост коначног управног акта о одбијању жалбе подносиоца изјављене против закључка првостепеног органа о спајању поступака у предметима по захтевима за легализацију спорног објекта. С обзиром на то да предметним закључком није одлуче но о правима и обавезама подносиоца уставне жалбе, већ само о испуњености процесних услова за вођење јединственог управног поступка, Уставни суд налази да акт којим је правноснажно окончан поступак испитивања законитости тог закључка, не представља акт који може бити предмет уставне жалбе у смислу члана 170. Устава.
Испитујући претпоставке за одлучивање о уставној жалби у делу у коме је изјављена против р ешења Управног суда У. 54/19 од 17. септембра 2021. године , Уставни суд је констатовао да из наведене одредбе члана 170. Устава произлази да је једна од претпоставки за изјављивање уставне жалбе да су пре њеног подношења искоришћена прописана правна средства за заштиту права подносиоца уставне жалбе.
Уставни суд је констатовао да из одредаба члана 49. став 1. и члана 64. Закона о управним споровима („Службени гласник РС“, број 111/09) произлази да странка може да поднесе Врховном касационом суду захтев за преиспитивање решења Управног суда којим је одбачена њена т ужба за понављање поступка. Будући да је уставна жалба против решења Управног суда У. 54/19 од 17. септембра 2021. године поднета 12. новембра 2021. године, Уставни суд је утврдио да нису била исцрпљена правна средства за заштиту права подносиоца у време њеног подношења. Овај суд је, такође, констатовао да уставном жалбом није оспорена пресуда Врховног касационог суда Узп. 295/2021 од 24. децембра 2021. године, већ је подносилац само обавестио Суд о њеном доношењу.
Полазећи од изложеног, Уставни суд је у преосталом делу одбацио уставну жалбу , сагласно одредби члана 36. став 1. тачка 7) Закона о Уставном суду, јер нису испуњене Уставом и Законом утврђене претпоставке за вођење поступк а и одлучивање о уставној жалби, решавајући као у другом делу тачке 1. изреке.
У вези са захтевом уставне жалбе да Уставни суд објави Одлуку у „Службеном гласнику Републике Србије“, Суд налази да је утврђивање права на накнаду нематеријалне штете адекватан вид правичног задовољења подносиоца уставне жалбе због утврђене повреде права на суђење у разумном року.
8. На основу свега изложеног и одредаба 42б став 1. тачка 1), члана 45. тачка 9) и члана 46. тачка 9) Закона о Уставном суду и члана 89. Пословника о раду Уставног суда („Службени гласник РС“, број 103/13), Уставни суд је донео Одлуку као у изреци.
ПРЕДСЕДНИК ВЕЋА
Снежана Марковић, с.р.