Уставни суд, Велико веће, у саставу: председник Суда Снежана Марковић, председник Већа и судије Весна Илић Прелић, др Драгана Коларић, др Тамаш Корхец (Korhecz Tamás), др Јован Ћирић, Лидија Ђукић, др Владан Петров и др Наташа Плавшић, чланови Већа, у поступку по уставној жалби Р. Ђ, М . М .(1), М. М .(2) и С. С, свих из села Коренита код Лознице, Д. Ј . из села Драгинац код Лознице , З. Ј . из села Брасина, општина Мали Зворник, Б . Д, В . Л, Г . С, Ж . М, А . Ј, Т . Г, С . С, З . Б, Ж . К, О . Л, М . И, М. Р, Т . И . и Д . Т, свих из Лознице, З. И, З . В . и М . С, свих из села Тршић код Лознице, Д. У . из села Јошева код Лознице , З. С . и А. У , обоје из села Лешница код Лознице, М . К . и М . О, обојице из села Брштица, општина Крупањ, В. К . из села Горња Бадања код Лознице , М. Ђ . из Крагујевца, М . И . из села Стража код Лознице , Г. П . из Бање Ковиљаче, В . Р . из села Варна код Шапца , Ж. Р . из Крупња, В . Ј . из села Цикоте код Лознице, С . М . из Осечине, М. П . из Шапца, Д . Л . из села Костајник, општина Крупањ, П. З . из села Ликодра, општина Крупањ, Г. С . из села Горњи Добрић код Лознице и Д . Д . из села Добри Поток, општина Крупањ, на основу члана 167. став 4. у вези са чланом 170. Устава Републике Србије, на седници Већа одржаној 29. септембра 2022. године, донео је
О Д Л У К У
1. Усваја се уставна жалба Р. Ђ, М . М .(1), М. М .(2), С. С, Д . Ј, З . Ј, Б . Д, В . Л, Г . С, Ж . М, А . Ј, Т . Г, С . С, З . Б, Ж . К, О . Л, М . И, М . Р, Т . И, Д . Т, З . И, З . В, М . С, Д . У , З. С, А. У , М. К, М . О, В . К, М . Ђ, М . И, Г . П, В . Р, Ж . Р, В . Ј, С . М, М . П, Д . Л, П . З, Г . С . и Д . Д . и утврђује да је у управном поступку који се води пред Министарством унутрашњих послова – Сектор за људске ресурсе – Одељење за плате и бенефиције у предмету број 157/20 подносиоцима уставне жалбе повређено право на суђење у разумном року, зајемчено одредбом члана 32. став 1. Устава Републике Србије .
2. Утврђује се право подносилаца уставне жалбе на накнаду нематеријалне штете сваком у износу од по 450 евра, у динарској противвредности по средњем курсу Народне банке Србије на дан исплате. Накнада се исплаћуј е на терет буџетских средстава – раздео Министарства правде, у року од четири месеца од дана достављања ове одлуке Министарству.
3. Налаже се надлежним органима да предузму све неопходне мере како би се поступак из тачке 1. окончао у најкраћем року.
О б р а з л о ж е њ е
1. Р. Ђ . из села Коренита код Лознице и остала лица наведена у уводу и у тачки 1. изреке поднели су Уставном суду, 1. октобра 2019. године, преко пуномоћника Ј. М, адвоката из Ваљева, уставну жалбу, допуњену поднесцима од 5. фебруара и 29. јуна 2020, 7. маја 2021. и 21. марта 2022. године, због повреде права на суђење у разумном року, као елемента права на правично суђење, зајемченог одредбом члана 32. став 1. Устава Републике Србије, у „поступку који је вођен пред Министарством унутрашњих послова – Управа за људске ресурсе у предмету број 3391-1/17 , Жалбеном комисијом Владе у предметима бр. 117-00-1/2015-01 и 120-01-27/2016-01, Управним судом у предметима У. 9350/13 и У. 4084/18 и који је у време изјављивања ове уставне жалбе вођен пред Жалбеном комисијом Владе“. Уставни суд је констатовао да се уставном жалбом оспорава трајање поступка који је уследио након доношења Одлуке Уставног суда Уж-2762/2013 од 23. децембра 2015. године, којом је утврђена повреда права подносилаца на суђење у разумном року у дотадашњем току поступка који се води поводом захтева од 5. октобра 2006. године, те је утврђено право на накнаду нематеријалне штете сваком подносиоцу у опредељеном новчаном износу и наложено окончање поступка у најкраћем року.
У уставној жалби и њеним допунама је детаљно описан ток оспореног поступка, уз навођење разлога који се односе на сложеност предмета поступка, поступање надлежних управних органа и суда, као и на понашање подносилаца.
Предложено је да Уставни суд утврди повреду права на суђење у разумном року, наложи да се оспорени поступак што пре оконча и утврди право подносилаца на накнаду нематеријалне штете због повреде права на суђење у разумном року сваком у износу од по 2.0 00 евра у динарској противвредности по средњем курсу Народне банке Србије на дан исплате.
2. Сагласно одредби члана 170. Устава Републике Србије, којом је уставна жалба установљена као посебно и изузетно правно средство за заштиту Уставом зајемчених људских и мањинских права, Уставни суд је у поступку по уставној жалби надлежан искључиво да испитује постојање повреде или ускраћивања зајемчених права и слобода, те стога и наводи уставне жалбе морају, са становишта Уставом утврђене садржине означеног права или слободе, очигледно указивати на његову повреду или ускраћивање.
У поступку пружања уставносудске заштите, поводом испитивања основаности уставне жалбе у границама истакнутог захтева, Уставни суд утврђује да ли је у поступку одлучивања о правима и обавезама подносиоца уставне жалбе повређено или ускраћено његово Уставом зајемчено право или слобода.
3. Уставни суд је, у спроведеном поступку , из списа предмета Министарства унутрашњих послова – Сектор за људске ресурсе – Одељење за плате и бенефиције број 157/20 и целокупне документације приложене уз уставну жалбу и њене допуне, утврдио следеће чињенице и околности од значаја за одлучивање у овој уставносудској ствари:
Подносиоци уставне жалбе су 27. октобра 2006. године поднели захтев за исплату додатака на плату по основу прековременог, рада на дане државних и верских празника и рада ноћу, који нису исплаћени у последње три године до подношења захтева.
Одлуком Уставног суда Уж-2762/2013 од 23. децембра 2015. године усвојена је уставна жалба подносилаца од 9 . априла 2013. године и утврђена повреда права на суђење у разумном року, зајемченог одредбом члана 32. став 1. Устава, у дотадашњем току поступка који је у време одлучивања о тој уставној жалби трајао девет година . Истом одлуком је подносиоцима утврђено право на накнаду нематеријалне штете сваком у износу од по 300 евра у динарској противвредности по средњем курсу Народне банке Србије на дан исплате и наложено надлежним органима да предузму све неопходне мере како би се конкретни поступак окончао у најкраћем року.
Након што је Жалбена комисија Владе (у даљем тексту: другостепени орган), поступајући у извршењу пресуде Управног суда – Одељење у Новом Саду У. 9350/13 од 8. маја 2015. године, решењем број 117-00-1/2015-01-1 од 29. јуна 2015. године поништила решење Министарства унутрашњих послова – Управа за људске ресурсе (у даљем тексту: првостепени орган) број 120-12173/06 од 3. новембра 2006. године и вратила предмет на поновни поступак, првостепени орган је 2. јула 2019. године донео решење број 3391-1/17 којим је одбијен као неоснован захтев подносилаца. Подносиоци су претходно изјавили две жалбе због недоношења наведеног првостепеног решења у законом прописаном року од 8. фебруара и 20. априла 2016. године, потом су поднели три ургенције за одлучивање о другој жалби због „ћутања администрације“ и тужбу због „двоструког ћутања управе“ од 8. марта 2018. године поводом које је донета пресуда Управног суда – Одељење у Новом Саду У. 4084/18 од 15. априла 2019. године, којом је наложено другостепеном органу да у року од 30 дана од дана пријема пресуде одлучи о жалби.
Након што је првостепено решење од 2. јула 2019. године поништено другостепеним решењем број 120-01-2341/2019-01 од 9. септембра 2019. године, првостепени орган је донео решење број 157/20 од 2. марта 2020. године, којим је, у тачки 1. диспозитива, одбијен као неоснован захтев подносилаца за исплату додатака на плату по наведеним основима за период од 27. јуна до 6. октобра 2006. године, док је у тачки 2. диспозитива одређено да ће о њиховом захтеву за исплату додатака на плату по наведеним основима за период од 6. октобра 2003. до „6. октобра“ 2006. године бити накнадно одлучено.
Решењем другостепеног органа број 120-01-193/2020-01 од 27. априла 2020. године одбијена је жалба подносилаца изјављена против наведеног првостепеног решења.
Подносиоци су 25. августа 2020. године изјавили жалбу због недоношења решења првостепеног органа о преосталом делу захтева из тачке 2. диспозитива првостепеног решења од 2. марта 2020. године.
Решењем другостепеног органа број 120-01-409/2020-01 од 21. септембра 2020. године усвојена је жалба подносилаца и наложено првостепеном органу да најкасније у року од 15 дана донесе одговарајуће решење и о томе обавести другостепени орган.
Како првостепени орган није поступио по налогу другостепеног органа, подносиоци су 5. новембра 2020. године изјавили другу жалбу због даљег „ћутања“ првостепеног органа, а потом су поднели накнадни захтев за одлучивање о тој жалби и тужбу због „двоструког ћутања управе“ од 28. маја 2021. године.
4. Одредбом члана 32. став 1. Устава, на чију се повреду позива у уставној жалби, утврђено је да свако има право да независан, непристрасан и законом већ установљен суд, правично и у разумном року, јавно расправи и одлучи о његовим правима и обавезама, основаности сумње која је била разлог за покретање поступка, као и о оптужбама против њега.
Одредбама Закона о општем управном поступку („Службени гласник РС“, бр. 18/16 и 95/18 – аутентично тумачење), које се примењују од 1. јуна 2017. године, прописано је: да се поступак води без одуговлачења и уз што мање трошкова по странку и другог учесника у поступку, али тако да се изведу сви докази потребни за правилно и потпуно утврђивање чињеничног стања (члан 9. став 2.); да другостепени орган сам или преко првостепеног или замољеног органа допуњава поступак ако нађе да је чињенично стање погрешно или непотпуно утврђено или понавља цео поступак или његов део ако нађе да је учињена повреда правила поступка која је утицала на законитост и правилност побијаног решења, да у том случају другостепени орган поништава побијано решење и сам одлучује о управној ствари ако нађе да се на основу чињеница утврђених у допуњеном поступку мора решити друкчије него што је решена првостепеним решењем (члан 171. став 2.); да ако другостепени орган нађе да ће недостатке првостепеног поступка брже и економичније отклонити првостепени орган, он ће својим решењем поништити првостепено решење и вратити предмет првостепеном органу на поновни поступак, да је у том случају, другостепени орган дужан да својим решењем укаже првостепеном органу у ком погледу треба допунити поступак, а првостепени орган је дужан у свему да поступи по другостепеном решењу и да, без одлагања, а најкасније у року од 30 дана од пријема предмета, донесе ново решење, да против новог решења странка има право на жалбу (став 3.); да ће по поништавању побијаног решења другостепени орган проследити предмет на поновни поступак првостепеном органу, само ако је потребно да се у тој управној ствари донесе ново решење (став 4.); да кад првостепени орган није издао решење у законом одређеном року, другостепени орган захтева да му првостепени орган саопшти зашто благовремено није издао решење, да ако другостепени орган нађе да првостепени орган није издао решење у законом одређеном року из оправданог разлога, продужава рок за издавање решења за онолико колико је трајао оправдани разлог, а најдуже за 30 дана (члан 173. став 1.); да ако другостепени орган нађе да не постоји оправдани разлог због кога решење није издато у законом одређеном року, он сам одлучује о управној ствари или налаже првостепеном органу да изда решење у року не дужем од 15 дана (став 2.); да ако првостепени орган поново не изда решење у року који је одредио другостепени орган, он сам одлучује о управној ствари (став 3.); да ако после почетка примене овог закона решење првостепеног органа буде поништено или укинуто, даљи поступак спроводи се према одредбама овог закона (члан 213. став 2.). У основи истоветне одредбе биле су садржане и у Закону о општем управном поступку („Службени лист СРЈ“, бр. 33/97 и 31/01 и „Службени гласник РС“, број 30/10), које су се примењивале до 31. маја 2017. године.
Одредбом члана 19. став 1. Законом о управним споровима („Службени гласник РС“, број 111/09) прописано је да ако другостепени орган, у року од 60 дана од дана пријема жалбе или у законом одређеном краћем року, није донео решење по жалби странке против првостепеног решења, а не донесе га ни у даљем року од седам дана по накнадном захтеву странке поднетом другостепеном органу, странка по истеку тога рока може поднети тужбу због недоношења захтеваног акта.
5. Испитујући истакнуту повреду права на суђење у разумном року из члана 32. став 1. Устава, Уставни суд је констатовао да се уставном жалбом оспорава трајање поступка који је уследио након доношења Одлуке Уставног суда Уж-2762/2013 од 23. децембра 2015. године, којом је утврђена повреда права подносилаца на суђење у разумном року у дотадашњем току поступка, те је утврђено право на накнаду нематеријалне штете сваком подносиоцу у опредељеном новчаном износу и наложено окончање поступка у најкраћем року. Стога је Уставни суд, у конкретном случају, ценио период од 24. децембра 2015. године који до одлучивања о овој уставној жалби траје шест година и шест месеци .
Уставни суд је констатовао да је тачком 1. диспозитива решења првостепеног органа од 2. марта 2020. године, које је у том делу постало коначно, одбијен захтев подносилаца који се односи на исплату додатака на плату за период од 27. јуна до 6. октобра 2006. године, док је у тачки 2. диспозитива тог решења одређено да ће о захтеву који се односи на исплату додатака на плату за период од 6. октобра 2003. до 26. јуна 2006. године бити накнадно одлучено, те се предмет у том делу налази у фази првостепеног решавања.
Уставни суд указује на то да оспорени поступак још увек није окончан из чега произлази да надлежни органи нису поступили у складу са налогом датим у поменутој одлуци овог суда. При одлучивању о повреди права на суђење у разумном року испитује се, пре свега, сложеност правних питања и чињеничног стања у конкретном поступку, понашање подносиоца уставне жалбе, поступање управних органа, односно судова који воде поступак, као и значај истакнутог права за подносиоца.
У погледу значаја предмета поступка, Уставни суд налази да подносиоци уставне жалбе имају легитиман интерес да надлежни органи о њиховом захтеву одлуче у оквиру стандарда разумног рока, поготово због тога што се ради о потраживањима из радног односа.
Уставни суд је оценио да је овај предмет чињенично сложенији, имајући у виду већи број странака у поступку. Са друге стране, правна питања која се постављају у поступку већ су у довољној мери разјашњена у раније донетим одлукама овог суда, као што је Одлука Уж-2188/2013 од 26. фебруара 2016. године. Из наведене одлуке Уставног суда произлази да подносиоцима уставне жалбе за обављени рад на извршењу задатака преко пуног радног времена, рад ноћу и током државног или верског празника, у периоду до 30. јуна 2006. године не може бити ускраћено право на увећану зараду која им је у том случају припадала у складу са Законом о платама у државним органима и јавним службама („Службени гласник РС“, број 34/01), док би подносиоцима за период од 1. јула 2006. припадало право на увећање плате уколико би се утврдило да им коефицијент за обрачун плате није увећан за 30 до 50% у односу на друге државне службенике.
Испитујући поступање управних органа, Уставни суд је констатовао да су у периоду који се цени у овом предмету донета два решења првостепеног органа и два решења другостепеног органа којима је одлучено о жалбама против првостепених решења. Уставни суд је утврдио да посматрани поступак обележава значајно кашњење првостепеног органа са доношењем решења о захтеву подносилаца у поновном поступку и непоступање тог органа по обавезујућим примедбама из другостепених решења. Наиме, првостепени орган није поштовао рок за доношење новог решења у извршењу другостепеног решења прописан одредбом члана 232. став 2. раније важећег Закона о општем управном поступку, нити поштује исти рок прописан одредбом члана 171. став 3. важећег Закона о општем управном поступку. Првостепени орган је решење од 2. јула 2019. године донео четири године по протеку наведеног рока, а према стању у списима предмета још није донео решење у изв ршењу другостепеног решења од 9. августа 2019. године којим би одлучио о захтеву подносилаца који се односи на период од 6. октобра 2003. до 26. јуна 2006. године, већ је само у тачки 2. диспозитива првостепеног решења од 2. марта 2020. године наведено да ће о том делу захтева бити накнадно одлучено. Уставни суд је утврдио да је и другостепени орган значајно допринео дугом трајању поступка тиме што је пропустио да допуни поступак и отклони његове недостатке сам или преко првостепеног органа или замољеног органа, те да ако нађе да се на основу чињеница утврђених у допуњеном поступку управна ствар мора решити друкчије него што је решена првостепеним решењем, својим решењем поништи првостепено решење и сам реши управну ствар, у смислу одредбе члана 232. став 1. раније важећег Закона о општем управном поступку и члана 171. став 2. важећег Закона о општем управном поступку. С тим у вези, Уставни суд указује на став Европског суда за људска права, да понављање истих налога нижестепеном органу у оквиру једног поступка указује на недостатке у процесном систему (ЕСЉП, пресуда Wierciszewska против Пољске , број представке 41431/98, од 25. новембра 2003. године, став 46.). Допринос другостепеног органа огледа се, такође, у томе што о жалбама због „ћутања администрације“, није одлучио у складу са законом. Наиме, другостепени орган је доносио решења којима је само налагао првостепеном органу доношење нових решења у одређеном року, пропуштајући да, по истеку тог рока у коме првостепени орган из неоправданих разлога није донео решења, сам одлучи о управној ствари, у складу са одредбама члана 236. став 2. раније важећег Закона о општем управном поступку и члана 173. став 3. важећег Закона о општем управном поступку. Такође, вођен је управни спор због „двоструког ћутања управе“ који је утицао на доношење првостепеног решења од 2. јула 2019. године.
Када је реч о понашању подносилаца уставне жалбе, Уставни суд је констатовао да су они користили правна средства за убрзање поступка, али не увек када су се за то стекли услови. Наиме, подносиоци су тужбу због „двоструког ћутања управе“ поднели 8. марта 2018. године, иако су то могли да учине две године раније.
Уставноправна оцена поступка чије трајање је узето у обзир у овом предмету, заснована на пракси и критеријумима Уставног суда и Европског суда за људска права, потврђује да је у управном поступку који се води пред Министарством унутрашњих послова – Сектор за људске ресурсе – Одељење за плате и бенефиције у предмету број 157/20 повређено право подносилаца уставне жалбе на суђење у разумном року, зајемчено одредбом члана 32. став 1. Устава. Стога је Уставни суд, сагласно одредби члана 89. став 1. Закона о Уставном суду („Службени гласник РС“, бр. 109/07, 99/11, 18/13-Одлука УС, 40/15-др. закон и 103/15), усвојио уставну жалбу и одлучио као тачки 1. изреке.
6. На основу одредбе члана 89. став 3. Закона о Уставном суду, Уставни суд је у тачки 2. изреке одлучио да се правично задовољење подносиоцима уставне жалбе због утврђене повреде права на суђење у разумном року оствари утврђењем права на накнаду нематеријалне штете сваком у износу од по 450 евра, у динарској противвредности по средњем курсу Народне банке Србије на дан исплате, на терет буџетских средстава – раздео Министар ства правде, у року од четири месеца од дана достављања ове одлуке Министарству, сагласно одредби члана 1. Закона о допуни Закона о Уставном суду („Службени гласник РС“, број 103/15).
Приликом одлучивања о висини накнаде нематеријалне штете коју су подносиоци уставне жалбе претрпели због учињене повреде права, Уставни суд је ценио све околности од значаја за њено утврђење у конкретном случају. Уставни суд је посебно ценио дужину трајања управног поступка, неефикасно и споро поступање управних органа, пропуштање подносилаца да у периоду од две године користе правна средства за убрзање поступка у складу са законом, животни стандард државе и чињеницу да ће досуђена накнада бити много брже исплаћена на националном нивоу, него што је то случај ако о предмету одлучује Европски суд за љуска права.
Поред тога, Уставни суд је имао у виду новију праксу Европског суда за људска права изражену у одлукама Синђелић и други против Србиј е, од 19. септембра 2019. године (представка број 7129/15) и Стојановић и други против Србије, од 14. јануара 2021. године (представка број 19322/18), које се односе на питање висине накнаде нематеријалне штете досуђене због повреде права на суђење у разумном року у управним поступцима који се, као и оспорени поступак, воде поводом захтева полицијских службеника за исплату додатака на плату. Европски суд је одбацио наведене представке, уз оцену да подносиоци представки више немају права да тврде да су жртве у смислу члана 34. Европске конвенције за заштиту људских права и основних слобода, јер је Уставни суд утврдио повреду права на суђење у разумном року и доделио подносиоцима ближе означене новчане износе на име накнаде нематеријалне штете, који су нижи од износа које је додељивао Европски суд, али су ипак разумни услед великог броја подносилаца представки и прилично ограниченог значаја предмета поступка.
7. На основу одредбе члана 89. став 2. Закона о Уставном суду, Уставни суд је у тачки 3. изреке наложио надлежним органима да предузму све неопходне мере како би се предметни поступак окончао у најкраћем року .
8. Полазећи од свега изложеног, Уставни суд је, на основу одредаба члана 42б став 1. тачка 1) и члана 45. тачка 9) Закона о Уставном суду, донео Одлуку као у изреци.
ПРЕДСЕДНИК ВЕЋА
Снежана Марковић, с.р.