Уставни суд, Велико веће, у саставу: председник Суда Снежана Марковић, председник Већа и судије Мирослав Николић, др Тијана Шурлан, Татјана Ђуркић, др Милан Шкулић, Лидија Ђукић, др Наташа Плавшић и Весна Илић Прелић, чланови Већа, у поступку по уставној жалби А. А . из Пећи, на основу члана 167. став 4. у вези са чланом 170. Устава Републике Србије, на седници Већа одржаној 24. новембра 2022. године, донео је
О Д Л У К У
1. Усваја се уставна жалба А. А . и утврђује да је у управном поступку који се води пред Републичким фондом за пензијско и инвалидско осигурање – служба Дирекције Фонда у Приштини у предмету Д. број 11369, подноситељки уставне жалбе повређено право на суђење у разумном року , зајемчено чланом 32. став 1. Устава Републике Србије, док се у преосталом делу уставна жалба одбацује.
2. Утврђује се право А. А . на накнаду нематеријалне штете у износу од 800 евра, у динарској противвредности по средњем курсу Народне банке Србије на дан исплате. Накнада се исплаћује на терет буџетских средстава – раздео Министарства правде, у року од четири месеца од дана достављања ове одлуке Министарству.
3. Налаже се надлежним органима да предузму све мере како би се поступак из тачке 1. окончао у најкраћем року.
4. Одбацује се захтев подноситељке уставне жалбе за накнаду материјалне штете.
5. Одбацује се захтев подноситељке уставне жалбе за накнаду трошкова поступка пред Уставним судом.
О б р а з л о ж е њ е
1. А. А . из Пећи је, 23. марта 2018. године, преко пуномоћника Р . Г, адвоката из Новог Пазара, Уставном суду поднела уставну жалбу, а потом и више допуна уставне жалбе, због повреде права на суђење у разумном року из члана 32. став 1. Устава Републике Србије, права на имовину из члана 58. Устава и права на пензијско осигурање из члана 70. Устава у управном поступку који се води пред Републичким фондом за пензијско и инвалидско осигурање – Дирекције Фонда у Приштини у предмету Д. број 11369. Подноситељка се истовремено позвала на повреду права зајемчених одредбама члана 6. Европске конвенције за заштиту људских права и основних слобода, као и члана 1. Протокола 1 уз Европску конвенцију за заштиту људских права и основних слобода . Уставни суд указује да је садржина права гарантованих означеним одредбама наведене Европске конвенције зајемчена и одговарајућим одредбама Устава, због чега Уставни суд постојање њихове повреде испитује у односу на одредбе Устава.
Подноситељка је у уставној жалби указала да је захтев за усп остављање исплате пензије поднела 25. јуна 2014. године, те да поступак није правноснажно окончан. Подноситељка уставне жалбе је поставила захтев за накнаду материјалне и нематеријалне штете, као и захтев за накнаду трошкова пред Уставним судом.
2. Сагласно одредби члана 170. Устава, уставна жалба се може изјавити против појединачних аката или радњи државних органа или организација којима су поверена јавна овлашћења, а којима се повређују или ускраћују људска или мањинска права и слободе зајемчене Уставом, ако су исцрпљена или нису предвиђена друга правна средства за њихову заштиту. Поступак по уставној жалби се, у смислу члана 175. став 3. Устава, уређује законом.
У току поступка пружања уставносудске заштите, поводом испитивања основаности уставне жалбе у границама захтева истакнутог у њој, Уставни суд утврђује да ли је у поступку одлучивања о правима и обавезама подноситељке уставне жалбе повређено или ускраћено њено Уставом зајемчено право или слобода.
3. Уставни суд је, у спроведеном поступку , извршио увид у целокупну документацију приложену уз уставну жалбу, на основу чега је утврдио следеће чињенице и околности од значаја за одлучивање:
Подноситељка уставне жалбе је 25. јуна 2014. године поднела Републичком фонду за пензијско и инвалидско осигурање – служба Дирекције Фонда у Приштини захтев за успостављање исплате пензије признате решењем број 7013244850 од 4. маја 1992. године. Подноситељка је навела да јој је исплата пензије вршена до 15. фебруара 1999. године.
Привременим решењем Републичког фонда за пензијско и инвалидско осигурање – служба Дирекције Фонда у Приштини број 182.1.4 97/14 од 17 . јул а 2014. године подноситељки је успостављена исплата инвалидске пензије почев од 25. јуна 2013. године .
Против наведеног решења подноситељка је изјавила жалбу, која је решењем Републичког фонда за пензијско и инвалидско осигурање – Ди рекција Фонда број 01-02/182.6.4 722615 од 8. јуна 2015. године одбијена као неоснована.
Подноситељка је 20. јула 2015. године поднела тужбу против наведеног коначног управног акта, која је пресудом Управног суда – Одељење у Нишу У. 10807/15 од 8. септембра 2016. године уважена, поништено је другостепено решење и предмет враћен на поновно одлучивање.
Имајући у виду да другостепени орган није у законом прописаном року поступио у извршењу наведене пресуде, подноситељка је 14. фебруара 2017. године поднела суду тужбу због „ћутања управе“.
Решењем другостепеног органа управе број 01-02/182.6.4 7226/15 од 20. фебруара 2017. године поништено је решење првостепеног органа управе од 17. јула 2014. године и предмет враћен на поновни поступак и одлучивање.
Имајући у виду да првостепени орган у поновном поступку није одлучио у законом прописаном року подноситељка је 3. октобра 2017. године поднела жалбу због „ћутања управе“.
У поновном поступку првостепени орган управе је донео решење број 182.6.3 474/17 од 29. новембра 2017. године.
Против наведеног решења подноситељка је 25. децембра 2017. године изјавила жалбу, 5. марта 2018. године ургенцију, а потом 21. марта 2018. године тужбу због „ћутања управе“.
Решењем Републичког фонда за пензијско и инвалидско осигурање – Дирекција Фонда број И. 4432 од 7. марта 2018. године жалба подноситељке је одбијена као неоснована .
Подноситељка је 30. марта 2018. године поднела тужбу против наведеног коначног управног акта, која је пресудом Управног суда – Одељење у Нишу У. 17893/21 (2018) од 13. децембра 2021. године уважена, поништено је другостепено решење и предмет враћен на поновно одлучивање.
Решењем другостепеног органа управе број И. 4432 од 27. јула 2022. године поништено је решење првостепеног органа управе од 29. новембра 2017. године и предмет враћен на поновни поступак и одлучивање.
4. Одредбом члана 32. став 1. Устава, на чију повреду подноситељка, поред осталог, указује у уставној жалби, утврђено је да свако има право да независан, непристрасан и законом већ установљен суд, правично и у разумном року, јавно расправи и одлучи о његовим правима и обавезама, основаности сумње која је била разлог за покретање поступка, као и о оптужбама против њега.
Законом о општем управном поступку ("Службени лист СРЈ", бр. 33/97 и 31/01 и "Службени гласник РС", број 30/10) било је прописано: да се поступак мора водити без одуговлачења и са што мање трошкова за странку и друге учеснике у поступку, али тако да се прибаве сви докази потребни за правилно и потпуно утврђивање чињеничног стања и за доношење законитог и правилног решења (члан 14.); да кад се поступак покреће поводом захтева странке, односно по службеној дужности ако је то у интересу странке, а пре доношења решења није потребно спроводити посебан испитни поступак, нити постоје други разлози због којих се не може донети решење без одлагања (решавање претходног питања и др.), орган је дужан да донесе решење и достави га странци што пре, а најдоцније у року од једног месеца од дана предаје уредног захтева, односно од дана покретања поступка по службеној дужности, ако посебним законом није одређен краћи рок; да у осталим случајевима, кад се поступак покреће поводом захтева странке, односно по службеној дужности, ако је то у интересу странке, орган је дужан да донесе решење и достави га странци најдоцније у року од два месеца, ако посебним законом није одређен краћи рок (члан 208. став 1.); да кад другостепени орган утврди да су у првостепеном поступку одлучне чињенице непотпуно или погрешно утврђене, да се у поступку није водило рачуна о правилима поступка која су од утицаја на решење ствари, или да је диспозитив побијаног решења нејасан или је у противречности са образложењем, он ће допунити поступак и отклонити наведене недостатке сам или преко првостепеног органа или замољеног органа; да ако другостепени орган нађе да се на основу чињеница утврђених у допуњеном поступку управна ствар мора решити друкчије него што је решена првостепеним решењем, он ће својим решењем поништити првостепено решење и сам решити управну ствар; да ако другостепени орган нађе да ће недостатке првостепеног поступка брже и економичније отклонити првостепени орган, он ће својим решењем поништити првостепено решење и вратити предмет првостепеном органу на поновни поступак; да је, у том случају, другостепени орган дужан својим решењем да укаже првостепеном органу у ком погледу треба допунити поступак, а првостепени орган је дужан у свему да поступи по другостепеном решењу и да, без одлагања, а најдоцније у року од 30 дана од дана пријема предмета, донесе ново решење; да против новог решења странка има право на жалбу (члан 232); да се решење по жалби мора донети и доставити странци што пре, а најдоцније у року од два месеца од дана предаје жалбе, ако посебним законом није одређен краћи рок (члан 237. став 1.).
Одредбама сада важећег Закона о општем управном поступку („Службени гласник РС", бр. 18/16 и 95/18) прописано је: да кад је поступак покренут по захтеву странке или по службеној дужности, а у интересу странке, и када се о управној ствари одлучује у поступку непосредног одлучивања, орган је дужан да изда решење најкасније у року од 30 дана од покретања поступка; да кад је поступак покренут по захтеву странке или по службеној дужности, а у интересу странке, и када се о управној ствари не одлучује у поступку непосредног одлучивања, орган је дужан да изда решење најкасније у року од 60 дана од покретања поступка (члан 145. ст. 2. и 3.); да се решење којим се одлучује о жалби издаје без одлагања, а најкасније у року од 60 дана од када је предата уредна жалба, изузев ако законом није прописан краћи рок (члан 174.).
5. Оцењујући наводе подноситељке уставне жалбе да јој је у управном поступку који се води пред Републичким фондом за пензијско и инвалидско осигурање – служба Дирекције Фонда у Приштини у предмету Д. број 11369 повређено право на суђење у разумном року из члана 32. став 1. Устава, Уставни суд указује да је управни поступак покренут 25. јуна 2014. године, захтевом подноситељке, те да поступак није правноснажно окончан. Из наведеног произлази да оспорени поступак траје више од осам година.
Наведено трајање поступка очигледно указује да поступак није окончан у року који се може сматрати разумним за одлучивање. Међутим, имајући у виду да је појам разумног трајања поступка релативна категорија која зависи од низа чинилаца, а, пре свега, од сложености правних питања и чињеничног стања у конкретном поступку, понашања подноситељке уставне жалбе, поступања органа управе који воде поступак, односно управног суда, броја донетих одлука у поступку, као и значаја истакнутог права за подноситељку, Уставни суд при одлучивању о повреди права на суђење у разумном року испитује да ли су и у којој мери наведени критеријуми утицали на дуго трајање поступка.
Уставни суд је оценио да је у овом управном поступку чињенично стање било донекле сложено, али да се нису поставила сложена правна питања, посебно имајући у виду да је, након доношења пресуде Грудић против Србије , од 17. априла 2012. године (представка број 31925/08), Европски суд за људска права донео одлуку у предмету Скендери и други против Србије, од 27. јула 2017. године (представке бр. 15090/08, 27952/10, 35372/10, 35374/10 и 47575/12), а који се, такође, односио на питање обуставе исплате пензија осигураницима са пребивалиштем на територији АП Косово и Метохија и њихово поновно успостављање.
Уставни суд констатује да је подноситељка имала легитиман интерес да се о њеном захтеву за успостављање исплате инвалидске пензије одлучи у разумном року.
Када је реч о понашању подноситељке уставне жалбе, Уставни суд констатује да је подноситељка углавном користила сва просецноправна средства против „ћутања управе“. Неактивност подноситељке пос тоји једино у ситуацији када је, иако је о њеном захтеву одлучено у законом прописаним року, решење достављено подноситељки тек након девет месеци, а подноситељка је већ након два месеца могла да поднесе жалбу због „ћутања управе“, како би допринела убрзању поступка у коме се одлучује о њеном праву. Такође, када је другостепеним решењем од 20. фебруара 2017. године поништено првостепено решење и наложено првостепено м органу управе поновно одлучивање, подноситељка је, иако је то могла учинити већ након 30 дана, поднела захтев за доношење новог решења тек након седам месеци.
Испитујући поступање органа управе и Управног суда у овој правној ствари, Уставни суд је оценио да је њихово поступање превасходно довело до дугог трајања оспореног поступка. Уставни суд је из списа предмета утврдио да су за осам година у предметном поступку донете две одлуке првостепеног органа управе, пет решења другостепеног органа и да су вођена два управна спора. Према становишту које је изразио и Европски суд за људска права, чињеница да се више пута налаже понављање разматрања једног предмета пред нижом инстанцом може, сама по себи, открити озбиљан недостатак у правном систему државе (видети пресуду Pavlyulynets против Украјине , број 70763/01, став 51, од 6. септембра 2005. године, и пресуду Цветковић против Србије , број 17271/04, став 51, од 10. јуна 2008. године). Уставни суд констатује да је Управни суд о тужби поднетој 30. марта 2018. године одлучио након три и по године. Поред тога, Уставни суд указује да предметни поступак није правноснажно окончан.
Уставноправна оцена поступка у овој управноправној ствари, заснована на досадашњој пракси Уставног суда, потврђује да је у конкретном сл учају повређено право подноситељке уставне жалбе на суђење у разумном року зајемчено чланом 32. став 1. Устава. Имајући у виду наведено, Уставни суд је утврдио повреду наведеног уставног права и усвојио уставну жалбу, одлучујући као у првом делу тачке 1. изреке, док је у тачки 3. изреке наложио надлежним органима да предузму све мере како би се поступак из тачке 1. окончао у најкраћем року, сагласно одредбама члана 89. ст. 1. и 2. Закона о Уставном суду („Службени гласник РС“, бр. 109/07, 99/11 , 18/13 – Одлука УС, 40/15 – др. закон и 103/15).
6. На основу одредбе члана 89. став 3. Закона о Уставном суду, Уставни суд је у тачки 2. изреке одлучио да се правично задовољење подноситељки уставне жалбе због констатоване повреде права оствари утврђењем права на накнаду н ематеријалне штете у износу од 800 евра, у динарској противвредности по средњем курсу Народне банке Србије на дан исплате, а да се накнада исплати на терет буџетских средстава – раздео Министарства правде , у року од четири месеца од дана достављања ове одлуке Министарству.
Приликом одлучивања о висини нематеријалне штете коју је претрпела подноситељка уставне жалбе због повреде права на суђење у разумном року, Уставни суд је ценио све околности од значаја за утврђивање висине ове штете, посебно дужину трајања предметно г поступка и допринос подноситељке. Уставни суд сматра да наведени новчани износ представља правичну и адекватну накнаду за повреду права коју је подноситељка уставне жалбе претрпела због наведеног поступања надлежних органа управе и суда. Одлучујући о висини накнаде нематеријалне штете, Уставни суд је, такође, имао у виду праксу овог суда, економске и социјалне прилике у Републици Србији, као и саму суштину накнаде нематеријалне штете којом се оштећеном лицу пружа одговарајуће задовољење.
Поред тога, Уставни суд је имао у виду новију праксу Европског суда за људска права изражену у пресуди Хрустић и други против Србије, од 9. јануара 2018. године (представке бр. 8647/16, 12666/16 и 20851/16), и више других пресуда, а које се односе на питање висине накнаде нематеријалне штете досуђене због повреде права на суђење у разумном року. Усклађујући своју досадашњу праксу са наведеним ставовима Европског суда, Уставни суд сматра да наведени новчани износ представља адекватну компензацију за повреду права коју је подносилац уставне жалбе претрпео због неделотворног поступања органа управе.
7. Имајући у виду да поступак није правноснажно окончан, то је Уставни суд захтев подноситељке уставне жалбе за накнаду материјалне штете, као и захтев подноситељке уставне жалбе којим је тражено да Уставни суд утврди и повреду осталих права означених у уставној жалби, одбацио као преурањен, решавајући као у тачки 4. изреке ове одлуке, односно као у другом делу тачке 1. изреке, сагласно члану 36. став 1. тачка 7) Закона о Уставном суду.
Уставни суд је исти став заузео у Одлуци Уж-3318/2018 од 2. јула 2020. године.
8. У погледу захтева подноситељке уставне жалбе за накнаду трошкова поступка пред Уставним судом, Уставни суд подсећа да је у својој досадашњој пракси више пута разматрао наведено питање, те да је заузео начелан став да, у смислу члана 6. Закона о Уставном суду, нема основа за накнаду трошкова поступка пред Уставним судом, а да у конкретном случају не постоје било какве изузетне и посебне околности које би оправдале другачију примену члана 6. став 2. Закона о Уставном суду (видети пресуду у предмету Европског суда за људска права Драган Ковачевић против Хрватске, број представке 49281/15, од 12. маја 2022. године, став 83.). Стога је Уставни суд, сагласно одредби члана 36. став 1. тачка 7) Закона о Уставном суду, одбацио овај захтев, решавајући као у као у тачки 5 . изреке.
9. На основу свега изнетог и одредаба члана 42б став 1. тачка1), члана 45. тачка 9), члана 46. тачка 9) и члана 47. став 2. Закона о Уставном суду, као и члана 89. Пословника о раду Уставног суда ("Службени гласник РС", број 103/13), Уставни суд је донео Одлуку као у изреци.
ПРЕДСЕДНИК ВЕЋА
Снежана Марковић, с.р.