Преглед документа Уж-7424/2016 Word документ

Уставни суд, Велико веће, у саставу: председник Суда Снежана Марковић, председник Већа и судије Мирослав Николић, др Тијана Шурлан, Татјана Ђуркић, др Милан Шкулић, Лидија Ђукић, др Наташа Плавшић и Весна Илић Прелић, чланови Већа, у поступку по уставној жалби Ж. С . из Ивањице, на основу члана 167. став 4. у вези са чланом 170. Устава Републике Србије, на седници Већа одржаној 24. новембра 2022. године, донео је

1. Ж. С . из Ивањице поднео је Уставном суду, 30. септембра 2016. године, преко пуномоћника М. К, адвоката из Ужица, уставну жалбу , допуњену поднесцима од 30. маја и 11. јуна 2020, као и од 18. октобра 2022. године, због повреде права на суђење у разумном року, зајемченог одредбом члана 32. став 1. Устава Републике Србије , у управном поступку који је „вођен пред Војном поштом 2077 Горњи Милановац у предметима инт. број 4145-1, инт. број 522-2, инт. број 2377-3, Уп-1 број 112-1 и УП-1 број 85-1 и пред Војном поштом 9808 Београд у предметима Уп-2 број 22-2, Уп-2 број 17-5, инт. број 512-1, инт. број 512-3, Уп-2 број 2-2 и инт. број 10767-4, у правној ствари признавања права на накнаду трошкова превоза“.

У уставној жалби је детаљно описан ток оспореног управног поступка , уз навођење разлога који се односе на трајање поступка, његову сложеност, значај предмета поступка за подносиоца , његово понашање и поступање надлежних органа .

Предложено је да Уставни суд усвоји уставну жалбу и утврди повреду пра ва на суђење у разумном року. Истакнуто је да је правично да се подносиоцу на име накнаде нематеријалне штете досуди по 100 евра за сваку годину трајања поступка, односно да се утврди право на накнаду нематеријалне штете у износу од 700 евра , у динарској противвредности по средњем курсу Народне банке Србије на дан исплате .

Подносилац уставне жалбе је у допунама уставне жалбе од 30. маја и 11. јуна 2020, као и од 18. октобра 2022. године истакао нови захтев за накнаду нематеријалне штете у износу од 1.000 евра, у динарској противвредности по средњем курсу Наро дне банке Србије на дан исплате, имајући у виду да оспорени поступак још увек није окончан.

2. Сагласно члану 170. Устава Републике Србије, уставна жалба се може изјавити против појединачних аката или радњи државних органа или организација којима су поверена јавна овлашћења, а којима се повређују или ускраћују људска или мањинска права и слободе зајемчене Уставом, ако су исцрпљена или нису предвиђена друга правна средства за њихову заштиту.

У току поступка пружања уставносудске заштите, поводом испитивања основаности уставне жалбе у границама истакнутог захтева, Уставни суд утврђује да ли је у поступку одлучивања о правима и обавезама подносиоца уставне жалбе повређено или ускраћено његово Уставом зајемчено право или слобода.

Уставни суд је констатовао да су у уставној жалби и њеним допунама означени сви бројеви предмета првостепеног и другостепеног органа, као и Управног суда, пред којима су вођени управни поступак и управни спорови, а које Уставни суд разматра као јединствену целину. У овом уставносудском предмету се испитује истакнута повреда права на суђење у разумном року у управном поступку који с е води пред Војном поштом 2077 Горњи Милановац у предмету УП-1 број 85-2.

3. Уставни суд је, у спроведеном поступку , из списа предмета Војне поште 2077 Горњи Милановац УП-1 број 85-2 и Управног суда У. 4177/17, као и целокупне достављене документације, утврдио следеће чињенице и околности од значаја за одлучивање у овој уставносудској ствари:

Подносилац уставне жалбе, професионални војник на служби у ВП 2077-10 Пожега, је 14. септембра 2009. године ВП 2077 Горњи Милановац поднео захтев за признавање права на накнаду трошкова превоза , на ближе означеној релацији, у периоду од 1. маја до 16. октобра 2007. године, у месечно м износу од 8.090,00 динара, односно у укупно м износу од 44.495,00 динара, са законском затезном каматом за свако поје диначно месечно новчано примање.

Првостепени орган је 7. октобра 2009. године вратио наведени захтев подносиоцу, јер је у периоду за који тражи исплату трошкова превоза био на служби у ВП 3720 Краљево, која је била дужна да донесе решење, па га је упутио да захтев са приложеним доказима проследи тој војној пошти.

Након обраћања подносиоца кабинету начелника Генералштаба, Команда 2. бригаде Копнене Војске је актом инт. број. 3167-4 од 23. новембра 2009. године обавестила подносиоца да је потребно да се наведени захтев достави ВП 3705 Рашка, у којој се подносилац налазио на служби у периоду за који тражи исплату трошкова превоза.

Подносилац је 16. децембра 2009. године наведени захтев поново доставио ВП 2077 Горњи Милановац (у даљем тексту: првостепени орган) , која га је актом инт. број 522-2 од 19. фебруара 2010. године обавестила да је потребно да уз захтев достави одређену документацију како би о њему било решено.

Подносилац је 17. маја 2010. године изјавио жалбу ВП 1102 Београд (у даљем тексту: другостепени орган) због недоношења решења по захтеву од 14. септембра 2009. године , наводећи да документацију, чије је достављање тражено, треба да прибави управни орган по службеној дужности.

Првостепени орган је решењем инт. број 2377-3 од 5. новембра 2010. године подносиоцу признао право на накнаду трошкова превоза за тражени период у месечном износу од 8.140,00.

Другостепени орган је решењем Уп-2 број 22-2 од 24. децембра 2010. године усвојио жалбу подносиоца, поништио наведено првостепено решење и вратио предмет на поновни поступак из разлога што у првостепеном поступку нису биле утврђене одлучне чињенице.

Подносилац је 2. јуна 2011. године првостепеном органу поднео захтев за накнаду трошкова управног поступка на име правног заступања.

Како првостепени орган није у законском року донео и доставио решење у поновном поступку, подносилац је 6. августа 2012. године изјавио жалбу због „ћутања администрације“ .

Другостепени орган је решењем Уп-2 број 17-5 од 27. новембра 2012. године одбио наведену жалбу из разлога што је првостепени орган решењем Уп-1 број 112-1 од 18. октобра 2012. године одлучио у поновном поступку о захтеву подносиоца.

Наведено првостепено решење од 18. октобра 2012. године је најпре непосредно достављено подносиоцу 16. новембра 2012. године, а уредно достављање пуномоћнику подносиоца је извршено 11. фебруара 2013. године, након што је 5. јануара 2013. године поднео жалбу због „ћутања администрације“. Тим решењем је одбијен захтев подносиоца, са образложењем да уз захтев нису приложени сви докази неопходни за одлучивање.

Како другостепени орган није у Законом прописаном року решио о жалби изјављеној 19. фебруара 2013. године против наведеног првостепеног решења, подносилац је 15. јануара 2014. године другостепеном органу поднео „жалбу због недоношења решења по жалби“. Другостепени орган је тим поводом затражио од првостепеног органа да му достави жалбу од 19. фебруара 2013. године , која је предата првостепеном органу, а још увек није била достављена другостепеном органу.

Другостепеним решењем Уп-2 број 2-2 од 14. фебруара 2014. године усвојена је жалба подносиоца, поништено наведено првостепено решење и предмет враћен на поновни поступак из разлога што у првостепеном поступку нису биле утврђене одлучне чињенице, а при том од подносиоца није тражена потребна допуна доказа, сагласно члану 58. раније важећег Закона о општем управном поступку.

Након што је подносилац 4. септембра 2015. године изјавио жалбу због „ћутања администрације“, а 3. августа 2016. године накнадни захтев за доношење решења , првостепени орган је 18. августа 2016. године донео решење Уп-1 број 85-1 којим је подносиоцу признао право на накнаду трошкова превоза за тражени период, у истом месечном износу који је био утврђен ранијим решењем од 5. новембра 2010. године, истовремено констатујући да ће о трошковима поступка одлучити посебним закључком.

Подносилац је 18. августа 2016. године поднео тужбу због ћутања управе поводом које је Управни суд – Одељење у Крагујевцу донео пресуду У. 11754/16 од 30. септембра 2016. године, којом је тужба уважена и наложено другостепеном органу да донесе решење по жалби због „ћутања администрације“ од 4. септембра 2015. године.

Првостепено решење од 18. августа 2016. године је поништено другостепеним решењем Уп-2 број 29-2 од 24. октобра 2016. године, те је првостепени орган решењем Уп-1 број 85-2 од 21. новембра 2016. године усвојио захтев подносиоца, признајући му право на накнаду трошкова превоза за тражени период у већем месечном износу, од 11.986,00 динара, при чему су одбијен и захтев подносиоца за накнаду трошкова управног поступка на име правног заступања и захтев за исплату законске затезне камате за свако појединачно месечно доспело потраживање.

Пошто је другостепени орган решењем Уп-2 број 1-3 од 14. фебруара 2017. године одбио жалбу изјављену против наведеног првостепеног решења, подносилац је покренуо управни спор тужбом од 21. марта 2017. године, којa је уважена пресудом Управног суда – Одељење у Крагујевцу У. 4177/17 од 13. маја 2020. године, те je поништено другостепено решење и предмет враћен надлежном органу на поновно одлучивање. Управни суд је оценио да подносилац уставне жалбе има право на накнаду трошкова управног поступка јер су трошкови правног заступања у конкретном случају били оправдани, као и да није наведен пропис на основу кога је закључено да захтев за исплату законске затезне камате не може бити предмет управног поступка.

Другостепеним решењем Уп-2 број 1-6/17 од 1. јуна 2020. године, у тачки 1. диспозитива, одбијена је жалба подносиоца изјављена против првостепеног решења од 21. новембра 2016. године, а у тачки 2. диспозитива је „одбијена жалбе подносиоца за признавање права на накнаду трошкова поступка на име правног заступања и законске затезне камате за свако појединачно месечно доспело потраживање“.

Пресудом Управног суда – Одељење у Крагујевцу У. 9199/20 од 26. августа 2022. године уважена је тужба подносиоца од 10. јуна 2022. године , поништено наведено другостепено решење и предмет враћен на поновно одлучивање. Ово из разлога што тужени орган није поступио по правном схватању и примедбама датим у пресуди од 13. маја 2020. године у делу који се односи на захтев за накнаду трошкова управног поступка, док у делу који се односи на захтев за исплату законске затезне камате није, сагласно члану 324. Закон о облигационим односима, утврдио да ли је наступила доцња у испуњењу утврђене новчане обавезе и, ако јесте, када је наступила , у ком случају би подносилац, сагласно одредбама Закона о затезној камати, имао и право на исплату законске затезне камате на износ дуга до дана исплате, по стопи утврђеној тим законом.

4. Одредбом члана 32. став 1. Устава утврђено је да свако има право да независан, непристрасан и законом већ установљен суд, правично и у разумном року, јавно расправи и одлучи о његовим правима и обавезама, основаности сумње која је била разлог за покретање поступка, као и о оптужбама против њега.

За одлучивање Уставног суда у овој уставносудској ствари, поред наведене уставне одредбе, релевантне су и следеће законске одредбе:

Законом о општем управном поступку („Службени лист СРЈ“, бр. 33/97 и 31/01 и „Службени гласник РС“, број 30/10 ), који се примењивао до 31. маја 2017. године, било је прописано: да се поступак мора водити без одуговлачења и са што мање трошкова за странку и друге учеснике у поступку, али тако да се прибаве сви докази потребни за правилно и потпуно утврђивање чињеничног стања и за доношење законитог и правилног решења (члан 14.); да кад се поступак покреће поводом захтева странке, односно по службеној дужности ако је то у интересу странке, а пре доношења решења није потребно спроводити посебан испитни поступак, нити постоје други разлози због којих се не може донети решење без одлагања (решавање претходног питања и др.), орган је дужан да донесе решење и достави га странци што пре, а најдоцније у року од једног месеца од дана предаје уредног захтева, односно од дана покретања поступка по службеној дужности, ако посебним законом није одређен краћи рок, да у осталим случајевима, кад се поступак покреће поводом захтева странке, односно по службеној дужности, ако је то у интересу странке, орган је дужан да донесе решење и достави га странци најдоцније у року од два месеца, ако посебним законом није одређен краћи рок (члан 208. став 1.); да ако орган против чијег је решења допуштена жалба не донесе решење и не достави га странци у прописаном року, странка има право на жалбу као да је њен захтев одбијен, да ако жалба није допуштена, странка може непосредно покренути управни спор (став 2.); да кад другостепени орган утврди да су у првостепеном поступку одлучне чињенице непотпуно или погрешно утврђене, да се у поступку није водило рачуна о правилима поступка која су од утицаја на решење ствари, или да је диспозитив побијаног решења нејасан или је у противречности са образложењем, он ће допунити поступак и отклонити наведене недостатке сам или преко првостепеног органа или замољеног органа да ако другостепени орган нађе да се на основу чињеница утврђених у допуњеном поступку управна ствар мора решити друкчије него што је решена првостепеним решењем, он ће својим решењем поништити првостепено решење и сам решити управну ствар (члан 232. став 1.); да се решење по жалби мора донети и доставити странци што пре, а најдоцније у року од два месеца од дана предаје жалбе, ако посебним законом није одређен краћи рок (члан 237. став 1.).

Законом о управним споровима („Службени гласник РС“, број 111/09 ) је прописано: да у управном спору суд одлучује на основу закона и у разумном року, на подлози чињеница утврђених на усменој јавној расправи (члан 2.); да ако другостепени орган, у року од 60 дана од дана пријема жалбе или у законом одређеном краћем року, није донео решење по жалби странке против првостепеног решења, а не донесе га ни у даљем року од седам дана по накнадном захтеву странке поднетом другостепеном органу, странка по истеку тога рока може поднети тужбу због недоношења захтеваног акта (члан 19. став 2. ).

5. Оцењујући наводе и разлоге уставне жалбе са становишта Уставом зајемченог права на суђењ е у разумном року, Уставни суд је пошао од тога да управни поступак и управни спор представљају јединствену целину, те је утврдио да је оспорени поступак покренут поводом захтева подносиоца од 14. септембра 2009. године и да још није оконча н. Дакле, период меродаван за оцену истакнуте повреде права на суђење у разумном року траје 13 година и два месеца.

Имајући у виду да је појам разумне дужине трајања поступка релативна категорија која зависи од низа чинилаца, а, пре свега, од сложености правних питања и чињеничног стања у конкретном поступку, понашања подносиоца уставне жалбе, поступања управних органа, односно судова који воде поступак, као и значаја истакнутог права за подносиоца, Уставни суд при одлучивању о повреди права на суђење у разумном року испитује да ли су и у којој мери наведени критеријуми утицали на трајање поступка.

Уставни суд је оценио да предмет поступка који је вођен по захтеву подносиоца није био чињенично и правно сложен. Када је реч о значају предмета поступка за подносиоца , Уставни суд је нашао да је неоснован навод уставне жалбе да је поступак био од „егзистенцијалног значаја“, јер је решавано о захтеву за признавање права на накнаду трошкова превоза у периоду од 1. маја до 16. октобра 2007. године, као и о споредним потраживањима – исплати законске затезне камате и накнади трошкова управног поступка, што је било од ограниченог материјалног значаја за подносиоца.

Испитујући поступање управних органа у овој правној ствари, Уставни суд је утврдио да је досадашњи ток поступка обележило значајно кашњење првостепеног органа са доношењем решења о захтеву подноси оца и непоступање тог органа по обавезујућим при медбама из другостепених решења. Наиме, тај орган, осим решења од 21. новембра 2016. године , претходна три решења није донео и доставио подносиоцу у законом прописаном року, који је вишеструко прекорачивао, тако да је о захтеву решавао и по две године, односно једну годину и девет месеци. Међутим, неоправдано дуго трајање поступка само је делимично резултат описаног поступања првостепеног органа.

Уставни суд сматра да је одуговлачењу поступка у значајној мери допринело узастопно враћање предмета на поновни поступак . С обзиром на то да је другостепени орган три пута поништавао првостепена решења, Уставни суд указује на то да је тај орган пропустио да допуни поступак и отклони недостатке сам или преко првостепеног органа или замољеног органа, те да ако нађе да се на основу чињеница утврђених у допуњеном поступку управна ствар мора решити друкчије него што је решена првостепеним решењем, својим решењем поништи првостепено решење и сам реши управну ствар, у смислу одредбе члана 232. став 1. раније важећег Закона о општем управном поступку. Исти орган није доносио решења по бројним жалбама због „ћутања администрације“, док је решењем од 27. новембра 2012. године одбио такву жалбу, иако првостепено решење од 18. октобра 2012. године није било уредно достављено подносиоцу.

Испитујући поступање надлежног суда, Уставни суд је констатовао да су до сада вођен а два управна спор а о законитости коначног решења , која су трајала три године и два месеца и две године и два месеца . Уставни суд указује на то да је било неопходно да Управни суд брже одлучи о обе тужбе, имајући у виду да је поступак који је претходио подношењу прве тужбе трајао седам и по година, а поступак који је претходио подношењу друге тужбе непуних 11 година, при чему су у другом управном спору разматрана иста спорна питања као и у претходном .

Када је реч о понашању подноси оца уставне жалбе, Уставни суд је утврдио да је он због сваког прекорачења рока за доношење првостепеног решења изјављивао жалбе због „ћутања администрације“, али да наведено правно средство за убрзање поступка није користио када су се за то стекли законом прописани услови, већ је то чинио са закашњењем . Тако је жалбе од 6. августа 2012. и 4. септембра 2015. године могао да изјави једну годину и шест месеци раније. Поред тога, подносилац је тек 3. августа 2016. године другостепеном органу поднео накнадни захтев због недоношења решења по наведеној жалби од 4. септембра 2015. године, иако је то могао да учини још у новембру 2015. године, чиме би се раније стекли услови за подношење тужбе због „двоструког ћутања управе“, која је поднета тек 18. августа 2016. године. Уставни суд је утврдио да период и кашњења подносиоца са коришћењем наведених правних средстава укупно износе непуне четири године.

Полазећи од свега наведеног , Уставни суд је оценио да наведена пропуштања подносиоца да правовремено користи сва прав на средства за убрзање поступка не могу представљати прихватљиво оправдање за његово неоправдано дуго трајање, чему је до сада превасходно допринело споро и неефикасно поступање управних органа и Управног суда . Стога је Уставни суд утврдио да је у управном поступку који се води пред Војном поштом 2077 Горњи Милановац у предмету УП-1 број 85-2, подносиоцу уставне жалбе повређено право на суђење у разумном року, зајемчено одредбом члана 32. став 1. Устава, те је усвојио уставну жалбу, сагласно одредби члана 89. став 1. Закона о Уставном суду („Службени гласник РС“, бр. 109/07, 99/11, 18/13 - Одлука УС, 40/15 - др. закон и 103/15), одлучујући као у тачки 1. изреке.

6. На основу одредбе члана 89. став 3. Закона о Уставном суду, Уставни суд је у тачки 2. изреке одлучио да се правично задовољење подносиoца уставне жалбе због констатоване повреде права на суђење у разумном року оствари утврђењем права на накнаду нематеријал не штете у износу од 900 евра, у динарској противвредности по средњем курсу Народне банке Србије на дан исплате, на терет буџетских средстава – раздео Министарство правде , у року од четири месеца од дана достављања ове одлуке Министарству, сагласно одредби члана 1. Закона о допуни Закона о Уставном суду ("Службени гласник РС", број 103/15).

Приликом одлучивања о висини накнаде нематеријалне штете, Уставни суд је ценио све околности од значаја за њено одређивање, а посебно дужину трајања предметног поступка узроковану спорим и неефикасним одлучивањем управних органа и Управног суда , као и утврђена кашњења подносиоца са коришћењем правни х средстава за убрзање поступка и ограничени значај предмета поступка за подносиоца . Имајући у виду захтев истакнут у допунама уставне жалбе, као и наведене околности , Уставни суд сматра да наведени новчани износ, у конкретном случају, представља адекватну и правичну накнаду за утврђену повреду Уставом зајемченог права. Износ накнаде је утврђен у оквиру захтева истакнутог у допунама уставне жалбе, али је истовремено у складу са праксом Европског суда за људска права.

Наиме, Уставни суд је имао у виду новију праксу Европског суда за људска права изражену у одлукама Синђелић и други против Србије , од 19. септембра 2019. године (представка број 7129/15) и Стојановић и други против Србије, од 14. јануара 2021. године (представка број 19322/18), које се односе на питање висине накнаде нематеријалне штете досуђене због повреде права на суђење у разумном року у управним поступцима који се воде поводом захтева полицијских службеника за исплату додатака на плату. Европски суд је одбацио наведене представке, уз оцену да подносиоци представки више немају права да тврде да су жртве у смислу члана 34. Европске конвенције за заштиту људских права и основних слобода, јер је Уставни суд утврдио повреду права на суђење у разумном року и доделио подносиоцима ближе означене новчане износе на име накнаде нематеријалне штете, који су нижи од износа које је додељивао Европски суд, али су ипак разумни услед великог броја подносилаца представки и прилично ограниченог значаја предмета поступка. Уставни суд сматра да се изнете оцене Европског суда могу применити и на оспорени поступак у коме се одлучује о праву на исплату накнаде трошкова превоза која се тражи за ограничени временски период и споредних потраживања у вези са тим .

7. На основу одредбе члана 89. став 2. Закона о Уставном суду, Уставни суд је у тачки 3. изреке наложио надлежним органима да предузму све неопходне мере како би се предметни поступак окончао у најкраћем року .

8. С обзиром на све изложено, Уставни суд је, на основу одредаба члана 42б став 1. тачка 1) и члана 45. тачка 9) Закона о Уставном суду, донео Одлуку као у изреци.

ПРЕДСЕДНИК ВЕЋА

Снежана Марковић, с.р.