Уставни суд, Велико веће, у саставу: председник Суда, Снежана Марковић, председник Већа и судије Весна Илић Прелић, др Драгана Коларић, др Тамаш Корхец (Korhecz Tamás), др Јован Ћирић, Гордана Ајншпилер Поповић, др Владан Петров и Татјана Ђуркић, чланови Већа, на основу члана 167. став 1. тач. 1. и 3. Устава Републике Србије, на седници Већа одржаној 30. јуна 2022. године, донео је
Р Е Ш Е Њ Е
1. Одбацују се иницијативе за покретање поступка за оцену уставности одредаба члана 236. став 1. тачка 2), члана 238. и члана 241. став 1. Закона о накнадама за коришћење јавних добара („Службени гласник РС“,бр. 95/18 и 49/19).
2. Одбацују се иницијативе за покретање поступка за оцену уставности одредаба члана 2. став 1. тачка 2), члана 4. и члана 7. став 1. Одлуке о накнадама за коришћење јавних површина на територији града Београда („Службени лист града Београда“, бр.118/18, 52/19 и 114/19).
3. Одбацује се иницијатива за покретање поступка за оцену уставности и законитости одредаба чл. 1. и 3. Одлуке о изменама и допунама Одлуке о оглашавању на територији града Београда („Службени лист града Београда“, број 89/20).
О б р а з л о ж е њ е
I
Уставном суду је поднета иницијатива за покретање поступка за оцену уставности и законитости одредбе члана 236. став 1. тачка 2) Закона о накнадама за коришћење јавних добара („Службени гласник РС“, број 95/18) и, без навођења конкретних одредаба, Одлуке о накнадама за коришћење јавних површина на територији града Београда („Службени лист града Београда“, број 118/18) и иницијатива за покретање поступка за оцену уставности одредаба члана 236. став 1. тачка 2), члана 238. и члана 241. став 1. Закона о накнадама за коришћење јавних добара („Службени гласник РС“, бр. 95/18 и 49/19), члана 2. став 1. тачка 2), члана 4. и члана 7. став 1. Одлуке о накнадама за коришћење јавних добара на територији града Београда („Службени лист града Београда“, бр.118/18 и 52/19) и чл. 1. и 3. Одлуке о изменама и допунама Одлуке о оглашавању на територији града Београда („Службени лист града Београда“, број 89/20).
Подносилац прве иницијативе тражи од Уставног суда да „оцени уставност и законитост“ одредбе члана 236. став 1. тачка 2) Закона о накнадама за коришћење јавних добара („Службени гласник РС“, број 95/18) и Одлуке о накнадама за коришћење јавних површина на територији града Београда („Службени лист града Београда“, број 118/18), због „супротности са чланом 44. Закона о оглашавању („Службени гласник РС“, број 6/16) и чланом 55. Одлуке о оглашавању Града Београда („Службени лист града Београда“, бр. 86/16, 126/16, 36/17, 96/17 и 109/18), којима се изричито прописује и дефинише да се за коришћење средстава за оглашавање плаћа комунална такса, а не накнада за коришћење јавних површина“. Такође наводи да се оспореним актима прецизно не дефинише шта представља „непосредан утицај на расположивост, квалитет или неку другу особину јавне површине“, чиме се оставља могућност за неуједначену примену, те сматра да је потребно прецизно дефинисати шта значи „утицај, како би се ова законска недореченост избегла“. Иницијатор је Уставном суду поднео и захтев за доношење привремене мере, којим предлаже да Суд привремено обустави извршење Одлуке о накнадама за коришћење јавних површина на територији града Београда („Службени лист града Београда“, бр.118/18, 52/19 и 114/19), „као и радње које би могле бити предузете на основу подзаконских аката“, јер се одредбом Тарифног броја 2. тачком 3. Одлуке „директно и флагрантно крши право конкуренције на тржишту оглашивача на територији града Београда, угрожавајући свакога ко нема уговор о јавно-приватном партнерству са Градом Београдом, стављајући их у веома подређен положај и намеће им вишеструко веће обавезе према граду него предузећима која такав уговор са Градом немају“.
Другом иницијативом је оспорена уставност одредаба члана 236. став 1. тачка 2), члана 238. и члана 241. став 1. Закона из тачке 1. изреке и члана 2. став 1. тачка 2), члана 4. и члана 7. став 1. Одлуке из тачке 2. изреке. Иницијатор сматра да су наведене одредбе оспорених аката у супротности са одредбама члана 58. став 1, члана 84. став 1. и члана 91. став 2. Устава Републике Србије. Као разлоге несагласности са Уставом загарантованим правом на мирно уживање имовине, иницијатор наводи: да је одредбама члана 236. став 1. тачка 2) Закона и члана 2. став 1. тачка 2) Одлуке ограничено право власника непокретности на мирно уживање имовине, односно право на прибирање плодова - прихода од издавања непокретности за потребе оглашавања, јер је „дато право“ јединици локалне самоуправе да, уместо власника, прибира приходе од оглашавања на непокретностима у приватној својини; да оглашавање на објектима у приватној својини ни на који начин не утиче, нити може да утиче на расположивост, квалитет или неку другу особину јавне површине, већ је то изговор законодавца; да ни Закон ни Одлука не прецизирају шта значи „утицај“ на расположивост или квалитет јавне површине, те је јасно да је то једна измишљена категорија која има за циљ да обезбеди јавне приходе, задирањем у приватну својину; да применом наведених одредаба настаје обавеза плаћања накнаде за сваки облик оглашавања на територији Града Београда, независно од тога да ли de facto постоји било какав облик утицаја на јавно добро, јер ни једно решење надлежног органа, којим се одређује висина предметне накнаде, не садржи било какво образложење у вези са основом настанка обавезе, већ се по аутоматизму, за свако оглашавање на приватним објектима доноси решење којим се утврђује накнада за оглашавање; да су органи јавне управе, на основу наведених одредаба Закона и Одлуке, без постојања било каквог стварног права на објектима, добили право да остварују приходе од тих објеката, те да се накнада за оглашавање на приватним објектима, до примене оспореног Закона и Одлуке, плаћала власницима објекта, а јавним органима се плаћала комунална такса, која има природу јавних прихода; да није одређена јавна површина на коју утиче постављање средстава оглашавања, па се због неопредељености јавне површине доводи у питање припадност предметног прихода, односно не зна се буџету које јединице локалне самоуправе припада приход; да нису испуњени Уставом прописани услови за мешање органа јавне управе у приватну својину и ограничавање права власника на остваривање прихода од оглашавања. Као разлоге несагласности оспорених аката са одредбом члана 91. став 2. Устава, иницијатор наводи да приликом доношења Закона законодавац није узео у обзир да ли је обавеза плаћања накнаде заснована на економској моћи обвезника. По наводима иницијатора, оспорене одредбе члана 241. став 1. Закона и члана 7. став 1. Одлуке су у супротности са одредбом члана 84. став 1. Устава јер су фаворизовани директни и индиректни корисници буџета тиме што је предвиђено да исти нису обвезници плаћања накнаде и услуге оглашавања пружају по повољнијој цени, чиме је нарушен принцип једнакости. Тражи да Уставни суд утврди да оспорене одредбе Закона о накнадама за коришћење јавних добара и Одлуке о накнадама за коришћење јавних добара на територији града Београда нису у сагласности са Уставом и да обустави извршење одредаба члана 238. Закона о накнадама за коришћење јавних добара, члана 4. Одлуке о накнадама за коришћење јавних добара на територији града Београда. Првом допуном иницијативе иницијатор наводи да је оспорена Одлука измењена Одлуком о измени Одлуке о накнада за коришћење јавних површина на територији града Београда („Службени лист града Београда“, број 114/19), док у другој допуни иницијативе наводи да је Скупштина града Београда, 30. јула 2020. године, донела Одлуку о изменама и допунама Одлуке о оглашавању на територији Града Београда („Службени лист града Београда“, број 89/20) и тражи од Суда да „из свих разлога наведених у раније поднетој иницијативи“ оцени уставност и законитост одредаба чл. 1. и 3. те Одлуке.
Народна скупштина је, у мишљењу на наводе из иницијативе, истакла: да оспорене одредбе Закона нису у супротности са одредбама члана 44. Закона о оглашавању; да оспореним Законом није било неопходно дефинисати непосредан утицај на расположивост, квалитет или неку другу особину јавне површине, имајући у виду да је одредбама других прописа то дефинисано; да се оглашавање на предметним површинама може вршити само на основу одобрења надлежног органа јединице локалне самоуправе, коме претходи испитивање услова сигурности лица и ствари, које се врши због утицаја, између осталог, на саобраћајну површину (пут, улицу, пешачку зону), која представља јавну површину, при чему давање сагласности за постављање огласних средстава представља сагласност надлежних органа о испуњености одговарајућих услова; да Законом није дато право јединици локалне самоуправе да „уместо власника објеката прибира плодове од оглашавања на непокретностима у приватној својини“, већ је уређено да се накнада наплаћује за утицај на расположивост, квалитет или неку другу особину јавне површине који постављена огласна средства на површинама и објектима изван јавне површине врше на јавну површину, када дозволу за постављање издаје надлежни орган ; да се, сагласно члану 188. став 2. Устава, територија и седиште јединице локалне самоуправе одређују законом, а да је Законом о финансирању локалне самоуправе уређено да јединици локалне самоуправе припадају изворни приходи остварени на њеној територији; да је јединици локалне самоуправе, која најбоље познаје економску моћ обвезника на својој територији, дато право да својим актом пропише различите износе ове накнаде, у зависности од категорије објеката, намене, места постављања; да је за све накнаде за коришћење јавних добара прописана јединствена основица, односно једнака је површини коришћеног простора изражена у метрима квадратним; да директни и индиректни корисници буџетских средстава, који нису обвезници ове накнаде, врше јавна овлашћења средствима у јавној својини и финансирају се, у целини или претежним делом, из јавних прихода, те да углавном не обављају делатност трговине и да исти врше јавно оглашавање у склопу остваривања послова из свог делокруга (нпр. јавни позиви, јавно оглашавање за продају расходованог наоружања и војне опреме, обавештења и сл.) и не представљају тржишну конкуренцију осталим учесницима на тржишту оглашавања који имају својство трговца.
Скупштина града Београда је, у одговору на наводе из иницијативе којима се оспорава уставност Одлуке о накнадама за коришћење јавних површина на територији града Београда и Одлуке о оглашавању на територији града Београда, истакла: да се иницијативама оспорава текст Одлуке који је преузет из Закона о накнадама за коришћење јавних добара; да је оспореним одредбама Одлуке о изменама и допунама Одлуке о оглашавању на територији града Београда извршено усклађивање са Законом и Одлуком о накнадама, с тим што је основ за плаћање накнаде одређен Одлуком о накнадама; да је предметна накнада јавни приход и као таква не може ни припадати власницима објекта на које се средства за оглашавање постављају; да постојање те накнаде не искључује остваривање одговарајућих прихода власника објекта или површина у приватној својини на којима се врши оглашавање; да обвезник накнаде није власник објекта, већ је обвезник субјект који оглашава; да би власник објекта био обвезник накнаде када би на свој објекат поставио средство за оглашавање; да не стоје наводи иницијативе да субјекти који врше оглашавање на јавној површини и они који врше оглашавање на другим површинама и врше „утицај“, плаћају накнаду у једнакој висини, што доказује и Тарифни број 2, Таксене тарифе Одлуке, где је одређено да су накнаде на површинама које нису јавне за око 50% ниже у односу на износ накнаде из Прилога 12 Закона, где је одређен највиши износ накнаде за коришћење јавних површина; да органи и организације града Београда, који су директни и индиректни корисници буџета, не обављају привредну делатност оглашавања, те нема ни нарушавања једнаког положаја на тржишту и повреде члана 84. став 1. Устава; да су оспорене одредбе тачке 3. Тарифног броја 2. Одлуке о накнадама измењене тако да сви обвезници који са Градом имају закључен уговор о јавно – приватном партнерству плаћају умањен износ накнаде за 70%, с тим да они сносе и друге трошкове у виду плаћања уговорене, концесионе накнаде, као и финансирања и постављања и одржавања предмета уговора; да су оспорене одредбе наведених аката сагласне одредбама Устава, Закона о накнадама за коришћење јавних добара и Закона о оглашавању.
II
Уставни суд је у спроведеном претходном поступку утврдио да је Закон о накнадама за коришћење јавних добара донела Народна скупштина, на седници одржаној 7. децембра 2018. године. Закон је објављен у „Службеном гласнику Републике Србије“, број 95 од 8. децембра 2018. године, а ступио је на снагу 16. децембра 2018. године, с тим да је у примени од 1. јануара 2019. године. Закон о изменама Закона о накнадама за коришћење јавних добара објављен је у „Службеном гласник у Републике Србије“, број 49 од 8. јула 2019. године. Законом се уређују накнаде за коришћење јавних добара, и то: обвезник плаћања, основица, висина, начин утврђивања и плаћања, припадност прихода од накнадe, као и друга питања од значаја за утврђивање и плаћање накнадa за коришћење јавних добара (члан 1.). Одредбама члана 2. Закона је прописано да је накнада јавни приход који се наплаћује за коришћење одређеног јавног добра (тачка 1)); да је јавно добро природно богатство, односно добро од општег интереса и добро у општој употреби (тачка 2)); да коришћење јавног добра, у смислу овог закона, подразумева непосредно коришћење јавног добра на основу закона или уговора или вршење непосредног утицаја на расположивост, квалитет или неку другу особину јавног добра чињењем или нечињењем (тачка 3)); да је обвезник плаћања накнаде за коришћење јавног добра правно лице, предузетник или физичко лице које користи јавно добро (тачка 4)); да је основица за утврђивање накнаде за коришћење јавног добра jeдиницa мeрe, вредност добра које се користи или приход који се остварује (тачка 5)); да је висина накнаде новчани износ за коришћење јавног добра (тачка 6)). Сагласно одредби члана 3. Закона, накнаде за коришћење јавних добара могу се уводити само овим законом, а као накнада за коришћење јавних добара уводи се накнада за коришћење јавне површине (члан 4. тачка 12)). Накнада за коришћење јавних површина уређена је Поглављем XIV Закона, где су одређене врсте ове накнаде, обвезник накнаде, основица, висина накнаде, начин утврђивања и плаћања, ослобођења и припадност прихода од ове накнаде.
Оспореном одредбом члана 236. став 1. тачка 2) Закона одређено је да је врста накнаде за коришћење јавних површина накнада за коришћење јавне површине за оглашавање за сопствене потребе и за потребе других лица, као и за коришћење површине и објекта за оглашавање за сопствене потребе и за потребе других лица којим се врши непосредни утицај на расположивост, квалитет или неку другу особину јавне површине, за које дозволу издаје надлежни орган јединице локалне самоуправе.
Оспореном одредбом члана 238. Закона одређено је да је основица накнаде за коришћење простора на јавној површини површина коришћеног простора изражена у метрима квадратним (m²), док је оспореном одредбом члана 241. став 1. одређено да накнаду за коришћење јавних површина не плаћају директни и индиректни корисници буџетских средстава.
Jавна површина, у смислу одредаба члана 236. став 4. Закона, јесте површина утврђена планским документом јединице локалне самоуправе која је доступна свим корисницима под једнаким условима: јавна саобраћајна површина (пут, улица, пешачка зона и сл.); трг; јавна зелена површина (парк, сквер, градска шума и сл.); јавна површина блока (парковски уређене површине и саобраћајне површине). Одредбама члана 239. Закона уређена је висина накнаде тако што је прописано: да је највиши износ накнаде за коришћење јавне површине прописан у Прилогу 12. овог закона (став 1.); да су критеријуми за прописивање висине накнада време коришћења простора, зона у којој се налази простор који се користи, уколико је зона утврђена актом јединице локалне самоуправе, као и техничко-употребне карактеристике објекта, уколико се јавна површина користи за постављање објеката (став 2.); да се актом скупштине јединице локалне самоуправе утврђује висина накнаде у складу са ст. 1. и 2. овог члана, олакшице, начин достављања и садржај података о коришћењу јавне површине надлежном органу који утврђује обавезу плаћања накнаде (став 3.). Приходи остварени од накнаде за коришћење јавних површина, сагласно члану 242. Закона, припадају буџету јединица локалне самоуправе. Сагласно одредбама члана 278. став 1. тачка 16) Закона, даном почетка примене овог закона, престале су да важе одредбе члана 15. став 1. тач. 2), 9), 14) и 16), као и чланa 15б Закона о финансирању локалне самоуправе („Службени гласник РС”, бр. 62/06, 47/11, 93/12, 83/16 и 104/16 – др. закон), као и акта јединица локалне самоуправе која су донета на основу тих законских одредаба.
Оспореном Одлуком о накнадама за коришћење јавних површина на територији града Београда уређује се висина накнаде за коришћење јавних површина на територији града Београда, олакшице, начин достављања и садржај података о коришћењу јавне површине надлежном органу који утврђује обавезу плаћања накнаде (члан 1.). Одредбом члана 2. став 1. Одлуке одређене су накнаде за коришћење јавне површине. Оспореном одредбом тачке 2) става 1. наведеног члана Одлуке, као једна од ових накнада, одређена је накнада за коришћење јавне површине за оглашавање за сопствене потребе и за потребе других лица, као и за коришћење површине и објекта за оглашавање за сопствене потребе и за потребе других лица којим се врши непосредни утицај на расположивост, квалитет или неку другу особину јавне површине, за које дозволу издаје надлежни орган јединице локалне самоуправе. Оспореном одредбом члана 4. Одлуке одређено је да је основица накнаде за коришћење простора на јавној површини површина коришћеног простора изражена у метрима квадратним (m²), док је оспореном одредбом члана 7. став 1. Одлуке одређено да накнаду за коришћење јавних површина не плаћају директни и индиректни корисници буџетских средстава.
Оспореном одредбом члана 1. Одлуке о изменама и допунама Одлуке о оглашавању на територији града Београда („Службени лист града Београда“, број 89/20), допуњена је Одлука о оглашавању на територији града Београда („Службени лист града Београда“, бр. 86/16, 126/16, 36/17, 96/17, 109/18, 26/19, 62/19, 17/20, 89/20, 106/20, 152/20 и 39/21) тако што је после члана 55. додат нови члан 55а којим је одређено да лице које на отвореној површини из члана 4. ове одлуке постави средство за оглашавање или га користи без дозволе односно акта из ст. 2. и 3. члана 2. ове одлуке плаћа накнаду у складу са посебном одлуком Скупштине града Београда, од пријема одговарајућег акта надлежне комуналне инспекције до уклањања средства за оглашавање (став 1.), те уколико се не може утврдити лице из става 1. овог члана, накнаду у складу са посебном одлуком Скупштине града Београда плаћа лице које се оглашава на средству за оглашавање које је постављено или се користи без дозволе односно акта из члана 2. ст. 2. и 3. ове одлуке, ако не поседује огласну декларацију (став 2.). Одредбом члана 3. оспорене Одлуке измењен је члан 57. став 3. Одлуке тако да су речи: „јавним и другим површинама“ замењене речима: „отвореним површинама“, тако да наведена одредба сада гласи: „Контролу примене ове одлуке у складу са Законом о комуналној полицији и комунално-полицијске послове на одржавању реда у области постављања средстава за оглашавање на отвореним површинама, врши комунална полиција“.
III
Одредбама Устава Републике Србије, у односу на које је тражена оцена уставности, утврђено је: да се јемчи мирно уживање својине и других имовинских права стечених на основу закона (члан 58. став 1.); да сви имају једнак правни положај на тржишту (члан 84.став 1.); да је обавеза плаћања пореза и других дажбина општа и заснива се на економској моћи обвезника (члан 91. став 2). Одредбама члана 91. став 1. Устава утврђено је да се средства из којих се финансирају надлежности Републике Србије, аутономних покрајина и јединица локалне самоуправе обезбеђују из пореза и других прихода утврђених законом, а да Република Србија, сагласно одредби члана 97. тачка 15. Устава, уређује и обезбеђује финансирање остваривања права и дужности Републике Србије, утврђених Уставом и законом.
Одредбама члана 18. Закона о буџетском систему („Службени гласник РС“, бр. 54/09, 73/10, 101/10, 101/11, 93/12, 62/13, 63/13, 108/13, 142/14, 68/15 - др. закон, 103/15, 99/16, 113/17, 95/18, 31/19, 72/19, 149/20, 118/21 и 118/21 - др. пропис) прописано је да се накнаде могу уводити за коришћење добара која су посебним законом утврђена као природна богатства, односно добра од општег интереса и добра у општој употреби (став 1.), да се обвезник плаћања накнаде, основица за плаћање накнаде, висина накнаде, начин утврђивања и плаћања накнаде, као и припадност накнаде уређују посебним законом који предлаже и спроводи министарство надлежно за финансије (став 2.), а да се од дана ступања на снагу закона из става 2. овог члана, накнаде из става 1. овог члана не могу уводити ниједним другим законом осим тим законом (став 3.).
Законом о финансирању локалне самоуправе („Службени гласник РС“, бр. 62/06, 47/11, 93/12, 83/16, 104/16 - др. закон и 95/18 - др. закон) је прописано да јединици локалне самоуправе припадају изворни приходи остварени на њеној територији и то, поред осталих, накнаде за коришћење јавних добара и друге накнаде у складу са законом (члан 6. тач. 5) и 7)), а да се локалне комуналне таксе могу уводити за: истицање фирме на пословном простору; држање моторних друмских и прикључних возила, осим пољопривредних возила и машина и за држање средстава за игру („забавне игре”) (члан 15. тач.1), 3) и 10)).
Законом о оглашавању („Службени гласник РС“, бр. 6/16 и 52/19 - др. закон), уређују се садржина огласне поруке, општа правила оглашавања, посебна правила и ограничења, директно оглашавање, спонзорство, правна заштита и надзор (члан 1.). Законом је прописано: да је оглашавање представљање у било ком облику у вези са пословањем односно професионалном или пословном делатношћу, ради подстицања продаје робе и услуга, продаје непокретности, као и преноса права и обавеза, а оглашивач је лице које се оглашава, а које има својство трговца у складу са прописима који уређују трговину или ради у име и за рачун трговца, односно које обавља професионалну или пословну делатност продаје робе и услуга, непокретности, као и пренос права и обавеза, у складу са посебним прописима (члан 2. став 1. тач. 1) и 3)); да се одредбе овог закона примењују и на активности које немају својство оглашавања у смислу члана 2. став 1. тачка 1) овог закона, као што је, поред осталих, јавно обавештавање које врше државни органи, односно други носиоци јавних власти, у склопу остваривања послова из свог делокруга (нпр. јавни позиви, јавно оглашавање за продају расходованог наоружања и војне опреме, обавештења, јавне кампање и сл.), у складу са законом који уређује област јавног обавештавања и других видова активности које, у циљу промовисања и представљања својих програма, пројеката, акција, радова и сл. врше Република Србија, Аутономна покрајина, јединице локалне самоуправе, као и установе и друга правна лица која су у претежном делу у државној својини или која се у целини или претежним делом финансирају из јавних прихода (члан 3. став 2. тачка 2)); да је оглашавање на отвореним површинама вид оглашавањa путем средства подесног за трајно упућивање огласне поруке јавности, постављеног на површинама које су изван затвореног простора, које су доступне јавности, односно неодређеном броју прималаца, а да су средства за оглашавање на отвореним површинама, по правилу огласни пано (билборд), плакат, дисплеј, светлеће ознаке и сл. (члан 39. ст. 1. и 3.); да се оглашавањем на отвореним површинама не сме повредити интерес заштите сигурности пешака, моторних возила и других учесника у саобраћају или интерес очувања и унапређења изгледа јединице локалне самоуправе, заштите културно-историјских споменика или други јавни интерес, односно услов сигурности лица и ствари, а да услове и начин оглашавања ближе уређује јединица локалне самоуправе (члан 40.); да се на јавним површинама огласни пано може поставити само уз претходно одобрење надлежног органа који доноси план постављања огласних паноа на јавним површинама и на основу тог плана расписује конкурс за избор корисника места за постављање паноа на тим површинама, а ближи услови и критеријуми за спровођење конкурса, укључујући начин одређивања накнаде за постављање паноа, односно других огласних средстава на јавним површинама, утврђују се актом надлежног органа јединице локалне самоуправе и да надлежни орган може, ако су испуњени прописани услови, да одбије одобрење из става 1. овог члана ако утврди да је то неопходно из разлога заштите сигурности пешака, моторних возила и других учесника у саобраћају или другог јавног интереса, односно услова сигурности лица и ствари (члан 41.); да је на површинама које нису јавне, постављање плаката и других огласних средстава дозвољено само уз сагласност власника, односно лица које располаже одговарајућим правом или овлашћењем (члан 44.).
IV
Полазећи од садржине прве иницијативе, Уставни суд је утврдио да се разлози оспоравања уставности одредбе члана 236. став 1. тачка 2) Закона о накнадама за коришћење јавних добара, заснивају на тврдњи иницијатора да се за коришћење средстава за оглашавање плаћа комунална такса, а не накнада за коришћење јавних површина, и мишљењу да је на овај начин повређен Устав јер је оспорено законско решење у супротности са одредбама члана 44. Закона о оглашавању и члана 55. Одлуке о оглашавању на територији града Београда, „којима је изричито прописано да се за оглашавање плаћа комунална такса“.
С тим у вези, Уставни суд указује да су одредбе члана 15. став 1. тач. 2), 9), 14) и 16) и чланa 15б Закона о финансирању локалне самоуправе („Службени гласник РС”, бр. 62/06, 47/11, 93/12, 83/16 и 104/16 – др. закон), којима је било предвиђено увођење локалних комуналних такса за коришћење рекламних паноа, укључујући и истицање и исписивање фирме ван пословног простора на објектима и просторима који припадају јединици локалне самоуправе (коловози, тротоари, зелене површине, бандере и сл.), за коришћење простора на јавним површинама или испред пословних просторија у пословне сврхе, осим ради продаје штампе, књига и других публикација, производа старих и уметничких заната и домаће радиности и за заузеће јавне површине грађевинским материјалом и за извођење грађевинских радова, престале да важе 1. јануара 2019. године, односно даном почетка примене Закона о накнадама за коришћење јавних добара, када је, поред осталих, уведена накнада за коришћење јавне површине. Из наведеног следи да се од 1. јануара 2019. године, за коришћење простора на јавним површинама не плаћа локална комунална такса већ, сагласно Закону о накнадама за коришћење јавних добара, накнада за коришћење јавне површине. Такође, нису тачне тврдње иницијатора да је одредбом члана 44. Закона о оглашавању прописано да се „за оглашавање плаћа комунална такса“. Ово с тога што се наведеном одредбом Закона прописује сагласност власника, односно лица које располаже одговарајућим правом или овлашћењем, као услов за постављање плаката и других огласних средстава на површинама које нису јавне, а не, како то погрешно сматра иницијатор, да се „за оглашавање плаћа комунална такса“. Стога, Уставни суд налази да су наводи иницијатора да се „за коришћење јавних добара плаћа комунална такса, очигледно неосновани.
Разматрајући садржину разлога и навода изнетих у другој иницијативи, којима се оспорава уставност одредаба члана 236. став 1. тачка 2) Закона и члана 2. став 1. тачка 2) Одлуке, које су садржински исте, јер је „одузето право власнику објекта да прибира приход од издавања непокретности за потребе оглашавања, чиме је ограничено право власника непокретности на мирно уживање имовине“, Уставни суд је пошао од тога да је законодавац, у оквиру своје Уставом утврђене надлежности из члана 97. тачка 15. да уређује и обезбеђује финансирање остваривања права и дужности Републике Србије, Законом о накнадама за коришћење јавних добара на системски начин уредио накнаде за коришћење јавних добара које, по својој природи, представљају непорески јавни приход који припада јединици локалне самоуправе на чијој је територији остварен, и одредио, поред осталог, шта значи коришћење јавног добра, у смислу овог закона. Дакле, Законом о накнадама за коришћење јавних добара законодавац је у циљу, поред осталог, правне сигурности и обезбеђења транспарентности у вођењу фискалне политике, једним законом уредио све накнаде које се плаћају за коришћење јавних добара, тј. природних богатстава, добара од општег интереса и добара у општој употреби. Оспореном одредбом члана 236. став 1. тачка 2) Закона је, као предмет утврђивања накнаде за коришћење јавне површине, одређено и коришћење површине и објекта за оглашавање за сопствене потребе и за потребе других лица којим се врши непосредни утицај на расположивост, квалитет или неку другу особину јавне површине, када је за такво коришћење потребна дозвола надлежног органа јединице локалне самоуправе. Обвезник ове накнаде је корисник површине и објекта за оглашавање за сопствене потребе и за потребе других лица, који је, по испуњењу прописаних услова, прибавио одобрење за постављање одређеног огласног средства. Уставни суд напомиње да правила оглашавања нису предмет уређења оспореног Закона, већ Закона о оглашавању који даје овлашћење јединици локалне самоуправе да својим актом ближе уреди услове и начин оглашавања, с тим да је на површинама које нису јавне, постављање плаката и других огласних средстава дозвољено само уз сагласност власника, односно лица које располаже одговарајућим правом или овлашћењем. Накнада прописана оспореном одредбом Закона о накнадама за коришћење јавних добара, по схватању Суда, ни на који начин не искључује нити онемогућава власницима објеката и површина за оглашавање, које нису јавне, остваривање одговарајућих прихода који им припадају у случају давања истих у закуп или на коришћење за потребе оглашавања, а у зависности од договора власника објекта или површине и оглашивача.
Полазећи од наведеног, Уставни суд налази да прописаном накнадом за коришћење површине и објекта за оглашавање за сопствене потребе и за потребе других лица којим се врши непосредни утицај на расположивост, квалитет или неку другу особину јавне површине, за које дозволу издаје надлежни орган јединице локалне самоуправе, није, како то погрешно сматра иницијатор, „одузето право власнику објекта на коме се врши оглашавање, да прибира приход од издавања непокретности за потребе оглашавања“, већ законодавац на основу уставног овлашћења садржаног у одредби члана 97. тачка 15. Устава, уводи накнаду за коришћење одређеног јавног добра. Стога је Суд као неосноване оценио наводе иницијатора да је оспореним одредбама члана 236. став 1. тачка 2) Закона о накнадама за коришћење јавних добара и члана 2. став 1. тачка 2) Одлуке о накнадама за коришћење јавних површина на територији града Београда „ограничено право власника непокретности на мирно уживање имовине, загарантовано чланом 58. став 1. Устава“.
Такође, Суд напомиње да приходи остварени од накнаде за коришћење јавних површина, као и раније локална комунална такса за коришћење објеката и простора који припадају јединици локалне самоуправе и коришћење простора на јавним површинама, припадају буџету јединице локалне самоуправе на чијој су територији остварени.
Када су у питању наводи иницијатора „да ни Закон ни Одлука не прецизирају шта значи „утицај“ на расположивост, квалитет или неку другу особину јавне површине, и да је потребно дефинисати овај појам како би се ова недореченост избегла“, Уставни суд истиче да је, полазећи од надлежности Уставног суда утврђеној одредбама члана 167. Устава, у досадашњој пракси израженој у више предмета, заузео становиште да није надлежан за поступање по захтевима за оцену уставности и законитости општих аката из разлога што одређено питање није уређено, а подносилац иницијативе сматра да би требало бити уређено, јер се такав захтев у суштини своди на предлог за измену и допуну оспореног општег акта, што не спада у надлежност Уставног суда.
Такође, у другој иницијативи се као предмет оспоравања наводе одредбе члана 238. Закона о накнадама за коришћење јавних добара и члана 4. Одлуке о накнадама за коришћење јавних површина на територији града Београда, које су садржински исте. С тим у вези, Уставни суд налази да иницијатор није навео одредбе Устава у односу на које се тражи утврђивање неуставности оспорених одредаба наведених аката и уставноправне разлоге оспоравања, те је, имајући у виду ове процесне недостатке, иницијативу, у овом делу одбацио.
Разматрајући садржину навода иницијативе о несагласности одредаба члана 241. став 1. Закона и члана 7. став 1. Одлуке са уставним принципом једнакости положаја свих учесника на тржишту из члана 84. став 1. Устава, Уставни суд је пошао од тога да је чланом 91. Устава конституисано овлашћење за законодавца да, поред утврђивања пореског система, може уводити и друге дажбине које су засноване на економској моћи обвезника, у циљу обезбеђивања средстава из којих се финансирају надлежности Републике Србије, аутономне покрајине и јединица локалне самоуправе. Наведено овлашћење обухвата могућност уређивања ових прихода (накнада за коришћење јавних добара је непорески јавни приход) у целини, из чега следи да је законодавац аутономан приликом уређивања свих питања везаних за накнаде за коришћење јавних добара као што су: одређивање обвезника, основице, висине, олакшица, начин утврђивања и плаћања, припадност прихода од накнадe, ослобођења и др. Уставни суд налази да је законодавац, уређујући елементе накнаде, као непореског прихода, могао да, на основу уставног овлашћења из члана 91. став 1. и члана 97. тачка 15. Устава, уреди питања која се тичу ослобођења од плаћања ове накнаде, на начин предвиђен оспореном одредбом члана 241. став 1. Закона. При томе, треба имати у виду да се директни и индиректни корисници буџетских средстава не баве оглашавањем које представља професионалну, односно привредну делатност на јединственом тржишту, већ се одредбе Закона о оглашавању примењују на активности ових корисника буџетских средстава у вршењу јавних овлашћења које немају својство оглашавања у смислу члана 2. став 1. тачка 1) Закона о оглашавање (нпр. јавно обавештавање које врше државни органи, односно други носиоци јавних власти, у склопу остваривања послова из свог делокруга (нпр. јавни позиви, јавно оглашавање за продају расходованог наоружања и војне опреме, обавештења, јавне кампање и сл.)). Сагласно наведеном, Уставни суд је наводе иницијатора о несагласности одредаба члана 241. став 1. Закона и члана 7. став 1. Одлуке са одредбом члана 84. став 1. Устава, јер су „директни и индиректни корисници буџета фаворизовани тиме што им је на овај начин омогућено да послују на тржишту под повољнијим условима“, одбацио као неосноване.
Када су у питању наводи иницијатора да „приликом доношења Закона законодавац није узео у обзир да ли је обавеза плаћања накнаде заснована на економској моћи обвезника, што је супротно члану 91. став 2. Устава“, Уставни суд напомиње да иницијатива којом се тражи уставносудска интервенција у односу на оспорени општи акт мора да садржи, поред осталог, прецизно означене одредбе које се оспоравају, као и уставноправне разлоге којима се, са становишта садржине уставних норми, у односу на које се тражи интервенција Уставног суда аргументују тврдње о неуставности оспореног акта. Како у овом случају, нису означене конкретне одредбе Закона које би биле предмет испитивања у поступку пред Уставним судом у односу на одредбу члана 91. став 2. Устава, Уставни суд је, у овом делу, одбацио иницијативу, јер нису испуњене претпоставке да се по њој поступа.
Такође, захтев иницијатора да Уставни суд „оцени уставност и законитост одредаба чл. 1. и 3. Одлуке о изменама и допунама Одлуке о оглашавању на територији Града Београда („Службени лист града Београда“, број 89/20)“, без навођења одредаба Устава у односу на које се тражи интервенција Уставног суда и уставноправних разлога оспоравања овог акта, Суд је одбацио, имајући у виду наведене процесне недостатке.
Уставни суд указује да није надлежан да „обустави од извршења одредбе члана 238. Закона о накнадама за коришћење јавних добара и члана 4. Одлуке о накнадама за коришћење јавних добара на територији града Београда“, као ни да „обустави извршење Одлуке о накнадама за коришћење јавних површина на територији града Београда („Службени лист града Београда“, бр.118/18, 52/19 и 114/19), као и радње које би могле бити предузете на основу подзаконских аката“, како су то тражли подносиоци иницијатива, већ да, сагласно одредби члана 168. став 4. Устава, само може обуставити извршење појединачног акта или радње предузете на основу оспореног акта, до доношења своје коначне одлуке.
V
Имајући у виду све изложено, Уставни суд је нашао да изнетим разлозима у иницијативама није поткрепљена тврдња да има основа за покретање поступка за утврђивање неуставности одредаба члана 236. став 1. тачка 2) и члана 241. став 1. Закона о накнадама за коришћење јавних добара („Службени гласник РС“,бр. 95/18 и 49/19), па је у овом делу иницијативе одбацио на основу члана 53. став 2. Закона о Уставном суду („Службени гласник РС“, бр. 109/07, 99/11, 18/13-Одлука УС, 40/15-др. закон и 103/15). У односу на одредбе члана 238. наведеног закона, Уставни суд је закључио да су испуњени услови да се иницијативе у овом делу одбаце на основу одредбе члана 36. став 1. тачка 7) Закона о Уставном суд. Сагласно наведеном, Уставни суд је решио као у тачки 1. изреке.
Такође, Уставни суд је нашао да изнетим разлозима у иницијативи није поткрепљена тврдња да има основа за покретање поступка за утврђивање неуставности одредаба члана 2. став 1. тачка 2) и члана 7. став 1. Одлуке о накнадама за коришћење јавних површина на територији града Београда („Службени лист града Београда“, бр.118/18, 52/19 и 114/19), па је у овом делу иницијативу одбацио на основу члана 53. став 2. Закона о Уставном суду. У односу на одредбе члана 4. наведене одлуке, Уставни суд је закључио да су испуњени услови да се иницијатива у овом делу одбаци на основу одредбе члана 36. став 1. тачка 7) Закона о Уставном суду. Сагласно наведеном, Уставни суд је решио као у тачки 2. изреке.
Иницијативу којом се оспоравају одредбе чл. 1. и 3. Одлуке о изменама и допунама Одлуке о оглашавању на територији Града Београда („Службени лист града Београда“, број 89/20), Уставни суд је, због недостатка процесних претпоставки, одбацио на основу члана 36. став 1. тачка 7) Закона о Уставном суду и решио као у тачки 3. изреке.
Полазећи од наведеног, а на основу одредаба члана 42б став 1. тачка 2) и члана 46. тачка 5) и члана 47. став 2. Закона о Уставном суду и одредбе члана 89. Пословника о раду Уставног суда („Службени гласник РС“, број 103/13), Суд је донео Решење као у изреци.
ПРЕДСЕДНИК ВЕЋА
Снежана Марковић