Уставни суд, Велико веће, у саставу: председник Уставног суда Снежана Марковић, председник Већа и судије Мирослав Николић, др Тијана Шурлан, Татјана Ђуркић, др Милан Шкулић, Лидија Ђукић, др Наташа Плавшић и др Јован Ћирић, чланови Већа, у поступку по уставној жалби З . В . из Лознице, на основу члана 167. став 4. у вези са чланом 170. Устава Републике Србије, на седници Већа одржаној 29. септембра 2022. године , донео је
О Д Л У К У
1. Усваја се уставна жалба З. В . и утврђује да је решењем Прекршајног апелационог суда Прж. 24683/18 од 21. новембра 2018. године подносиоцу уставне жалбе повређено право на правично суђење, из члана 32. став 1. Устава Републике Србије.
2. Поништава се решење Прекршајног апелационог суда Прж. 24683/18 од 21. новембра 2018. године и одређује да исти суд донесе нову одлуку о жалби браниоца кажњеног изјављеној против решења Прекршајног суда у Лозници Пр. 730/15 од 24 . октобра 2018. године.
О б р а з л о ж е њ е
1. З. В . из Лознице поднео је Уставном суду, 29. децембра 2019. године, уставну жалбу , допуњену поднеском од 14. маја 2021. године, против решења Прекршајног апелационог суда Прж. 24683/18 од 21. новембра 2018. године, због повреде права на правично суђење, зајемченог одредбама члана 32. став 1. Устава Републике Србије.
У уставној жалби је, између осталог, наведено: да је недопустиво да суд у изреци решења одбија захтев кажњеног, овде подносиоца, за измену појединачног акта – „пресуде“ Прекршајног суда у Лозници Пр. 730/15 од 24. октобра 2018. године, због донете Одлуке Уставног суда IУo-87/2017 од 12. јула 2018. године, иако тај захтев има јасно упориште у члану 61. Закона о Уставном суду ; да је „нејасно зашто првостепени суд у потпуности поистовећује захтев за заштиту законитости и предлог за измену појединачног акта као посебног правног средства“; да је оспорено решење неправилно и незаконито; да су прекршајни судови у истој ситуацији доносили различите одлуке.
Подносилац је предложио да Уставни суд усвоји уставну жалбу, утврди повреду означеног уставн ог права, те да поништи оспорено решење и одреди да Прекршајни апелациони суд донесе нов у одлуку о жалби браниоца кажњеног, односно подносиоца уставне жалбе и тиме обезбеди јединствену примену права за све грађане.
2. Сагласно одредби члана 170. Устава Републике Србије, уставна жалба се може изјавити против појединачних аката или радњи државних органа или организација којима су поверена јавна овлашћења, а којима се повређују или ускраћују људска или мањинска права и слободе зајемчене Уставом, ако су исцрпљена или нису предвиђена друга правна средства за њихову заштиту. Поступак по уставној жалби се, у смислу члана 175. став 3. Устава, уређује законом.
У поступку пружања уставносудске заштите, поводом испитивања основаности уставне жалбе у границама истакнутог захтева, Уставни суд утврђује да ли је у поступку одлучивања о правима и обавезама подносиоца уставне жалбе повређено или ускраћено његово Уставом зајемчено право или слобода.
3. Уставни суд је, у спроведеном поступку, увидом у документацију приложену као доказе уз уставну жалбу и базу судске праксе Уставног суда , између осталог, утврдио:
- да су Уставном суду 20. априла 2017. године поднете иницијативе за оцену уставности и законитости Одлуке о јавним паркиралиштима, а коју је донела скупш тина Града Лознице;
- да је Одлуком Уставног суда IУо 87/2017 од 24. маја 2018. године утврђено да одредба члана 25. став 1. у делу који гласи: „12, 13, 14. и 20.“ Одлуке о јавним паркиралиштима („ Службени лист града Лознице“, бр. 6/09, 3/11, 4/13, 2/14 и 1/15) није у сагласности са законом;
- да је наведена одредба престала да важи даном објављивања Одлуке Уставног суда у „Службеном Гласнику Републике Србије“ број 56/18 , односно 18. јула 2018. године;
- да је пресудом Прекршајног суда у Лозници Пр. 730/15 од 27. октобра 2015. године , која је постала правноснажна 6. новембра 2015. године и извршна 24. новембра 2015. године, окривљени, овде подносилац уставне жалбе, оглашен одговорним да је учинио прекршај из члана 25. став 4. у вези са ставом 1. и у вези са чланом 14. тачка а. Одлуке о јавним паркиралиштима („ Службени лист града Лознице“, бр. 6/09, 3/11, 4/13, 2/14 и 1/15), те му је последично изречена опомена;
- да је бранилац окривљеног 27. августа 2018. године поднео Прекршајном суду у Лозници захтев за измену правноснажног појединачног акта – пресуде Прекршајног суда у Лозници Пр. 730/15 од 27. октобра 2015. године ;
- да је решењем Прекршајног суда у Лозници Пр. 730/15 од 24. октобра 2018. године одбијен као неоснован захтев за измену пра вноснажног појединачног акта – пресуде Прекршајног суда у Лозници Пр. 730/15 од 27. октобра 2015. године због донете Одлуке Уставног суда IУо 87/2017 од 24. маја 2018. године ;
- да је у образложењу наведеног решења Прекршајног суда у Лозници, између осталог, наведено да „поступајући по захтеву за измену појединачног акта – правноснажне пресуде овог суда, суд је становишта да је захтев окривљеног неоснован и да је окривљени , у конкретној ситуацији требао да поднесе предлог за подношење захтева за заштиту законитости Републичком јавном тужиоцу како би дошло до измене појединачног акта у складу са правилима поступка у коме је исти донет“;
- да је оспореним решењем Прекршајног апелационог суда Прж. 24683/18 од 21. новембра 2018. године одбијена као неоснована жалба браниоца подносиоца, а решење Прекршајног суда у Лозници Пр. 730/15 од 24. октобра 2018. године је потврђено;
- да је у образложењу оспореног решења, између осталог, наведено да нису основани наводи жалбе који се односе на законску форму предлога за измену правноснажног појединачног акта, као и да је увидом у списе предмета утврђено да је окривљеном З. В . из Лознице одлука о кажњавању достављена 28. октобра 2015. године, а да је предлог – захтев за измену правноснажног појединачног акта - пресуде Прекршајног суда у Лозници Пр. 730/15 од 27. октобра 2015. године достављен Прекршајном суду у Лозници 27. августа 2018. године, дакле по протеку рока прописаног одредбом члана 61. став 2. Закона о Уставном суду.
4. Одредбом члана 32. став 1. Устава, на чију се повреду уставном жалбом указује, утврђено је да свако има право да независан, непристрасан и законом већ установљен суд, правично и у разумном року, јавно расправи и одлучи о његовим правима и обавезама, основаности сумње која је била разлог за покретање поступка, као и о оптужбама против њега.
Законoм о Уставном суду („Службени гласник РС“, бр. 109/07, 99/11, 18/13 – Одлука УС, 40/15 – др. закон и 103/15) прописано је: да кад Уставни суд утврди да општи акт или колективни уговор није у сагласности са законом, тај општи акт или колективни уговор престаје да важи даном објављивања одлуке Уставног суда у „Службеном гласнику Републике Србије" (члан 58. став 3.); да кад Уставни суд одреди начин отклањања последица које су настале услед примене општег акта који није у сагласности са Уставом или законом, одлука Уставног суда има правно дејство од дана њеног објављивања у "Службеном гласнику Републике Србије" (члан 59.); да се закони и други општи акти за које је одлуком Уставног суда утврђено да нису у сагласности са Уставом, општеприхваћеним правилима међународног права, потврђеним међународним уговорима или законом, не могу примењивати на односе који су настали пре дана објављивања одлуке Уставног суда, ако до тог дана нису правноснажно решени (члан 60. став 1.); да се извршење правноснажних појединачних аката донетих на основу прописа који се више не могу примењивати, не може ни дозволити ни спровести, а да ће се започето извршење обуставити (члан 60. став 3.); да свако коме је повређено право коначним или правноснажним појединачним актом, донетим на основу закона или другог општег акта, за који је одлуком Уставног суда утврђено да није у сагласности с Уставом, општеприхваћеним правилима међународног права, потврђеним међународним уговорима или законом, има право да тражи од надлежног органа измену тог појединачног акта, у складу са правилима поступка у коме је појединачни акт донет (члана 61. став 1.); да се предлог за измену коначног или правноснажног појединачног акта, донетог на основу закона или другог општег акта, за који је одлуком Уставног суда утврђено да није у сагласности с Уставом, општеприхваћеним правилима међународног права, потврђеним међународним уговорима или законом, може поднети у року од шест месеци од дана објављивања одлуке у „Службеном гласнику Републике Србије", ако од достављања појединачног акта до подношења предлога или иницијативе за покретање поступка није протекло више од две године (члана 61. став 2.); да ако се утврди да се изменом појединачног акта не могу отклонити последице настале услед примене општег акта за који је одлуком Уставног суда утврђено да није у сагласности с Уставом, општеприхваћеним правилима међународног права, потврђеним међународним уговорима или законом, Уставни суд може одредити да се ове последице отклоне повраћајем у пређашње стање, накнадом штете или на други начин (члана 62.).
Законом о прекршајима („Службени гласник РС“, бр. 65/13, 13/16 и 98/16) прописано је: да се против правноснажне пресуде може поднети захтев за заштиту законитости ако је: повређен закон или други пропис о прекршају (члан 285. став 1. тачка 1)) или ако је примењен закон за који је одлуком Уставног суда утврђено да није у сагласности са Уставом, општеприхваћеним правилима међународног права и потврђеним међународним уговорима (члан 285. став 1. тачка 2 )); да захтев за заштиту законитости подиже Републички јавни тужилац у року од три месеца од дана достављања пресуде (члан 285. став 2.).
5. Уставни суд, пре свега, констатује да је у конкретном случају пресудом Прекршајног суда у Лозници Пр. 730/15 од 27. октобра 2015. године подносиоцу уставне жалбе изречена опомена. Уставни суд се и поред тога упустио у мериторну оцену навода уставне жалбе, будући да се наводима указује на дејство Одлуке Уставног суда, којом је утврђена незаконитост општег акта, на појединачни акт донет на основу неуставног/незаконитог општег акта. Тако је по оцени Уставног суда у конкретном случају покренуто важно уставноправно питање правилне примене одредбе члана 61. став 2. Закона о Уставном суду.
Подносилац уставне жалбе сматра да му је оспореним решењем повређено право на правично суђење из члана 32. став 1. Устава. Из навода уставне жалбе неспорно произлази да подносилац сматра да му је означено уставно право повређено тиме што је Прекршајни апелациони суд правноснажно одбио као неоснован предлог за измену појединачног акта - пресуде Прекршајног суда у Лозници Пр. 730/15 од 27. октобра 2015. године (која је донета на основу делимично неуставног прописа) и зауз ео став да је требало да поднесе предлог за подношење захтева за заштиту законитости Републичком јавном тужилаштву, при томе позивајући се на одредбу члана 285. став 1. тачка 2) Закона о прекршајима. Дакле, поступајући прекршајни суд сматра да у конкретном случају подносилац уставне жалбе није требало да поднесе предлог за измену правноснажног појединачног акта донетог на основу закона или другог општег акта, за који је одлуком Уставног суда утврђено да није у сагласности са Уставом, општеприхваћеним правилима међународног права, потврђеним међународним уговорима или законом.
Оцењујући разлоге и наводе изнете у уставној жалби у погледу повреде права на правично суђење, Уставни суд полази од тога да је Законом о Уставном суду прецизно регулисан поступак отклањања последица насталих услед примене општег акта за који је одлуком Уставног суда утврђено да није у сагласности са Уставом, општеприхваћеним правилима међународног права, потврђеним међународним уговорима или законом. Правни пут за отклањање последица неуставног или незаконитог општег акта почиње предлогом странке, којој је повређено право, да се измени коначни или правноснажни појединачни правни акт, као посебним правним средством предвиђеним Законом о Уставном суду. Предлог се подноси суду или другом органу који је појединачни акт донео у року од шест месеци од дана објављивања касаторне одлуке Уставног суда у „Службеном гласнику Републике Србије“, а може се односити само на појединачне акте који су достављени најкасније две године пре подношења предлога или иницијативе Уставном суду за оцену уставности и/или законитости предметног општег акта.
Oдлука Уставног суда којом је утврђено да један закон или други општи акт, односно поједине његове одредбе, нису у сагласности са Уставом и законом, има две врсте правног дејства. Таква одлука најпре делује erga omnes, у складу са одредбом члана 166. став 2. Устава, по којој су одлуке Уставног суда коначне, извршне и општеобавезујуће. Потом остварује појединачно дејство према доносиоцу закона, односно другог општег акта, затим према субјектима који су га извршавали (спроводили), а на крају и према појединцима на које се тај акт непосредно примењивао. Сагласно одредбама члана 61. Закона о Уставном суду, свако коме је повређено право коначним или правноснажним појединачним актом донетим на основу закона или другог општег акта за који је утврђено да је несагласан Уставу и закону, има право да од надлежног органа тражи измену тог појединачног акта, у складу са правилима поступка у коме је појединачни акт донет.
С обзиром на претходно утврђено, Уставни суд је оценио да је у конкретном случају, подносилац уставне жалбе неспорно имао право да поднесе предлог за измену правноснажног појединачног акта – пресуде Прекршајног суда у Лозници Пр. 730/15 од 27. октобра 2015. године , а на основу одредбе члана 61. Закона о Уставном суду. Уставни суд нарочито напомиње да је подносилац надлежном прекршајном суду 27. августа 2018. године доставио поднесак насловљен као захтев за измену правноснажног појединачног акта – пресуде Прекрш ајног суда у Лозници Пр. 730/15 од 27. октобра 2015. године , при чему се изричито позвао на члан 61. Закона о Уставном суду. Подносилац је правилно изабрао правни пут за отклањање последица неуставности. Став Прекршајног апелационог суда у оспореном решењу да потврди овакав став првостепеног суда - да је подносилац требало да поднесе предлог за подношење захтева за заштиту законитости је крајње произвољан и арбитраран. Наиме, чињеница је да је одредбом члана 285. став 1. тачка 2) Закона о прекршајима прописано да се против правноснажне пресуде може поднети захтев за заштиту законитости ако је примењен закон за који је одлуком Уставног суда утврђено да није у сагласности са Уставом, општеприхваћеним правилима међународног права и потврђеним међународним уговорима. Не упуштајући се у целисходност оваквог законског решења, Уставни суд констатује да из означене одредбе Закона о прекршајима произлази да се захтев за заштиту законитости може поднети искључиво ако је реч о неусаглашености закона са Уставом и релевантним међународним правилима. У конкретном случају реч је о незаконитости дела општег правног акта јединице локалне самоуправе - Одлуке о јавним паркиралиштима, а на основу које је и проистекао прекршајни поступак вођен против подносиоца.
Додатно, Уставни суд је имао у виду и став Прекршајног апелационог суда да је предлог – захтев за измену правноснажног појединачног акта - пресуде Прекршајног суда у Лозници Пр. 730/15 од 27. октобра 2015. године достављен Прекршајном суду у Лозници 27. августа 2018. године, дакле по протеку рока прописаног одредбом члана 61. став 2. Закона о Уставном суду . Овај став је изнет у оспореном решењу и поред тога што првостепеним решењем захтев подносиоца уставне жалбе за измену пресуде Прекршајног суда у Лозници Пр. 730/15 од 27. октобра 2015. године није одбачен као неблаговремен (како то погрешно наводи Прекршајни апелациони суд у првом ставу образложења оспореног решења), већ је одбијен као неоснован . С тим у вези, Уставни суд је оценио да и овај став другостепеног суда, заузет у оспореном решењу, представља очигледно погрешно тумачење члана 61. став 2. Закона о Уставном суду и то на штету подносиоца уставне жалбе. Наиме, другостепени прекршајни суд погрешно закључује да је један од услова то да није протекло више од две године од дана достављања појединачног акта до дана подношења предлога или иницијативе за покретање поступка за измену тог правноснажног, појединачног акта. Из члана 61. став 2. Закона о Уставном суду неспорно произлази да је један од к умулативно предвиђених услова тај да није протекло више од две године од тренутка достављања појединачног акта до подношења предлога или иницијативе Уставном суду за покретање поступка за оцену уставности/законитости. Дакле, овде је релевантан, између осталог, тренутак подношења предлога или иницијативе Уставном суду за покретање поступка з а оцену уставности/законитости. Уставни суд, такође , констатује да је пресуда Прекршајног суда у Лозници Пр. 730/15 од 27. октобра 2015. године подносиоцу уставне жалбе свакако достављена пре 6. новембра 2015. године, када је постала правноснажна, те да је иницијатива за оцену уставности и законитости члана 25. став 1. у делу који гласи: „12, 13, 14. и 20.“ Одлуке о јавним паркиралиштима поднета 20. априла 2017. године, те је неспорно да у конкретном случају члан 61. став 2. Закона о Уставном суду у оспореном решењу ни овим заузетим ставом прекршајних судова није тумачен на уставноправно прихватљив начин.
Дакле, у конкретном случају Прекршајни апелациони суд није поступио на уставноправно прихватљив начин, те није правилно применио релевантне одредбе Закона о Уставном суду, погрешно се позивајући на одредбу ч лана 285. Закона о прекршајима, са једне стране, и погрешно тумачећи члан 61. Закона о Уставном суду, са друге стране.
Како је у конкретном случају Прекршајни апелациони суд, као другостепени суд, погрешно потврдио став првостепеног суда да је подносилац требало да изјави предлог за подношење захтева за заштиту законитости уместо предлога за измену појединачног правноснажног акта донетог на основу неуставног прописа (а који предлог је одбијен оспореним решењем) , Уставни суд је утврдио да је подносиоцу уставне жалбе оспореним решењем повређено право на правично суђење, зајемчено одредбом члана 32. став 1. Устава, па је уставну жалбу у овом делу усвојио, сагласно одредби члана 89. став 1. Закона о Уставном суду, одлучујући као у тачки 1. изреке.
6. Уставни суд је оценио да се штетне последице утврђене повреде права могу отклонити само поништајем оспореног решења Прекршајног апелационог суда Прж. 24683/18 од 21. новембра 2018. године и одређивањем да тај суд као другостепени донесе нову одлуку о жалби браниоца кажњеног изјављеној против решења Прекршајног суда у Лозници Пр. 730/15 од 24. октобра 2018. године, па је, сагласно одредби члана 89. став 2. Закона о Уставном суду , одлучио као у тачки 2. изреке.
7. С обзиром на све изнето, Уставни суд је, на основу одредаба члана 42б став 1. тачка 1) и члан 45. тачка 9) Закона о Уставном суду, као и члана 89. Пословника о раду Уставног суда („Службени гласник РС“, број 103/13), донео Одлуку као у изреци.
ПРЕДСЕДНИК ВЕЋА
Снежана Марковић, с.р.