Уставни суд, Велико веће, у саставу: председник Суда Снежана Марковић, председник Већа и судије Весна Илић Прелић, др Драгана Коларић, др Тамаш Корхец (Korhecz Tam ás), др Јован Ћирић, Гордана Ајншпилер Поповић, др Владан Петров и др Тијана Шурлан, чланови већа , у поступку по уставној жалби Н. К . из Бе чеја, на основу члана 167. став 4. у вези са чланом 170. Устава Републике Србије, на седници Већа одржаној 3. новембра 2022. године, донео је
О Д Л У К У
Одбија се као неоснована уставна жалба Н. К . изјављена због повреде права на суђење у разумном року, зајемченог одредбом члана 32. став 1. Устава Републике Србије , у управном поступку који је вођен пред Републичким геодетским заводом – Комисија за излагање на јавни увид података о непокретностима и стварним правима на њима за КО Палилула у предмету број 951-1-2846/10, док се у преосталом делу уставна жалба одбацује.
О б р а з л о ж е њ е
1. Н. К . из Бе чеја поднео је Уставном суду, 6. маја 201 9. године, уставну жалбу због повреде права на суђење у разумном року, зајемченог одредбама члана 32. став 1. Устава Републике Србије, у управном поступку означеном у изреци, као и против пресуде Управног суда – Одељење у Новом Саду У. 16021/16 од 8. марта 2019. године, због повреде права на правично суђење, права на правно средство и права на имовину, зајемчених одредбама члана 32. став 1, члана 36. став 2. и члана 58. став 1. Устава.
У уставној жалби је најпре наведено да у поступку који је окончан оспореним актом нису правилно примењене одредбе Закона о општем управном поступку, Закона о државном премеру и катастру и Закона о наслеђивању и изнети су разлози због којих подносилац сматра да постоји „законско и уговорно правно следбеништво“ између њега и његове покојне тетке, која је уп исана као власник спорног стана, преко рођене сестре његове тетке, која је подносиоцу поклонила тај стан.
У уставној жалби је даље наведено да су првостепени и другостепени орган, као и Управни суд одуговлачили управни поступак и управни спор ван сваког разумног рока. Такође је указано на „недопустиву арбитрерност“ у примени материјалног права од стране другостепеног органа и Управног суда и неразликовање поступка излагања на јавни увид и поступка одржавања катастра непокретности. Подносилац је истакао да су другостепени орган и Управни суд пропустили да се изјасне о релевантним разлозима жалбе и тужбе и да му је у поступку који је окончан оспореним актом онемогућено да упише право својине на спорној непокретности у јавну евиденцију.
Уставном жалбом је предложено да Уставни суд утврди повреду означених права, као и право подносиоца на накнаду нематеријалне штете.
2. Сагласно одредби члана 170. Устава Републике Србије, уставна жалба се може изјавити против појединачних аката или радњи државних органа или организација којима су поверена јавна овлашћења, а којима се повређују или ускраћују људска или мањинска права и слободе зајемчене Уставом, ако су исцрпљена или нису предвиђена друга правна средства за њихову заштиту. Поступак по уставној жалби се, у смислу члана 175. став 3. Устава, уређује законом.
У току поступка пружања уставносудске заштите, поводом испитивања основаности уставне жалбе у границама захтева истакнутог у њој, Уставни суд утврђује да ли је у поступку одлучивања о правима и обавезама подносилаца уставне жалбе повређено или ускраћено њихово Уставом зајемчено право или слобода.
3. Уставни суд је, у спроведеном поступку, увидом у уставну жалбу и целокупну достављену документацију, као и некомплетне списе предмета број 951-1-2846/10 Републичког геодетског завода – Комисија за излагање на јавни увид података о непокретностима и стварним правима на њима за КО Палилула , утврдио следеће чињенице и околности од значаја за решавање ове уставносудске ствари:
Подносилац уставне жалбе је 31. марта 2010. године поднео Републичком геодетском заводу – Служба за катастар непокретности Београд 1 – Комисија за излагање за КО Палилула захтев за упис права својине на једнособном стану број 3 у приземљу зграде број … у улици И. у Београду. Предметни захтев заведен је 1. априла 2010. године у Служби за катастар непокретности Београд 1 под бројем 95-3-155/2010, а 10. априла исте године у Комисији за излагање на јавни увид података о непокретностима и стварним правима на њима за КО Палилула под бројем 951-1-2846/2010. Захтевом је тражено да се на спорној непкретности упише подносилац уставне жалбе као носилац права својине, на основу исправа које је приложио. Подносилац је, такође, тражио да му се достави записник сачињен у поступку излагања, те да „ Служба за катастар непокретности Београд 1 о том захтеву одлучи што пре у поступку одржавања катастра непокретности за КО Палилула“.
Републички геодетски завод – Комисија за излагање на јавни увид података о непокретностима и стварним правима на њима за КО Палилула (даље у тексту: Комисија) сачинила је 10. априла 2010. године записник о излагању број 951-1-2846/10 , у коме је констатовала: да је странка у том поступку Н . К . из Београда (подносилац уставне жалбе), да је то лице поднело захтев за упис права својине на једнособном стану број 3 у приземљу зграде број … у улици И. у Београду; да је Комисија утврдила да нису испуњени услови за упис права својине на предметној непокретности, имајући у виду да је у исправи на основу које је тражен упис као претходник означена М. К, а да је у јавној евиденцији ЛН привремени број … претходник упи сан под именом Ми. К; да Комисија из приложене документације није могла да установи да је реч о истој особи. Комисија је, полазећи од наведеног, на основу одредбе члана 126. став 2. Закона о државном премеру и катастру (даље у тексту: Закон) , донела решење којим се предметни захтев одбија. Даље је наведено да је „странци прочитан записник и да је упозната са правом на жалбу на овај записник, која се може изјавити Министарству животне средине и просторног планирања, у року од осам дана од дана достављања“. Записник о излагању не садржи потпис подносиоца уставне жалбе.
Подносилац уставне жалбе је 30. јула 2010. године изјавио жалбу против решења Комисије, садржаног у записнику број 951-1-2846/10 од 10. априла 2010. године. У жалби је, поред осталог, наведено да је комисија требало да упише подносиоца уставне жалбе као носиоца права својине или бар као држаоца спорног стана, сагласно о дредби члана 99. став 3. Закона, будући да је из предметног уговора јасно да му је М. К . пренела и државину спорне непокретности. Такође је наведено да Комисија није била надлежна да одлучује о уписима у катастар непокретности, па се није могла позвати н а одредбу члана 126. став 3. Закона.
У допису Службе за катастар непокретности Београд 1 од 8. августа 2010. године, којим су надлежном министарству достављени списи предмета „број 951-1-2499/09“, ради одлучивања о жалби подносиоца уставне жалбе изјављеној против решења Комисиј е број 951-1-2846/10 од 10. априла 2010. године, наведено је да у списима предмета са излагања нема доказа о покушаној достави предметног решења, те се не може са сигурношћу утврдити да ли је жалба благовремена.
Решењем Републичког геодетског завода 07-3 број 952-02-22-8681/2016 од 20. септембра 2016. године одбијена је као неоснована жалба подносиоца уставне жалбе изјављена против решења Комисије број 951-1-2846/10 од 10. априла 2010. године. У образложењу решења је најпре констатовано да је увидом у земљишно-књижни уложак број … КО Београд 2 утврђено да је на предметној непокретности уписана Ми. К , а да је приложени уговор о поклону предметног стана закључен 21. јуна 2002. године између М. К . као поклонодавца и подносиоца уставне жалбе као поклонопримца. Даље је наведено: да је првостепени орган правилно поступио када је одбио захтев, јер уз захтев нису приложене исправе којима се доказује правни континуитет између Ми. К, која је уписана на предметном стану и М . К, у смислу одредаба члана 85. ст. 1. и 2. и члана 86. став 1. Закона; да наводи жалбе који се односе на начин стицања својине на спорном стану путем наслеђивања и одржаја нису од утицаја на другачије одлучивање, будући да они не могу бити предмет разматрања у поступку пред службом за катастар непокретности, него у поступку пред судом; да нису од утицаја ни наводи жалбе да се комисија није могла позвати на одредбе члана 126. став 2. Закона, имајући у виду да се катастар непокретности оснивао у поступку излагања на јавни увид података о непокретностима и стварним правима на њима од стране Комисије, сагласно одредбама члана 90. став 6. Закона, те је тиме Комисија могла да одлучује и о поднетом захтеву за упис, јер се у поступку излагања одлучивало и о упису стварних права на непокретностима.
Oспореном пресудом Управног суда – Одељење у Новом Саду У. 16021/16 од 8. марта 2019. године одбијена је као неоснована тужба подносиоца уставне жалбе, поднета 15. новембра 2016. године против предметног коначног управног акта, из разлога које је навео тужени орган у побијаном решењу . Оцењујући наводе тужбе да су у предметном поступку примењене одредбе о одржавању катастра непокретности, уместо одредбе члана 104. став 3. Закона, на основу које је подносилац својим захтевом оспорио уписане податке о спорном стану, Управни суд је нашао да је првостепени орган правилно применио одредбе Закона „које се односе на упис права својине, одлучујући о захтеву подносиоца за упис права својине“.
4. Одредбом члана 32. став 1. Устава, на чију повреду се подносилац уставне жалбе, поред осталих, позива, утврђено је да свако има право да независан, непристрасан и законом већ установљен суд, правично и у разумном року, јавно расправи и одлучи о његовим правима и обавезама, основаности сумње која је била разлог за покретање поступка, као и о оптужбама проти в њега.
За одлучивање Уставног суда о предметној уставној жалби од значаја су и следеће одредбе закона:
Одредбама Закона о општем управном поступку („Службени лист СРЈ“, бр. 33/97 и 31/01 и „Службени гласник РС “, број 30/10 ) било је прописано: да се поступак има водити брзо и са што мање трошкова и губитка времена за странку и друга лица која учествују у поступку, али тако да се прибави све што је потребно за правилно утврђивање чињеничног стања и за доношење законитог и правилног решења (члан 14.); да се решење по жалби мора донети и доставити странци што пре, а најкасније у року од два месеца од дана предаје жалбе, ако посебним законом није одређен краћи рок (члан 237. став 1.) .
Одредбама Закона о управним споровима („Службени лист РС“, број 111/09) прописано је: да у у правном спору суд одлучује на основу закона и у разумном року, на подлози чињеница утврђених на усменој јавној расправи (члан 2.); да а ко другостепени орган, у року од 60 дана од дана пријема жалбе или у законом одређеном краћем року, није донео решење по жалби странке против првостепеног решења, а не донесе га ни у даљем року од седам дана по накнадном захтеву странке поднетом другостепеном органу, странка по истеку тога рока може поднети тужбу због недоношења захтеваног акта (члан 19. став 1.) .
5. Подносилац уставне жалбе сматра да му је у управном поступку који је вођен пред Републичким геодетским заводом – Комисија за излагање на јавни увид података о непокретностима и стварним правима на њима за КО Палилула у предмету број 951-1-2846/10 повређено право на суђење у разумном року .
Уставни суд је, полазе ћи од чињеница утврђених у овом уставносудском поступку, констатовао да је оспорени поступак започео подношењем предметног захтева подносиоца уставне жалбе 1. априла 2010. године, а правноснажно окончан доношењем оспорене пресуде Управног суда – Одељење у Новом Саду У. 16021/16 од 8. марта 2019. године, дакле, да је трајао непуних девет година, што, само за себе, може указивати на то да о предметном захтеву није одлучено у разумном року. Међутим, полазећи од тога да је појам разумног трајања поступка релативна категорија која зависи од низа чинилаца, а пре свега од сложености правних питања и чињеничног стања у конкретном спору, понашања подносиоца уставне жалбе, по ступања управних органа и судова који су водили поступак, као и значаја истакнутог права за подносиоца, Уставни суд је испитивао да ли су и у којој мери наведени критеријуми утицали на овако дуго трајање поступка.
Уставни суд је оценио да предметни управни поступак није био сложен, ни у погледу чињеничних, нити правних питања.
Испитујући значај предмета поступка за подносиоца уставне жалбе, Уставни суд констатује да је он , као лице које је у поседу спорног стана на основу закљученог уговора о поклону, имао материјални интерес да се у разумном року испита основаност његовог захтева.
Оцењујући поступање управних органа и Управног суда у овој правној ствари, Уставни суд је нашао да одговорност за дуго трајање предметног управног поступка сноси другостепени орган, који је после шест година и два месеца одлучио о жалби подносиоца уставне жалбе изјављеној против решења првостепеног органа од 10. априла 2010. године. Овај суд констатује да је Управни суд о тужби подносиоца уставне жалбе одлучивао две године и непуна четири месеца, чиме је допринео продужењу предметног поступка.
Оцењујући понашање подносиоца уставне жалбе, Уставни суд је утврдио да он у периоду од 201 0. до 2016. године није подносио тужбу због „ћутања управе“, због недоношења решења другостепеног органа о његовој жалби. Будући да у периоду од шест година подносилац није користи о наведено правно средство, Уставни суд није могао оценити његову делотворност у конкретној управној ствари. Суд је овакав став изразио, поред осталих, у одлукама Уж-4549 /2016 од 22. јуна 201 7, Уж-13884/2018 од 3. јуна 2021. и Уж-5649/2018 од 14. октобра 2021. године.
Уставни суд указује и на становиште Европск ог суд а за људска права, у вези са пропуштањем надлежног органа да у разумном року одлучи о поднетом з ахтеву, да када је подносилац захтева има о на располагању правна средства која би му омогућила да настави поступак пред Управним судом, али је то пропусти о да учи ни, у тим околностима он не може приговарати дужини поступка пред управним органом ( видети, поред осталих, одлуку о допуштености захтева у предмету Вера Штајцар против Хрватске , представка број 46279/99 од 20. јануара 2000. године).
Полазећи од изложеног, Уставни суд је, сагласно одредби члана 89. став 1. Закона о Уставном суду („Службени гласник РС“, бр. 109/07, 99/11, 18/13 – Одлука УС, 40/15 – др. закон и 103/15), уставну жалбу у овом делу одбио као неосновану и одлучио као у првом делу изреке.
6. Поднослац уставне жалбе, такође, сматра да му је оспореном пресудом Управног суда – Одељење у Новом Саду У. 16021/16 од 8. марта 2019. године повређено право на правично суђење, због произвољне примене материјалног права и повреде права на образложену одлуку .
Уставни суд је, полазећи од садржине решења другостепеног органа и оспореног акта, оценио да су Републички геодетски завод и Управни суд навели уставноправно прихватљиве разлоге за оцену да подносилац уставне жалбе није могао бити уписан као носилац права својине на спорном стану, будући да није приложио исправу којом доказује правни континуитет између своје покојне тетке Ми. К . (рођене К .), која је уписана као носилац права на предметном стану и М. К, која је поклонодавац из уговора у поклону спорног стана закључен ог са подносиоцем уставне жалбе. Овај суд, такође, сматра да нема уставноправних разлога за тврдњу о повреди права на образложену судску одлуку, будући да је другостепени орган оценио све наводе жалбе који су могли бити од утицаја на одлучивање у предметној управној ствари, а ту оц ену је прхватио У правни суд у оспореном акту.
Уставном жалбом се, такође, указује на то да у поступку оснивања катастра непокретности Комисија није могла да одлучује о упису права у катастар непокретности применом одредаба члана 126. Закона, којима су уређена питања одржавања катастра непокретности. Уставни суд је, с тим у вези, констатовао да је п односилац уставне жалбе поднео захтев „за упис права својине“ на спорном стану, а да је Комисија о том захтеву требало да одлучује као о приговору лица које није учествовало у поступку излагања, али има правни интерес да оспорава п одатке привремено уписане у базу података катастра непокретности, сагласно одредби члана 104. став 3. Закона. Суд је даље констатовао да је Комисија, сагласно члану 56. Правилника о изради и одржавању катастра непокретности („Службени гласник РС“, број46/99), била овлашћена да о приговору чија је садржина унета у записник одлучи одмах и одлуку, у форми решења, унесе у исти записник – што је у конкретном случају и учинила, али је, уместо одлуке о приговору, донела одлуку о захтеву за упис права својине. Иако, по налажењу овог суда , н ије прихватљиво становиште Управног суда да је у поступку оснивања катастра непокретности Комисија могла да одлучује о захтеву за упис у смислу одредаба члана 126. Закона, чињеница да је Комисија донела решење применом тог члана Закона није могла утицати на правичност предметног поступка у целини, у коме је захтев подносиоца у суштини сматран приговором којим су оспорени привремено уписани подаци у базу података катастра непокретности и о коме је донета мериторна одлука .
У вези са наводима уставне жалбе да је подносилац требало да буде уписан као држалац спорног стана, Уставни суд је констатовао да је одредаба члана 99. Закона предвиђено: да се у катастарским општинама у којима, поред катастра земљишта, постоји и земљишна књига, књига тапија, односно интабулациона књига за имаоца права својине на парцели, објекту и посебном делу објекта уписује једно од следећих лица – лице које је последње уписано у земљишној књизи, односно књизи тапија (став 1. тачка 1)) , лице које има основ за упис права својине, ако то право изводи од лица уписаног у земљишној књизи (став 1. тачка 2)) , а и зузетно, лице које приложи уговор о откупу стана у друштвеној, односно државној својини сачињен у складу са законом (ст ав 2.) . Ако нема лица које се може уписати за имаоца права својине, као држалац на објекту или посебном делу објекта уписује се лице које не испуњава услове из ст. 1. и 2. овог члана, ако је у поседу објекта, односно посебног дела објекта и ако има исправу која води стицању права својине (став 3.) . О дредбом члан 53. став 5. Правилника о изради и одржавању катастра непокретности („Службени гласник РС“, број46/99) било је предвиђено да ће се лице које је у поседу посебног дела зграде и приложи исправу која води стицању својине, одредити за држаоца тог посебног дела, када је градитељ зграде непознат или је одређен за држаоца зграде или не постоји правни континуитет лица у поседу посебног дела зграде са градитељем зграде, односно његовим правним следбеником. Из наведених одредаба Закона и Правилника произлази да подносилац уставне жалбе у поступку излагања није могао бити уписан ни као држалац спорног стана, јер је Ми. К . (рођена К .) била уписана у земљишној књизи као носилац права на предметном стану, па није било основа за примену одредбе члана 99. став 3. Закона.
Имајући у виду изложено, Уставни суд је оценио да у уставној жалб и нису наведени уставноправни разлози који би указивали на то да је оспореним актом подносиоцу уставне жалбе повређено право на правично суђење.
Уставни суд није посебно разматрао уставну жалбу са становишта права на правно средство, имајући у виду да подносилац повреду овог права везује за пропуштање надлежних органа да оцене све наводе жалбе и тужбе , о чему се Суд већ изјаснио.
Полазећи од оцене изнете поводом истакнуте повреде права на правично суђење, Уставни суд је нашао да подносилац није имао легитимно очекивање да ће у поступку излагања података на јавни увид бити уписан као носилац права на спорном стану, из чега следи да нема уставноправних разлог а за тврдњу о повреди подносиочевог права на имовину.
Уставни суд је, стога, у преосталом делу одбацио уставну жалбу, сагласно одредби члана 36. став 1. тачка 7) Закона о Уставном суду, јер не постоје Уставом и Законом утврђене претпоставке за вођење поступка, решав ајући као у другом делу изреке.
7. С обзиром на све изложено, Уставни суд је, на основу одредаба члана 42б став 1. тачка 1), члана 45. тачка 9) и члана 46. тачка 9) Закона о Уставном суду и члана 89. Пословника о раду Уставног суда („Службени гласник РС“, број 103/13), донео Одлуку као у изреци.
ПРЕДСЕДНИК ВЕЋА
Снежана Марковић, с.р.