Уставни суд, Велико веће, у саставу: председник Суда Снежана Марковић, председник Већа и судије Мирослав Николић, др Тијана Шурлан, Татјана Ђуркић, др Милан Шкулић, Лидија Ђукић, др Наташа Плавшић и др Јован Ћирић, чланови Већа, у поступку по уставној жалби М. Џ . из Београда , на основу члана 167. став 4. у вези са чланом 170. Устава Републике Србије, на седници Већа одржаној 29. септембра 202 2. године, донео је
O Д Л У К У
1. Усваја се уставна жалба М. Џ . и утврђује да је пресудом Управног суда У. 3638/17 од 8. фебруара 201 9. године подносиоцу уставне жалбе повређено право на правично суђење, зајемчено одредбом члана 32. став 1. Устава Републике Србије.
2. Поништава се пресуда Управног суда У. 3638/17 од 8. фебруара 201 9. године и одређује се да исти суд донесе нову одлуку о тужби подносио ца уставне жалбе поднетој против решења Републичког геодетског завода 07-3 број 952-02-22-3561/2016 од 14 . новембра 2016. године.
О б р а з л о ж е њ е
1. М. Џ . из Београда , преко пуномоћника Д. Б, адвоката из Београда, поднео је Уставном суду, 26. марта 2019. године, уставну жалбу против пресуде Управног суда У. 3638/17 од 8. фебруара 201 9. године, због повреде начела забране дискриминације и начела о заштити људских и мањинских права из чл. 21. и 22. Устава Републик е Србије и права на правично суђење, права на једнаку заштиту права и на правно средство и права на имовину, зајемчених одредбама члана 32. став 1, члана 36. и члана 58. став 1. Устава. Уставном жалбом се, такође, указује на повреду права из чл. 6, 14. и 1 7. Европске конвенције за заштиту људских права и основних слобода и члана 1. Протокола 1 уз Европску конвенцију, које Уставни суд оцењује у односу на одговарајуће одредбе Устава. Уставна жалба је допуњена поднеском од 4. јуна 2020. године.
У уставној жалби се, поред осталог, наводи да је Управни суд пропустио да утврди да је првостепени орган – Служба за катастар непокретности Београд 1 у поступку доношења решења број 952-02-5093/2011 од 5. јула 2012. године учинио битне повреде правила управног поступка, тако што странци по чијем је захтеву поступао није омогућио учешће у поступку.
У уставној жалби се даље наводи: да је раније донето решење првостепеног органа поништено решењем другостепеног органа од 4. октобра 2011. године, које, такође, није достављено подносиоцу; да је у поновном поступку закључком првостепеног органа од 2. новембра 2011. године подносиоцу наложено да у року од 15 дана од дана пријема закључка достави све исправе по основу којих градска општина Палилула изводи своје право на предметној катастарској парцели, под претњом одбацивања захтева; да је подносилац у поднеску од 28. новембра исте године затражио да му се остави додатни рок за поступање, али да првостепени орган није о томе одлучио, нити се наведени поднесак налази у списима предмета, иако садржи пријемни печат првостепеног органа; да по дносиоцу, ни његовом пуномоћнику није достављено решење првостепеног органа број 952-02-5093/2011 од 5. јула 2012. године, нити жалба заинтересовних лица изјављена против тог решења , чиме је повређено начело двостепености у решавању у управним стварима.
Подносилац уставне жалбе истиче да је „крајње нетачан и запањујући …и приложеним доказима противан“ став Управног суда да су неосновани наводи тужбе који се односе на повреду права тужиоца на учествовање у пступку „у погледу неуредне доставе“ решења првостепеног органа број 952-02-5093/2011 од 5. јула 2012. године.
Уставном жалбом се тражи да Уставни суд, поред осталог, поништи оспорену пресуду Управног суда У. 3638/17 од 8. фебруара 201 9. године и одложи њено извршење.
2. Сагласно одредби члана 170. Устава Републике Србије, уставна жалба се може изјавити против појединачних аката или радњи државних органа или организација којима су поверена јавна овлашћења, а којима се повређују или ускраћују људска или мањинска права и слободе зајемчене Уставом, ако су исцрпљена или нису предвиђена друга правна средства за њихову заштиту. Поступак по уставној жалби се, у смислу члана 175. став 3. Устава, уређује законом.
У току поступка пружања уставносудске заштите, поводом испитивања основаности уставне жалбе у границама захтева истакнутог у њој, Уставни суд утврђује да ли је у поступку одлучивања о правима и обавезама подносиоца уставне жалбе повређено или ускраћено његово Уставом зајемчено право или слобода.
3. Уставни суд је, у спроведеном поступку, увидом у оспорени акт и целокупну достављену документацију, утврдио следеће чињенице и околности од значаја за доношење одлуке у овој уставносудској ствари:
3.1. Решењем Републичког геодетског завода – Служба за катастар непокретности Београд 1 број 952-02-5093/2011 од 5. јула 2012. године дозвољен је, поред осталог, упис права својине на новоизграђеном пословном објекту на к.п. број … КО Палилула у корист М. Џ . (подносиоца уставне жалбе), са обимом права 1/1 (тачка 2. диспозитива) и одбачен као неуредан захтев подносиоца за упис права дугорочног закупа на наведеној парцели (тачка 4. диспозитива). У образложењу решења је наведено: да је градска општина Палилула дала предметну парцелу подносиоцу уставне жалбе у дугорочни закуп на 99 година, о чему је донето решење и закључен уговор о закупу са Дирекцијом за грађевинско земљиште и изградњу града Београда; да не постоји доказ о правном континуитету између градске општине Палилула и лица која су уписана као корисници те парцеле, због чега је подносиоцу наложено да тај доказ достави; да он то није учинио, те је захтев у том делу одбачен као неуредан; да је дозвољен упис права својине у корист подносиоца на објекту који се налази на тој парцели, јер је подносилац приложио правноснажну употребну дозволу издату 4. новембра 2004. године.
Решењем Републичког геодетског завода 07-3 број 952-02-22-3561/2016 од 14 . новембра 2016. године, у тачки 1. диспозитива, поништено је решење Републичког геодетског завода – Служба за катастар непокретности Београд 1 број 952-02-5093/2011 од 5. јула 2012. године у тач. 3. и 5. диспозитива, а у преосталом делу наведено решење је остало непромењено (тачка 2. диспозитива). У уводу решења другостепеног органа је наведено да је тим решењем одлучено о жалби А.В, Ј.В, Д.М, К.Ђ. и Т.Г, а у образложењу је констатовано да „жалиоци оспоравају решење из с вих законом дозвољених разлога и истичу да „није довољно објашњено…ко ће бити носилац права коришћења на к.п. број … КО Палилула и у ком обиму“, те да је у допуни жалбе наведено да је захтев за упис права дугорочног закупа требало одбити, а не одбацити. Другостепени орган је оценио да је жалба неоснована, али да побијано решење делимично треба поништити, „са разлога на које овај орган пази по службеној дужности“.
Оспореном пресудом Управног суда У. 3638/17 од 8. фебруара 2019. године одбијена је као неоснована тужба подносиоца уставне жалбе поднета против предметног коначног решења. Управни суд је у образложењу пресуде најпре констатовао да је подносилац у тужби истакао: да њему, ни његовом пуномоћнику никада није уручена било каква одлука коју је првостепени орган донео у предмету број 952-02-5093/2011, и то првостепено решење Републичког геодетског завода – Служба за катастар непокретности Београд 1 број 952-02-5093/2011 од 5. јула 2012. године, као ни жалба заинтересовних лица изјављена против тог решења и допуна исте; да је за постојање тог решења и решења Министарства животне средине, рударства и просторног планирања број 952.0102821/2011-09 од 4. октобра 2011. године сазнао из решења председника градске општине Палилула број 061-259/2013- I-6 од 15. јануара 2013. године. Управни суд је даље констатовао да из образложења побијаног решења и стања у списима предмета произлази: да је решењем првостепеног органа број 952-02-5093/2011 од 9. јуна 2011. године дозвољен упис права својине на објекту који се налази на к.п. број … КО Палилула и упис права дугорочног закупа на тој парцели; да је наведено решење поништено решењем Министарства животне средине, рударства и просторног планирања број 952.0102821/2011-09 од 4. октобра 2011. године; да је у поновном поступку утврђено да су као имаоци права коришћења на тој парцели уписани Д.В, Ј.В, Д.М. и К.Ђ, а да на објекту који је изграђен без дозволе, власник, односно држалац није утврђен; да је увидом у достављену документацију утврђено да не постоје исправе којима се доказује правни континуитет, односно исправе по основу којих градска општина Палилула изводи своје право на предметној непокретности; да је због тога закључком од 2. новембра 2011. године подносиоцу уставне жалбе наложено да те исправе достави у остављеном року, али да он то није учинио; да је његовом пуномоћнику наведени закључак уручен 14. новембра 2011. године; да је првостепени орган решењем број 952-02-5093/2011 од 5. јула 2012. године, у тачки 4. диспозитива, одбацио захтев подносиоца за упис права дугорочног закупа на предметној парцели. Управни суд је оценио неоснованим наводе тужбе који се односе на повреду права подносиоца у предметном управном поступку „у погледу неуредне доставе првостепеног решења од 5. јула 2012. године“ и незаказивања усмене расправе пред првостепеним органом, будући да из „садржине проведеног поступка произлази да је подносилац у истом учествовао“, те да му је, у складу са законом, закључком од 2. новембра 2011. године наложено достављање документације која је од значаја за одлучивање о захтеву за упис права дугорочног закупа, при чему тај суд налази да се утврђивање одлучних чињеница у тој управној ствари заснива на прибављању писмених доказа у вези са оценом основаности захтева.
3.2. Подносилац уставне жалбе се 30. маја 2013. године обратио првостепеном органу молбом за добијање информација о поступку у предмету број 952-02-5093/2011, у којој је навео: да њему, ни његовом пуномоћнику никада није уручена било каква одлука коју је тај орган донео у наведеном предмету, након закључка од 2. новембра 2011. године, те да је о постојању и садржини диспозитива решења број 952-02-5093/2011 од 5. јула 2012. године и решења Министарства животне средине, рударства и просторног планирања број 952.0102821/2011-09 од 4. октобра 2011. године сазнао из решења председника градске општине Палилула број 061-259/2013-I-6 од 15. јануара 2013. године; да тражи информацију о томе ког дана је изјављена жалба против решења од 5. јула 2012. године и које лице је потписало ту жалбу.
Подносилац уставне жалбе је у тужби поднетој Управном суду ради поништаја решења Републичког геодетског завода 07-3 број 952-02-22-3561/2016 од 14. новембра 2016. године указао и на пропуштање првостепеног органа да поступи по његовој молби за продужење рока од 28. новембра 2011. године. Према подацима о кретању предмета број 952-02-5093/2011, првостепени орган је евидентирао поднесак од наведеног датума, који је означен као „допуна – продужење рока “.
4. Одредбом члана 32. став 1. Устава, на чију повреду подноси лац, између осталог, указује у уставној жалби, утврђено је да свако има право да независан, непристрасан и законом већ установљен суд, правично и у разумном року, јавно расправи и одлучи о његовим правима и обавезама, основаности сумње која је била разлог за покретање поступка, као и оптужбама против њега.
За одлучивање Уставног суда у овој правној ствари, поред наведене уставн е одредбе, релевантне су и одредбе следећих закона и других прописа:
Одредбама Закона о општем управном поступку („Службени лист СРЈ“, бр. 33/97 и 31/01 и „Службени гласник РС“, број 30/10) било је прописано: да против решења донесеног у првом степену странка има право на жалбу (члан 12.); да се рок који је одредило службено лице које води поступак, као и рок одређен прописима за који је предвиђена могућност продужења, може продужити на молбу заинтересованог лица поднесену пре истека рока ако постоје оправдани разлози за продужење ( члан 89. став 3.); да се предлог за повраћај у пређашње стање не може заснивати на околности коју је орган већ раније оценио као недовољну за продужење рока или одлагање расправе (члан 94. став 2.); да кад се поступак покреће поводом захтева странке, а пре доношења решења није потребно спроводити посебан испитни поступак, нити постоје други разлози због којих се не може донети решење без одлагања, орган је дужан да донесе решење и достави га странци што пре, а најкасније у року од једног месеца од дана предаје уредног захтева, а у осталим случајевима, најкасније у року од два месеца, ако посебним законом није одређен краћи рок (члан 208. став 1.); да се жалба подноси у року од 15 дана од дана достављања решења, ако законом није друкчије одређено (члан 220. ).
Одредбом члана 26. став 1. Закона о управним споровима („Службени лист РС“, број 111/09) прописано је да ће судија појединац решењем одбацити тужбу и ако утврди да се против управног акта који се тужбом оспорава могла изјавити жалба, а жалба није уопште или није благовремено изјављена, или је жалилац одустао од жалбе у току другостепеног поступка (тачка 6)).
5. Подносилац уставне жалбе сматра да му је оспореном пресудом повређено право на правично суђење, јер Управни суд није утврди о пропусте првостепеног органа у вези са поступањем по његовој молби за продужење рока и достављањем р ешења број 952-02-5093/2011 од 5. јула 2012. године .
Испитујући ове наводе уставне жалбе са становишта права на правично суђење из члана 32. став 1. Устава, Уставни суд указује да уставна гаранција означеног права подразумева, поред осталог, да судска одлука о нечијем праву или обавези мора бити донета у поступку који је спроведен у складу са важећим процесним законом, применом меродавног материјалног права и образложена на уставноправно прихватљив начин, јер би се у супротном могла сматрати резултатом арбитрерног поступања и одлучивања надлежног суда. Суд, с тим у вези, наглашава да процесна правила садржана у Закону о општем управном поступку представљају неодвојиви део процесних јемстава правичног суђења, заштићених Уставом. Наведено становиште Уставни суд је изразио, поред осталих, у одлукама Уж-7059/201 2 од 9. јула 2015. године, Уж – 3676/2015 од 17. новембра 201 6. године и Уж- 2883/2016 од 22. фебруара 2018. године.
По оцени Уставног суда, у управном спору који је окончан оспореним актом морало је најпре бити утврђено да ли је подносиоцу уставне жалбе била обезбеђена двостепеност решавања у поступку пред Републичким геодетским заводом, односно да ли је имао право на жалбу против решења Републичког геодетског завода – Служба за катастар непокретности Београд 1 број 952-02-5093/2011 од 5. јула 2012. године и, у зависности од одговора на то питање, од каквог је значаја чињеница да се у конкретном случају орган није изјаснио о молби подносиоца уставне жалбе за продужење рока за достављање документације .
Из наведених одредаба раније важећег Закона о општем управном поступку, по оцени Уставног суда, произлази да издавање решења обухвата доношење и достављање решења и да се отпочињање дејстава донетог решења према тој странци везује за моменат његовог достављања странци. Следствено, кад орган донесе решење, а не достави га странци, решење не производи правно дејство, без обзира на то да ли је странка сазнала његову садржину или не. Суд даље констатује да се благовременост жалбе изјављене против првостепеног решења везује за дан достављања решења странци , при чему се то право може користити против свих првостепених решења, а искључено је само ако је то изричито предвиђено законом , под условом да је обезбеђен други вид заштите права и законитости. Из наведених законских одредаба, такође, произлази да орган не може одбацити захтев странке пре него што се изјасни о молби странке за продужење р ока за поступање по налогу службеног лица које води поступак.
Уставни суд је, полазећи од чињеница утврђених у овом уставносудском поступку, констатовао: да је пуномоћнику подносиоца уставне жалбе уручен закључак од 2. новембра 2011. године, којим му је остављен рок за достав љање документациј е; да је првостепени орган примио поднесак подносиоца уставне жалбе од 28. новембра 2011. године, којим је тражено продужење наведеног рока, али да се о томе није изјаснио, већ је у том делу одбацио захтев као неуредан; да се подносиац уставне жалбе обраћао првостепеном органу ради достављања решења тог органа број 952-02-5093/2011 од 5. јула 2012. године; да је подносилац у тужби поднетој Управном суду истакао да му наведено решење никада није достављено.
С обзиром на све изложено, Уставни суд налази да у оспореној пресуди недостају разлози због којих су оцењен и неоснованим наводи тужбе „ у погледу неуредне доставе првостепеног решења од 5. јула 2012. године“. Оцењујући наводе тужбе у вези са истакнутом повредом права подносиоца на учешће у поступку пред првостепеним органом, Управни суд се задржао на питању (не)одржавања усмене ра справе у поступку пред Републичким геодетским заводом и констатацији да је подносилац у том поступку учествовао, јер му је закључком од 2. новембра 2011. године наложено достављање документације која је од значаја за одлучивање о захтеву за упис права дугорочног закупа. Овај суд, међутим, налази да је Управни суд био дужан да утврди да ли је подносиоцу уставне жалбе достављено решење првостепеног органа број 952-02-5093/2011 од 5. јула 2012. године, односно да ли је подносилац могао да искористи право на жалбу против тог решења . Наведено питање , по оцени овог суда, од кључног је значаја за остварење подносичевог права на правно средство, зајемченог Уставом , али је, поред тога, од значаја за оцену о дозвољености његове тужбе о којој је одлучено оспореним актом.
Уставни суд указује на то да је жалбена управна контрола – осим ако је жалба искључена, нужна претпоставка за отпочињање судске контроле, по тужби у управном спору. Према томе, претходно коришћење жалбе у управном поступку, када је она допуштена, услов је за покретање управног спора. Овај суд је имао у виду да је решењем првостепеног органа број 952-02-5093/2011 од 5. јула 2012. године , у тачки 4. диспозитива, одбачен део подносиочевог захтев а као неуредан, да је жалбу против тог решења изјавила противна страна и да је тим решењем остала непромењена тачка 4. диспозитива тог решења.
Полазећи од наведеног, Уставни суд налази да би тужба подносиоца уставне жалбе требало да буде о дбачена уколико он није користио право на жалбу против решења од 5. јула 2012. године, јер је имао правни интерес да оспорава одлуку садржану у тачки 4. диспозитива тог решења. С друге стране, уколико подносилац није могао да искористи право на жалбу против тог решења, тада решење другостепеног органа од 14. но вембра 2016. године није управни акт којим је, у складу са законом, окончано испитивање законитости решења којим је одлучено о захтеву подносиоца , па је Управни суд био дужан да то решење поништи, како би се у поновном поступку омогућило подносиоцу да изјави жалбу против решења од 5. јула 2012. године и да о његовој жалби одлучи другостепени орган.
Пропуштање Управног суда да утврди наведену чињеницу имало је за последицу уставноправно неприхватљиву оцену навода тужбе који се односе на достављ ање решењ а од 5. јула 2012. године , што је, следствено, довело до повреде подносиочевог права на образложену одлуку. Стога је Уставни суд, не прејудицирајући одлуку о предметној управној ствари, утврдио да је подносиоцу уставне жалбе повређено право на правично суђење и , сагласно одредби члана 89. став 1. Закона о Уставном суду („Службени гласник РС“, бр. 109/07, 99/11, 18/13 – Одлука УС, 40/15 – др. закон и 103/15), у овом делу усвојио уставну жалбу, одлучујући као у тачки 1. изреке.
6. Уставни суд је, имајући у виду природу у тврђене повреде права у конкретном случају, сагласно одредби члана 89. став 2. Закона о Уставном суду, поништио оспорену пресуду Управног суда У. 3638/17 од 8. фебруара 201 9. године и одредио да исти суд донесе нову одлуку о тужби подносиоца уставне жалбе поднетој против решења Републичког геодетског завода 07-3 број 952-02-22-3561/2016 од 14. новембра 2016. године , одлучујући као у тачки 2. изреке.
Уставни суд није разматрао уставну жалбу са становишта начела и осталих права зајемчених Уставом, истакнутих у уставној жалби, јер је утврдио повреду права на правично суђење и поништио оспорени акт .
7. На основу свега изложеног и одредаба члана 42б став 1. тачка 1) и члана 45. тачка 9) Закона о Уставном суду, Уставни суд је донео Одлуку као у изреци.
ПРЕДСЕДНИК ВЕЋА
Снежана Марковић, с.р.