Уставни суд, Велико веће, у саставу: председник Суда Снежана Марковић, председник Већа и судије Весна Илић Прелић, др Драгана Коларић, др Тамаш Корхец (Korhecz Tam ás), др Јован Ћирић, Гордана Ајншпилер Поповић, др Владан Петров и Татјана Ђуркић, чланови Већа, у поступку по уставној жалби O. А . из Ужица , на основу члана 167. став 4. у вези са чланом 170. Устава Републике Србије, на седници Већа одржаној 24. новембра 2022. године, донео је
О Д Л У К У
1. Усваја се уставна жалба O . А . и утврђује да је у управном поступку који је вођен пред Републичким геодетским заводом – Служба за катастар непокретности Ужице у предмету број 952-02-9-1310/2017 (раније предмет Комисије за излагање података о непокретностима и правима на њима за КО Ужице бр. 951-3561/2009 и 951-89/2011 ) повређено право подноситељке уставне жалбе на суђење у разумном року, зајемчено одредбом члана 32. став 1. Устава Републике Србије.
2. Утврђује се право O. А . на накнаду нематеријалне штете у износу од 400 евра, у динарској противвредности по средњем курсу Народне банке Србије на дан исплате. Накнада се исплаћује на терет буџетских средстава – раздео Министарства правде, у року од четири месеца од дана достављања ове одлуке Министарству.
3. Одбацује се захтев подноситељке уставне жалбе за накнаду трошкова поступка пред Уставним судом.
О б р а з л о ж е њ е
1. O. А . из Ужица, преко пуномоћника М . Т, адвоката из Ужица, поднела је Уставном суду, 13. јула 201 9. године, уставну жалбу због повреде права на суђење у разумном року, зајемченог одредбама члана 32. став 1. Устава Републике Србије, у управном поступку означеном у тачки 1. изреке. Уставном жалбом се, такође, указује на повреде права из члана 6. став 1. и члана 13. Европске конвенције за заштиту људских права и основних слобода, које Уставни суд цени у односу на одговарајуће одредбе Устава.
У уставној жалби се повреда означених права образлаже тиме да је предметни управни поступак трајао осам година, да је у том поступку подноситељка три пута подносила тужбу због „ћутања администрације“ и да је другостепени орган пропустио да донесе одлу ку о главној ствари, иако су за то били испуњени услови .
Уставном жалбом је предложено да Уставни суд утврди повреду означених права, као и право подноситељке на накнаду нематеријалне штете.
2. Сагласно одредби члана 170. Устава Републике Србије, уставна жалба се може изјавити против појединачних аката или радњи државних органа или организација којима су поверена јавна овлашћења, а којима се повређују или ускраћују људска или мањинска права и слободе зајемчене Уставом, ако су исцрпљена или нису предвиђена друга правна средства за њихову заштиту. Поступак по уставној жалби се, у смислу члана 175. став 3. Устава, уређује законом.
У току поступка пружања уставносудске заштите, поводом испитивања основаности уставне жалбе у границама захтева истакнутог у њој, Уставни суд утврђује да ли је у поступку одлучивања о правима и обавезама подносилаца уставне жалбе повређено или ускраћено њихово Уставом зајемчено право или слобода.
3. Уставни суд је, у спроведеном поступку, увидом у уставну жалбу и целокупну достављену документацију, као и некомплетне списе предмета Републичког геодетског завода – Служба за катастар непокретности Ужице у предмету број 952-02-9-1310/2017 (раније предмет Комисије за излагање података о непокретностима и правима на њима за КО Ужице бр. 951-3561/2009 и 951-89/2011), утврдио следеће чињенице и околности од значаја за решавање ове уставносудске ствари:
Решењем Комисије за излагање података о непокретностима и правима на њима за КО Ужице бр. 951-3561/2009 и 951-89/2011 од 11. априла 2011. године, донетим „у правној ствари В. Т .“, издвојен је од к.п. број …/1 део површине 217 м2 и формирана к.п. број …/7, а за носиоца права својине на тој парцели одређена је В. Т . из Ужица. У образложењу предметног решења , за које је наведено да се доставља Р. А, констатовано је да је к.п. број …/7 формирана по захтеву-молби Повереништва за избеглице од 29. марта 2007. године, уз сагласност Р. А.
Подноситељка уставне жалбе је 26. априла 2011. године изјавила жалбу против наведеног решења, у којој је навела да је решењем надлежног суда из 2008. године оглашена за законског наследника свог покојног супруга Р . А . и да се предметни поступак могао водити само у односу на њу као власника к.п. број …/1, те да у решењу није наведено на основу које јавне исправе је извршен упис права својине В. Т . на к.п. број …/7.
Подноситељка уставне жалбе је накнадним захтевом поднетим 4. августа 2016. године тражила од другостепеног органа да донесе одлуку о њеној жалби, а 9. септембра исте године поднела је тужбу Управном суду због „ћутања администрације“.
Решењем Републичког геодетског завода број 952-02-22-10336/2016 од 5. јануара 2017. године поништено је решење Комисије за излагање података о непокретностима и правима на њима за КО Ужице бр. 951-3561/2009 и 951-89/2011 од 11. априла 2011. године и предмет упућен Служби за катастар непокретности Ужице ради доношења одлуке. У решењу је, поред осталог, наведено да се у списима предмета не налази захтев, нити приговор В . Т . по коме је Комисија поступала.
Решењем Управног суда – Одељење у Крагујевцу У. 12714/16 од 12. априла 2017. године обустављен је поступак покренут по тужби подноситељке уставне жалбе против Републичког геодетског завода због „ћутања администрације “.
Подноситељка уставне жалбе је 19. маја 2017. године изјавила жалбу због непоступања првостепеног органа у поновном поступку, након чега је Служба за катастар непокретности Ужице донела решење број 952-02-9-1310/2017 од 15. јуна 2017. године, којим је усвојен захтев подноситељке уставне жалбе за промену површине и облика к.п. број …/1 и дозвољено провођење промене у катастарском операту, тако што је поништено формирање к.п. број …/7, и за тај део повећана површина к.п. број …/1, па је на површини од 2474 м2 уписана подноситељка као носилац права својине.
Подноситељка уставне жалбе је у поднеску од 26. јуна 2017. године, означеном као „предлог ради исправке новодонетог решења, у противном жалба“, навела да она није поднела било какав захтев, да се не може поништавати формирање парцеле које никада није ни учињено и да треба обуставити поступак издвајања дела к.п. број …/1 и формирања к.п. број …/7.
Будући да је предлог подноситељке достављен другостепеном органу на одлучивање, а да одлука није донета до 6. септембра 2017. године, подноситељка је, након подношења накнадног захтева, 3. октобра 2017. године, поднела Управном суду тужбу због „ћутања администрације“.
Решењем Републичког геодетског завода број 952-02-23-5186/2017 од 2. новембра 2017. године поништено је решење првостепеног органа од 15. јуна 2017. године и предмет враћен истом органу на поновно одлучивање.
Првостепени орган је у поновном поступку донео решење 16. марта 2018. године, којим је дозволио провођење промене у катастарском операту, тако што је на к.п. број …/7 уместо В. Т . уписао подноситељку уставне жалбе као носиоца права својине.
Подноситељка уставне жалбе је и против наведеног решења изјавила жалбу (27. марта 2018. године) и након подношења накнадног захтева, трећи пут се обратила Управном суду (14. јуна 2018. године) тужбом због непоступања другостепеног органа по њеној жалби.
Решењем Републичког геодетског завода број 952-02-23-2036/2018 од 6. маја 2019. године поништено је решење првостепеног органа од 16. марта 2018. године и предмет враћен истом органу на поновно одлучивање. У решењу је, поред осталог, наведено да је у записнику са усмене расправе одржане 8. јуна 2017. године наведено да је В. Т . изјавила да нема никаквих непокретности у Ужицу, нити поседује било какву исправу којом би доказала своје право на непокретностима.
Првостепени орган је у поновном поступку донео решење од 4. јуна 2019. године, којим је , у тачки 2. диспозитива, обуставио поступак провођења промене у катастарском операту за к.п. број …/1 КО Ужице. Наведено решење достављено је подноситељки уставне жалбе 13. јуна 2019. године, чиме је поступак у главној ствари правноснажно окончан.
4. Одредбом члана 32. став 1. Устава, на чију повреду се, поред осталих, указује у уставној жалби, утврђено је да свако има право да независан, непристрасан и законом већ установљен суд, правично и у разумном року, јавно расправи и одлучи о његовим правима и обавезама, основаности сумње која је била разлог за покретање поступка, као и о оптужбама против њега.
За одлучивање Уставног суда о предметној уставној жалби од значаја су и следеће одредбе закона:
Одредбама Закона о општем управном поступку („Службени лист СРЈ“, бр. 33/97 и 31/01 и „Службени гласник РС “, број 30/10 ) било је прописано: да се поступак има водити брзо и са што мање трошкова и губитка времена за странку и друга лица која учествују у поступку, али тако да се прибави све што је потребно за правилно утврђивање чињеничног стања и за доношење законитог и правилног решења (члан 14.); да ако другостепени орган нађе да се на основу чињеница утврђених у допуњеном поступку управна ствар мора решити друкчије него што је решена првостепеним решењем, он ће својим решењем поништити првостепено решење и сам решити управну ствар (члан 232. став 1. ); да ако другостепени орган својим решењем поништи првостепено решење и врати предмет првостепеном органу на поновни поступак, првостепени орган је дужан у свему да поступи по другостепеном решењу и да, без одлагања, а најкасније у року од 30 дана од дана пријема предмета, донесе ново решење, против кога странка има право на жалбу (ч лан 232. став 2.); да а ко другостепени орган утврди да су у првостепеном решењу погрешно оцењени докази, да је из утврђених чињеница изведен погрешан закључак у погледу чињеничног стања, да је погрешно примењен правни пропис на основу кога се решава управна ствар, или ако нађе да је на основу слободне оцене требало донети друкчије решење, он ће својим решењем поништити првостепено решење и сам решити управну ствар (члан 233. став 1.); да се решење по жалби мора донети и доставити странци што пре, а најкасније у року од два месеца од дана предаје жалбе, ако посебним законом није одређен краћи рок (члан 237. став 1.) .
Важећи Закон о општем управном поступку („Службени гласник РС“, бр. 18/16 и 95/18 – аутентично тумачење) у члану 9. став 2, члану 171. став 5. и члану 174. садржи суштински исте одредб е о потреби брзог и ефикасног одлучивања, обавези другостепеног органа да одлучи у управној ствари и о року за доношење одлуке о жалби.
Одредбом члана 19. став 1. Закона о управним споровима („Службени лист РС“, број 111/09) прописано је да ако другостепени орган, у року од 60 дана од дана пријема жалбе или у законом одређеном краћем року, није донео решење по жалби странке против првостепеног решења, а не донесе га ни у даљем року од седам дана по накнадном захтеву странке поднетом другостепеном органу, странка по истеку тога рока може поднети тужбу због недоношења захтеваног акта.
5. Подноситељка уставне жалбе сматра да јој је у управном поступку који је вођен пред Републичким геодетским заводом – Служба за катастар непокретности Ужице у предмету број 952-02-9-1310/2017 (раније предмет Комисије за излагање података о непокретностима и правима на њима за КО Ужице бр. 951-3561/2009 и 951-89/2011) повређено право на суђење у разумном року из члана 32. став 1. Устава .
Уставни суд је најпре констатовао да из достављених списа предмета произлази да је решење првостепеног органа од 11. априла 2011. године, којим је одлучено о издвајању дела катастарске парцеле у власништву подноситељке уставне жалбе , донето по захтеву В . Т . С обзиром на то да је подноситељка уставне жалбе 26. априла 2011. године изјавила жалбу против тог решења, Уставни суд је почев од наведеног датума оцењивао оправданост трајања оспореног поступка, који је правноснажно окончан решењем првостепеног органа од 4. јуна 2019. године.
Уставни суд констатује да је оспорени поступак трајао дуже од осам година , што, само за себе, може указивати на то да о предметном захтеву није одлучено у разумном року. Међутим, полазећи од тога да је појам разумног трајања поступка релативна категорија која зависи од низа чинилаца, а пре свега од сложености правних питања и чињеничног стања у конкретном спору, понашања подносиоца уставне жалбе, поступања управних органа и судова који су водили поступак, као и значаја истакнутог права за подносиоца, Уставни суд је испитивао да ли су и у којој мери наведени критеријуми утицали на овако дуго трајање поступка.
Уставни суд је оценио да предметни управни поступак није био сложен, ни у погледу чињеничних, нити правних питања.
Испитујући значај предмета поступка за подноситељку уставне жалбе, Уставни суд констатује да је он а као власник спорне катастарске парцеле има ла материјални и правни интерес да се у разумном року утврди да ли је постојао правн и основ за спровођење предметне промене у катастарском операту.
Испитујући поступање управних органа и Управног суда у овој правној ствари, Уставни суд је оценио да одговорност за дуго трајање предметног управног поступка сноси првостепени орган, будући да је одлучивао „у правној ствари В. Т .“, иако се у списима предмета не налази захтев, нити приговор тог лица по коме би могао да поступа , а потом је одбијао да усвоји примедбе другостепеног органа, доносећи још два решења пре него што је обуставио поступак провођења промене у катастарском операту за к.п. број …/1 КО Ужице. Овај суд, такође, констатује да је другостепени орган после пет и по годин а одлучио о жалби подноситељке уставне жалбе изјављеној против решења првостепеног органа од 11. априла 2011. године, а годину дана након истека рока прописаног законом је одлучио о жалби подноситељке изјављеној против решења од 16. марта 2018. године . Такође, другостепени орган је пропустио да кори сти овлашћења из члана 232. став 1. и члана 233. став 1. тада важећег Закона о општем управном поступку да поништи првостепено решење и сам реши управну ствар, јер је на основу чињеница утврђених у допуњеном поступку било очигледно да није било правног основа за вођење поступка провођења промене у катастарском операту. По налажењу овог суда, Управни суд није значајније допринео трајању оспореног поступка, јер су два решења другостепеног органа донета у кратком року након подношења тужбе због „ћутања управе“, а треће након 11 месеци.
Оцењујући понашање подноситељке уставне жалбе, Уставни суд је утврдио да је она у периоду од 2016. до 2019. године благовремено користила средства за убрзање поступка, али да је због недоношења одлуке другостепеног органа о њеној жалби изјављеној против решења од 11. априла 2011. године поднела тужбу након пет година и два месеца. Уставни суд је, међутим, полазећи од свега наведеног, оцен ио да наведени допринос подноситељке уставне жалбе не може утицати на оцену Суда о томе да је у предметном управном поступку повређено право подноситељке на суђење у разумном року . Уставни суд је, стога, сагласно одредби члана 89. став 1. Закона о Уставном суду („Службени гласник РС“, бр. 109/07, 99/11, 18/13 – Одлука УС, 40/15 – др. закон и 103/15) , у овом делу усвојио уставну жалбу, одлучујући као у тачки 1. изреке.
6. На основу одредбе члана 89. став 3. Закона о Уставном суду, Уставни суд је у тачки 2. изреке одлучио да се правично задовољење подноситељке уставне жалбе због утврђене повреде права оствари утврђењем права на накнаду нематеријалне штете у износу од 400 евра, у динарској противвредности по средњем курсу Народне банке Србије на дан исплате, а да се накнада исплати на терет буџетских средстава – раздео Министарства правде, у року од четири месеца од дана достављања ове одлуке Министарству.
Приликом одлучивања о висини накнаде нематеријалне штете, Уставни суд је ценио све околности значајне у овом уставносудском спору и нашао да наведени новчани износ представља адекватну правичну накнаду за повреду права коју је подноситељка претрпела. Уставни суд је имао у виду постојећу праксу овога суда, праксу Европског суда за људска права у сличним случајевима, економске и социјалне прилике у Републици Србији, као и саму суштину накнаде нематеријалне штете којом се оштећеном пружа одговарајуће задовољење.
Поред тога, Уставни суд је имао у виду новију праксу Европског суда за људска права изражену у пресуди Хрустић и други против Србије од 9. јануара 2018. године ( представке бр. 8647/16, 12666/16 и 20851/16) и више других пресуда, а које се односе на питање висине накнаде нематеријалне штете досуђене због повреде права на суђење у разумном року, те је ускладио своју досадашњу праксу са наведеним ставовима Европског суда.
Уставни суд није посебно разматрао истакнуту повреду права на делотворни правни лек, јер је наводе о повреди тог права оценио испитујући основаност уставне жалбе у делу у коме је изјављена због повреде п рава на суђење у разумном року .
7. У погледу захтева подноситељке уставне жалбе за накнаду трошкова поступка пред Уставним судом, Уставни суд подсећа да је у својој досадашњој пракси више пута разматрао наведено питање, те да је заузео начелан став да, у смислу члана 6. Закона о Уставном суду, нема основа за накнаду трошкова поступка пред Уставним судом. Како у конкретном случају не постоје било какве изузетне и посебне околности које би оправдале другачију примену члана 6. став 2. Закона о Уставном суду ( видети пресуду у предмету Европског суда за људска права Драган Ковачевић против Хрватске, број представке 49281/15 , од 12. маја 2022. године, став 83.), Суд је, сагласно одредби члана 36. став 1. тачка 7) Закона о Уставном суду, одбацио овај захтев, решавајући као у тачки 3 . изреке.
8. С обзиром на све изложено, Уставни суд је, на основу одредаба члана 42б став 1. тачка 1), члана 45. тачка 9) и члана 47. став 2. Закона о Уставном суду, као и члана 89. Пословника о раду Уставног суда („Службени гласник РС“, број 103/13), донео Одлуку као у изреци.
ПРЕДСЕДНИК ВЕЋА
Снежана Марковић, с.р.