Уставни суд, Велико веће, у саставу: председник Суда Снежана Марковић, председник Већа, и судије Мирослав Николић, др Тијана Шурлан, Татјана Ђуркић, др Милан Шкулић, Лидија Ђукић, др Наташа Плавшић и др Тамаш Корхец (Korhecz Tamás), чланови Већа, на основу члана 167. став 1. тачка 1. Устава Републике Србије, на седници Већа одржаној 27. јануара 2022. године, донео је
Р Е Ш Е Њ Е
1. Одбацују се иницијативе за покретање поступка за оцену уставности и сагласности са потврђеним међународним уговором одредаба члана 2. тач. 10) и 11), члана 6. и члана 42. став 6. Закона о враћању одузете имовине и обештећењу („Службени гласник РС“, бр. 72/11, 108/13, 142/14, 88/15 - Одлука УС и 95/18).
2. Одбацује се иницијатива за покретање поступка за оцену уставности и сагласности са потврђеним међународним уговором Закона о враћању одузете имовине и обештећењу („Службени гласник РС“, бр. 72/11, 108/13, 142/14, 88/15 - Одлука УС, 95/18 и 153/20).
3. Одбацује се захтев за обуставу извршења појединачног акта или радње предузете на основу одредaбa Закона из тачке 1.
О б р а з л о ж е њ е
I
Уставном суду поднета је иницијатива за покретање поступка за оцену уставности и сагласности са потврђеним међународним уговором одредаба члана 2. тач. 10) и 11), члана 6. ст. 1. и 2. и члана 42. став 6. Закона о враћању одузете имовине и обештећењу („Службени гласник РС“, бр. 72/11, 108/13, 142/14 и 88/15 - Одлука УС) и иницијатива за покретање поступка за оцену уставности и сагласности са потврђеним међународним уговором одредаба члана 6. ст. 2. и 3. Закона о враћању одузете имовине и обештећењу („Службени гласник РС“, бр. 72/11, 108/13, 142/14, 88/15 - Одлука УС и 95/18).
Подносилац прве иницијативе сматра да су одредбама члана 2. тач. 10) и 11), члана 6. ст. 1. и 2. и члана 42. став 6. Закона повређене одредбе Устава Републике Србије којима је утврђено начело владавине права (члан 3.), начело непосредне примене зајемчених права (члан 18.), начело сврхе уставних јемстава (члан 19.), начело органичења људских и мањинских права (члан 20.), начело забране дискриминације (члан 21.) и начело заштите људских и мањинских права и слобода (члан 22.), право на достојанство и слободан развој личности (члан 23.), право на неповредивост физичког и психичког интегритета (члан 25.), право на правично суђење (члан 32.), право на рехабилитацију и накнаду штете (члан 35. став 2.), право на једнаку заштиту права и на правно средство (члан 36.), право на имовину (члан 58.), начело о судским одлукама (члан 145. ст. 3. и 4.) и начело хијерархије домаћих и међународних општих правних аката (члан 194.). У иницијативи се такође наводи да оспорене законске одредбе нису у сагласности ни са одредбама члана 14. Конвенције против тортуре и других сурових, нељудских или понижавајућих казни или поступака („Службени лист СФРЈ-Међународни уговори“, број 9/91, „Службени лист СЦГ-Међународни уговори, бр. 16/05 и 2/06) којима је, поред осталог, прописано да свака држава чланица, у свом правном систему, гарантује жртви неког акта тортуре право добијања накнаде и праведног и одговарајућег обештећења, укључујући средства потребна за његову што потпунију рехабилитацију и да у случају смрти жртве акта тортуре, имаоци праве те жртве полажу право на обештећење, као и да нису у сагласности ни са одредбама члана 1. Протoкола 1 уз Европску конвенцију за заштиту људских права и основних слобода („Службени лист СЦГ-Међународни уговори“, бр. 9/03, 5/05 и 7/05 и „Службени гласник РС-Међународни уговори“, број 12/10).
Образлажући разлоге оспоравања одредаба члана 2. тач. 10) и 11), члана 6. ст. 1. и 2. и члана 42. став 6. Закона, иницијатор наводи: да је законски рехабилитованим лицима, за разлику од оних који су судски рехабилитовани, имовина одузимана без основа „у пропису, тј. Закону о конфискацији (de facto конфискација)“, према коме се може конфисковати само имовина лица које је осуђено; да се у члану 2. „Закона о реституцији“, међу таксативно набројаним прописима чијом применом је имовина могла легално да пређе на државу, налазе и „два конфискацијска закона којима ту није место с обзиром на то да они (прописи) подразумевају осуду“; да доказ о рехабилитацији који се тражи у члану 6. и члану 42. став 6. Закона, „заправо доказује да је de facto конфискација била противправна, што искључује „прописно“ одузимање имовине које представља основ на коме Агенција за реституцију, према члану 2. „Закона о реституцији“, заснива своју надлежност; да Агенција не признаје оштећеним рехабилитованим лицима вредност имовине по тржишној цени, те да се тек доношењем измена и допуна Закона о рехабилитацији из 2011. године рехабилитованим жртвама прогона и насиља признаје право на пуну накнаду штете „тамо где имовина нија одузета по прописима из члана 2. Закона о реституцији“. С тим у вези, подносилац иницијативе закључује да „Закон о рехабилитацији садржи одредбе које искључују надлежност Агенције и примену Закона о реституцији на случајеве законске рехабилитације где је имовина одузета de facto конфискацијом, тј. без правног основа који би акт одузимања чинио „правним“ актом. Позивајући се на одредбе члана 35. став 2. и члана 58. став 2. Устава, иницијатор наводи да законски рехабилитована лица имају право на накнаду штете ако им је имовина одузета противправно, уз накнаду која не може бити нижа од тржишне. У прилог мишљења да је у случају de facto конфискације повређено право на мирно уживање имовине и да је поступање у предметима повреде права законски рехабилитованих лица у надлежности судова, а не Агенције као органа управе, иницијатор се позвао на одређене пресуде Врховног касационог суда и Европског суда за људска права. На крају, подносилац иницијативе сматра да Агенција, која се позива на посебан закон, себе ставља изнад судске власти и Устава, игнорише разлику између законске и судске рехабилитације, игнорише чињеницу да Закон о конфискацији није могао да се примени на неосуђивана лица која су законски рехабилитована, не схвата да покојници не могу да буду „конфискати“, жели да присвоји надлежност тамо где нема законског основа за то и ускраћује рехабилитованим лицима право на потпуну рехабилитацију и накнаду штете.
Полазећи од наведеног, иницијатор је предложио да Уставни суд утврди да Закон о враћању одузете имовине и обештећењу није у сагласности са Уставом, општеприхваћеним правилима међународног права и потврђеним међународним уговорима, као и да на основу члана 56. Закона о Уставном суду донесе решење којим ће се наложити Агенцији за реституцију да издвоји захтеве који су јој поднети, а који се односе на одузимање имовине од рехабилитованих лица која су без осуђујуће пресуде била жртве насиља и прогона, да обустави поступање у предметима у којима је имовина конфискована de facto, а не на основу прописа из члана 2. тач. 10) и 11) оспореног Закона и у предметима у којима је доказано да је имовина одузета актима који гласе на покојника који није био власник у тренутку подржављења из члана 3. тачка 10) оспореног Закона и да своју надлежност уступи редовним судовима пуне јурисдикције, како би та лица, тј. њихови правни следбеници, могли хитно и без даљих одлагања у потпуности да остваре своја права на обештећење по закону којим се уређују облигациони односи, а у складу са одредбама члана 35. став 2. и члана 58. ст. 1. и 2. Устава.
Иницијатор је у неколико наврата допунио поднету иницијативу поднесцима у којима је додатно образложио своје мишљење о погрешној примени оспореног Закона на случајеве законски рехабилитованих лица и о ненадлежности Агенције за реституцију у овим случајевима и позвао се и на праксу Европског суда за људска права (видети пресуде Azzopardi против Малте представка број 28177/12 од 6. новембра 2014. године и Ciantar и Maxkim LTD против Малте, представка број 7448/15 од 12. маја 2019. године) уз наводе да је у овим одлукама Европски суд нашао да је дошло до повреде члана 1. Протокола 1 уз Европску конвенцију за заштиту људских права и основних слобода и члана 6. Европске конвенције „јер нису предузете адекватне и хитне мере отклањања последица повреде права на имовину и права на правично суђење обештећењем“. Подносилац иницијативе је такође навео да се применом оспореног Закона жртвама политичке репресије ускраћује право на накнаду штете и ургирао је доношење одлуке у овој уставноправној ствари и предложене привремене мере.
Последњим допунама иницијатор је затражио да Уставни суд, због нејасноћа и противречности између одредаба члана 2. тач. 10) и 11) и члана 6. став 1. и члана 42. став 6. Закона, утврди несагласност интегралног текста Закона о враћању одузете имовине и обештећењу („Службени гласник РС“, бр. 72/11, 108/13, 142/14, 88/15 - Одлука УС, 95/18 и 153/20) са цитираним уставним и одредбама потврђених међународних уговора и предложио је текст којим треба допунити оспорени члан 6. Закона. Подносилац иницијативе је такође навео: да је оспорени Закон у супротности са одредбама члана 21. ст. 1. до 3. Устава и „да се погрешном и противуставном применом оспореног Закона на законски рехабилитована лица, Агенцији омогућава да над жртвама политички и идеолошки мотивисаног прогона и насиља врши отворену дискриминацију“; да, за разлику од Закона о отклањању последица одузимања имовине жртвама Холокауста које немају живих законских наследника („Службени гласник РС“, број 13/16) који жртвама Холокауста „даје знатно дужи рок за подношење захтева за враћање имовине“, којима „држава обезбеђује финансијску и сваку другу подршку, иако није одговорна за злочине“, као и могућност да „своја права остваре пред судом“, оспорени Закон жртвама комунистичког тоталитарног режима негира право на приступ суду, одбија да врати или у потпуности обештети законске наследнике лица којима је имовина одузета; да би „сваки облик описане дискриминације могао лако и делотворно да се отклони када би Агенција уступила своју надлежност судовима“, те да је, у том смислу, неопходно допунити и изменити оспорени Закон, „како би у таквим судским стварима недвосмислено били надлежни редовни судови пуне јурисдикције, а не Агенција“.
Другом иницијативом је оспорена уставност и сагласност са потврђеним међународним уговором одредаба члана 6. ст. 2. и 3. Закона којима су прописани услови по којима се остварује право на враћање имовине, односно обештећење за имовину одузету на основу прописа о експропријацији уз наводе: да Република Србија као пропис меродаван за денационализацију у Србији није требала да узме „савезни закон о експропријацији из 1968. године“, већ републички Закон о експропријацији („Службени гласник СРС“, бр. 40/84, 53/87, 22/89 и 15/90, „Службени гласник РС“, број 6/90 и „Службени лист СРЈ“, број 53/95 – Одлука СУС) који пружа адекватну накнаду у случају експропријације било које непокретности, те да је овај закон требао да буде одређен као преломни тренутак према коме ће се одређивати круг лица која имају право на накнаду према „Закону о реституцији“; да је опредељењем за датум 15. фебруар 1968. године (датум ступања на снагу Закона о изменама и допунама Закона о експропријацији („Службени лист ФНРЈ“, број 5/68)) извршена дискриминација лица којима је накнада за експропријацију утврђивана према „савезном Закону из 1968. године“ и Закону о експропријацији („Службени гласник СРС“, број 47/77) у односу на лица која су била обештећена према Закону о експропријацији из 1984. године, „јер се једнако третирају две групе лица које се налазе у различитим правним ситуацијама“; да се као последица ове дискриминације нарушава и право на мирно уживање имовине дискриминисаних лица. Из изложених разлога иницијатор сматра да одредбе члана 6. ст. 2. и 3. Закона нису у сагласности са одредбама чл. 21. и 58, члана 86. став 1, члана 97. тач. 2, 7, 8. и 17. Устава, одредбом члана 6. Закона о забрани дискриминације, одредбама члана 14, члана 1. Протокола 1 и члана 1. Протокола 12 уз Европску конвенцију за заштиту људских права и основних слобода. Полазећи од наведеног, иницијатор је предложио да Уставни суд утврди неуставност и несагласност са потврђеним међународним уговором оспорених законских одредаба, као и да обустави извршење појединачних аката и радњи предузетих на основу Закона о враћању одузете имовине и обештећењу, до доношења коначне одлуке.
II
Законом о враћању одузете имовине и обештећењу („Службени гласник РС“, бр. 72/11, 108/13, 142/14, 88/15 - Одлука УС и 95/18) уређују се услови, начин и поступак враћања одузете имовине и обештећења за одузету имовину, која је на територији Републике Србије применом прописа о аграрној реформи, национализацији, секвестрацији, као и других прописа, на основу аката о подржављењу, после 9. марта 1945. године одузета од физичких и одређених правних лица и пренесена у општенародну, државну, друштвену или задружну својину (у даљем тексту: враћање имовине) (члан 1. став 1.).
Оспореним одредбама члана 2. Закона прописано је да се право на враћање имовине по одредбама овог закона може остварити за имовину одузету применом, поред осталог, Закона о конфискацији имовине и о извршењу конфискације („Службени лист ДФЈ“, број 40/45) (тачка 10)) и Закона о потврди и изменама и допунама Закона о конфискацији имовине и о извршењу конфискације („Службени лист ФНРЈ“, бр. 61/46 и 74/46) (тачка 11)). Према оспореном члану 6. Закона, одредбе овог закона примењују се и на имовину која је конфискована после 9. марта 1945. године, под условом да је бивши власник рехабилитован до дана ступања на снагу овог закона, или буде рехабилитован на основу захтева за рехабилитацију из члана 42. став 6. овог закона, у складу са посебним законом (став 1.), бивши власник има право на враћање имовине, односно обештећење, у складу са овим законом за имовину одузету на основу прописа о експропријацији који су се примењивали до 15. фебруара 1968. године, ако бившем власнику на име накнаде за експроприсану имовину није уступљена друга непокретност у својину, станарско право или други облик најшире правне власти (став 2.), бивши власник нема право на враћање имовине, односно обештећење, у складу са овим законом за имовину одузету на основу прописа о експропријацији који су се примењивали после 15. фебруара 1968. године, за коју је одређена накнада у новцу или другим стварима или правима (став 3.). Одредбама члана 42. Закона уређено је подношење захтева за враћање имовине и његова садржина, а оспореном одредбом става 6. овог члана Закона прописано је да је лице из члана 6. став 1. овог закона у обавези да уз захтев приложи и правноснажну судску одлуку о рехабилитацији, односно доказ да је поднело захтев за рехабилитацију.
Законом је такође прописано: да по захтеву за враћање имовине поступак води Агенција, као јавна агенција, преко подручних јединица, а у складу са овим законом и законом којим се уређује општи управни поступак (члан 40. став 1.); да против првостепеног решења из члана 47. овог закона (решење о враћању имовине или обештећењу), подносилац захтева, обвезник и републички јавни правобранилац могу изјавити жалбу министарству надлежном за послове финансија, као другостепеном органу, у року од 15 дана од дана достављања решења, а против другостепеног решења може се покренути управни спор (члан 48. ст. 1. и 3.); да се оснива Агенција за реституцију ради вођења поступка и одлучивања о захтевима за враћање имовине, као и ради исплате новчане накнаде и обештећења и обављања других послова утврђених законом, а наведене послове Агенција обавља као поверене (члан 51.).
Оспорени Закон је мењан 2020. године и те измене су објављене у „Службеном гласнику Републике Србије“, број 153/20, али њима нису измењене и допуњене ни оспорене, ни цитиране законске одредбе.
Уставни суд сматра да су за оцену основаности захтева подносиоца прве иницијативе од значаја и одредбе Закона о рехабилитацији („Службени гласник РС“, број 92/11) којим је прописано да се овим законом уређују рехабилитација и правне последице рехабилитације лица која су из политичких, верских, националних или идеолошких разлога, лишена живота, слободе или других права до дана ступања на снагу овог закона: 1) на територији Републике Србије без судске или административне одлуке; 2) изван територије Републике Србије без судске или административне одлуке војних и других југословенских органа, ако су имала или имају пребивалиште на територији Републике Србије или држављанство Републике Србије; 3) судском или административном одлуком органа Републике Србије; 4) судском или административном одлуком војних и других југословенских органа, ако су имала или имају пребивалиште на територији Републике Србије или држављанство Републике Србије (члан 1. став 1.). Одредбом члана 2. став 1. Закона одређена су лица која се не могу рехабилитовати и која немају право на враћање имовине одузете на основу прописа из члана 2. Закона о враћању одузете имовине и обештећењу („Службени гласник РС“, број 72/11).
Законом је такође прописано: да је рехабилитација утврђивање ништавости, односно непуноважности аката и радњи којима су лица из члана 1. став 1. овог закона лишена живота, слободе или других права из политичких, верских, националних или идеолошких разлога (члан 3. став 1.) и да су правне последице рехабилитације за рехабилитовано лице и за друга лица одређена овим законом мере уклањања и ублажавања последица ништавних, односно непуноважних аката и радњи из става 1. овог члана и обухватају, поред осталог, и право на враћање конфисковане имовине или имовине одузете по основу прописа из члана 2. став 1. овог закона, односно обештећење за ту имовину, као и право на обештећење за материјалну и нематеријалну штету (рехабилитационо обештећење) (члан 3. став 2.); да рехабилитација у складу са овим законом може бити по сили закона (законска рехабилитација) или судском одлуком (судска рехабилитација) и да суд у случају законске рехабилитације доноси одлуку којом утврђује да је лице рехабилитовано по сили закона, а у случају судске рехабилитације суд га својом одлуком рехабилитује (члан 4.); да рехабилитовано лице има, поред осталог, право на враћање конфисковане имовине или имовине одузете по основу прописа из члана 2. став 1. овог закона, односно обештећење за ту имовину, као и право на рехабилитационо обештећење и да се враћање имовине, односно обештећење за имовину врши у складу са законом који уређује враћање одузете имовине и обештећење за одузету имовину (члан 20.); да право на враћање конфисковане имовине или имовине одузете по основу прописа из члана 2. став 1. овог закона, односно обештећење за ту имовину имају наследници рехабилитованог лица, у складу са одредбом члана 25. овог закона (члан 21. став 3.); да рехабилитовано лице и лица из члана 21. став 3. овог закона имају право на враћање конфисковане имовине или имовине одузете по основу прописа из члана 2. став 1. овог закона, односно обештећење за ту имовину, у складу са законом који уређује враћање одузете имовине и обештећење за одузету имовину (члан 25.); да рехабилитовано лице има право на обештећење за материјалну штету насталу због повреде права и слобода, у складу са законом којим се уређују облигациони односи и да рехабилитовано лице и лице из члана 7. тачка 5) овог закона (деца лица из члана 1. став 1. овог закона која су, за време трајања повреде права и слободе родитеља, рођена у установама за извршење санкција, односно која су у тим установама са њима провела део времена или су за то време расла без родитељског старања једног, другог или оба родитеља) има право на накнаду нематеријалне штете за душевне болове због лишења слободе, у складу са законом којим се уређују облигациони односи (члан 26. ст. 1. и 3.). Према одредбама члана 27. Закона, о захтеву за рехабилитационо обештећење одлучује Комисија за рехабилитационо обештећење (став 2.), а ако захтев из става 2. овог члана не буде усвојен или по њему Комисија за рехабилитационо обештећење не донесе одлуку у року од 90 дана од дана подношења захтева, подносилац захтева може код надлежног суда поднети тужбу за накнаду штете (став 3.).
III
Полазећи од садржине прве иницијативе, Уставни суд је утврдио да се разлози оспоравања уставности и сагласности са потврђеним међународним уговором одредаба члана 2. тач. 10) и 11), члана 6. ст. 1. и 2. и члана 42. став 6. Закона о враћању одузете имовине и обештећењу заснивају на мишљењу иницијатора да се оспорени Закон не примењује и да Агенција за реституцију није надлежна у случајевима враћања одузете имовине законски рехабилитованим лицима којима је имовина de facto конфискована (а не на основу прописа из члана 2. оспореног Закона), већ да та лица, сагласно Закону о рехабилитацији, имају право на пуну накнаду материјалне штете за конфисковану имовину коју ће остварити у судском поступку по закону којим се уређују облигациони односи.
С тим у вези, Уставни суд је пошао од ставова које је заузео у предмету IУз-25/2013, формираном поводом захтева истог иницијатора којим је тражена оцена уставности одредаба чл. 40, 44, 47, 48, 51. до 59. Закона о враћању одузете имовине и обештећењу („Службени гласник РС“, бр. 72/11 и 108/13) уз наводе којима се такође доводи у питање надлежност Агенције за реституцију и примена оспореног Закона на рехабилитована лица којима је имовина конфискована. Решењем IУз-25/2013 од 24. децембра 2013. године Уставни суд је одбацио наведену иницијативу уз образложење у коме се у вези са питањем надлежности Агенције у поступцима враћања одузете имовине и обештећења за ту имовину, поред осталог, наводи: „да Устав Републике Србије не утврђује изричито право на враћање одузете имовине, нити обавезу законодавца да уреди денационализацију (реституцију), а такво право не јемчи ни Европска конвенција за заштиту људских права и основних слобода. Правни основ за уређивање ове материје садржан је у начелу владавине права из члана 3. Устава и одредбама Устава које гарантују основна људска права, као и у одредбама које утврђују овлашћење законодавца да уређује област имовинскоправних односа. Сагласно одредбама члана 97. тач. 7. и 17. Устава, законом се уређују, поред осталог, својински, облигациони односи и заштита свих облика својине, а то значи и уређивање стицања и престанка права својине, као и промене својинских односа у складу са уставним одредбама којима су уређени основни принципи тих односа. Члан 86. Устава одређује да се постојећа друштвена својина претвара у приватну својину под условима, на начин и у роковима предвиђеним законом (став 2.), као и да се средства из јавне својине отуђују на начин и под условима утврђеним законом (став 3.). Из наведених одредаба Устава, по налажењу Уставног суда, произлази да Устав допушта могућност да се на друштвеној, односно државној својини насталој оригинерним начином стицања својине – актом државе (законом, подзаконским актом или појединачним актом) може, актом државе (у овом случају законом), променити облик својине, тј. да може бити враћена у приватну својину, под условима које прописује закон. То, даље, значи да постоји уставно овлашћење да се оспореним Законом уређују услови, начин и поступак враћања одузете имовине и обештећење за одузету имовину, при чему се мора имати у виду да је у питању имовина која је била одузимана на основу раније важећих устава и прописа, што значи да је за такво одузимање имовине постојао правни основ. Наведено уставно овлашћење, по схватању Уставног суда, подразумева и овлашћење Републике Србије да оснује посебан орган или организацију, у овом случају агенцију, којој ће поверити послове везане за спровођење закона и утврдити њен правни статус, послове, средства за рад, органе, њихову надлежност, опште акте које доноси и друго, у смислу одредбе члана 137. став 2. Устава, према којој се поједина јавна овлашћења могу законом поверити и предузећима, установама, организацијама и појединцима.“
У односу на наводе иницијатора који сматра да одредбе оспореног Закона не треба да се примењују на лица којима је имовина конфискована, а која су рехабилитована до дана ступања на снагу овог закона, већ да та лица, односно њихови наследници, имају право на пуну накнаду штете коју су претрпела и коју треба да остварују на основу судске одлуке о рехабилитацији, у Решењу се наводи „да по схватању Уставног суда, право на враћање раније одузете имовине и обештећење, установљено овим законом као покушај исправљања историјске неправде према бившим власницима, не представља накнаду претрпљене штете, посебно ако се има у виду да је у питању имовина која није била одузиманa противправно, већ на основу тада важећих устава и прописа, па се у конкретном случају ово право не може довести у правну везу са правилима о накнади штете. С друге стране, лица којима је имовина била конфискована, а која су рехабилитована до дана ступања на снагу овог закона, остварују право на враћање имовине или обештећење по одредбама овог закона, под истим условима и на исти начин као и лица којима је имовина била национализована или одузимана по другим основама применом прописа наведених у члану 2. Закона.“
Питањем примене оспореног Закона на рехабилитована лица, Уставни суд се бавио и у Одлуци Уж-10966/2017 од 18. јуна 2020. године у којој је утврдио „да из одредаба чл. 3, 20, 21. и 25. Закона о рехабилитацији произлази да су правне последице рехабилитације, за рехабилитовано лице и за друга лица одређена овим законом, мере уклањања и ублажавања последица ништавних, односно непуноважних аката и радњи (чија ништавост, односно непуноважност је утврђена решењем о рехабилитацији) и да оне обухватају, између осталог, и право на враћање конфисковане имовине или имовине одузете по основу прописа из члана 2. Закона о враћању одузете имовине и обештећењу, односно обештећење за ту имовину, као и право на обештећење за материјалну и нематеријалну штету (рехабилитационо обештећење). Када је реч о праву на враћање конфисковане имовине, односно обештећење за конфисковану имовину, прописано је да рехабилитовано лице и лица из члана 21. став 3. овог закона (наследници рехабилитованог лица) то право остварују у складу са законом који уређује враћање одузете имовине и обештећење за одузету имовину“.
Када су у питању наводи иницијатора да законски рехабилитована лица којима је имовина de facto конфискована имају право на пуну накнаду штете за конфисковану имовину коју ће остварити у судском поступку по закону којим се уређују облигациони односи, Уставни суд указује да је у Одлуци Уж-10966/2017 од 18. јуна 2020. године истакао да је „Закон о рехабилитацији, уређујући питање правних последица рехабилитације, тј. права рехабилитованих и других лица по основу рехабилитације, прописао и правни пут за заштиту и остваривање тих права, а који није идентичан за сва права. За разлику од права на накнаду материјалне и нематеријалне штете (рехабилитационо обештећење) које се остварује у поступку пред Комисијом за рехабилитационо обештећење, као и у парничном поступку пред редовним судом, у складу са законом којим се уређују облигациони односи, право на враћање конфисковане имовине, односно обештећење за конфисковану имовину, се остварује у складу са Законом о враћању одузете имовине и обештећењу, у управном поступку у коме у првом степену одлучује Агенција за рестутуцију. У ситуацији када је имовина конфискована на основу аката чија је ништавост утврђена решењем о рехабилитацији, рехабилитовано лице и наследници рехабилитованог лица, према одредбама Закона о рехабилитацији, имају право на враћање конфисковане имовине, односно обештећење за ту имовину, а не право на накнаду материјалне штете за конфисковану имовину, као вид рехабилитационог обештећења.“
Надаље, „према одредбама Закона о рехабилитацији, чињеница да ли су акти о конфискацији донети у складу са тада важећим законом или не, није правно релевантна са становишта заштите и остваривања права на повраћај конфисковане имовине, односно обештећење за конфисковану имовину, по основу рехабилитације. У прилог томе говори и одредба члана 3. став 2. Закона о рехабилитацији, према којој су правне последице рехабилитације мере уклањања и ублажавања последица ништавих, односно непуноважних аката и радњи утврђених решењем о рехабилитацији и које, између осталог, обухватају и право на враћање конфисковане имовине, односно обештећење за ту имовину.“ Такође, Суд наводи да су „без основа наводи подносиоца да се у случају законске рехабилитације не могу применити одредбе посебног закона – Закона о враћању одузете имовине и обештећењу, већ само у случају судске рехабилитације, те да лица која су рехабилитована по сили закона имају право на накнаду материјалне штете за конфисковану имовину. Ово из разлога што из наведених одредаба Закона о рехабилитацији тако нешто не произлази. Законом јесу прописане две врсте рехабилитације – рехабилитација по сили закона и судска рехабилитација, али је то разликовање релевантно са становишта остваривања права на рехабилитацију. Међутим, Закон не прави разлику између законске и судске рехабилитације када су у питању правне последице рехабилитације, укључујући и право на враћање конфисковане имовине, односно обештећење за конфисковану имовину.“
Полазећи од наведеног, Уставни суд сматра да, супротно мишљењу иницијатора, и бивши власници имовине који су, у смислу оспорене одредбе члана 6. став 1. Закона о враћању одузете имовине и обештећењу, рехабилитовани до дана ступања на снагу овог закона или буду рехабилитовани на основу захтева за рехабилитацију, а чија је имовина конфискована после 9. марта 1945. године, такође остварују право на враћање конфисковане имовине, односно обештећење за конфисковану имовину по одредбама оспореног Закона, под истим условима и на исти начин као и лица којима је имовина била одузимана по другим основама применом прописа наведених у члану 2. оспореног Закона. С тим у вези, Уставни суд је мишљења да су неосноване тврдње иницијатора о ненадлежности Агенције за реституцију и о не примени Закона о враћању одузете имовине и обештећењу у случајевима из оспореног члана 6. став 1. Закона.
Када је у питању оспорена одредба члана 6. став 2. Закона, Уставни суд сматра да се изложени разлози оспоравања не могу довести у везу са садржином ове законске одредбе којом су прописани услови под којима бивши власник има право на враћање имовине, односно обештећење за имовину која му је одузета на основу прописа о експропријацији, а не за имовину која му је конфискована. Сагласно изнетом, Уставни суд је закључио да нису испуњене процесне претпоставке за вођење поступка по поднетој иницијативи у вези са оспореном одредбом члана 6. став 2. Закона.
Имајући у виду да наводе о повреди уставног начела заштите људских и мањинских права и слобода (члан 22. став 1.), као и уставних права: на достојанство и слободан развој личности (члан 23.), на неповредивост физичког и психичког интегритета (члан 25.), на приступ суду (члан 32.), на накнаду штете (члан 35.), на једнаку заштиту права и на правно средство (члана 36.), на имовину (члан 58. ст. 1. и 2.), као и права на заштиту имовине из члана 1. Протoкола 1 уз Европску конвенцију и права из члана 14. Конвенције против тортуре и других сурових, нељудских или понижавајућих казни или поступака, иницијатор, у суштини, заснива на погрешној тврдњи о ненадлежности Агенције за реституцију у случајевима враћања конфисковане имовине законски рехабилитованим лицима, Уставни суд сматра да су и ови наводи иницијатора неосновани имајући у виду своју претходно изложену оцену о надлежности Агенције у поменутим случајевима. Напомене ради, Уставни суд указује да се о наводима иницијатора „да се оснивањем Агенције за реситуцију укида надлежност редовних судова и ускраћује право на судску заштиту“ изјашњавао у Решењу IУз-25/2013 од 24. децембра 2013. године када је утврдио да су ови наводи неосновани, „посебно када се има у виду да је одредбама члана 48. Закона, предвиђена двостепеост у одлучивању по захтеву за враћање имовине, јер се против решења о враћању имовине или обештећењу моће уложити жалба надлежном министарству, а да се против другостепеног решења може покренути управни спор, чиме је обезбеђена судска заштита права у питању.“
Уставни суд такође сматра да је неосновано позивање иницијатора на пресуде Европског суда (Azzopardi против Малте представка број 28177/12 од 6. новембра 2014. године и Ciantar и Maxkim LTD против Малте, представка број 7448/15 од 12. маја 2019. године) имајући у виду да у овим одлукама није разматрано право враћања конфисковане имовине, односно обештећења за ту имовину, по основу рехабилитације.
Такође, Уставни суд указује да није надлежан да „наложи Агенцији за реституцију да издвоји захтеве који су јој поднети, а који се односе на одузимање имовине од рехабилитованих лица која су без осуђујуће пресуде била жртве насиља и прогона, да обустави поступање у предметима у којима је имовина конфискована de facto и у предметима у којима је доказано да је имовина одузета актима који гласе на покојника који није био власник у тренутку подржављења и да своју надлежност уступи редовним судовима пуне јурисдикције“, како је то затражено иницијативом, већ да, сагласно члану 168. став 4. Устава и члану 56. Закона о Уставном суду („Службени гласник РС“, бр. 109/07, 99/11, 18/13-Одлука УС, 40/15-др. закон и 103/15) (на који се позвао иницијатор), може обуставити извршење појединачног акта или радње предузете на основу оспорених чланова Закона до доношења своје коначне одлуке.
IV
У односу на истакнуту повреду начела о забрани дискриминације из члана 21. Устава интегралним текстом Закона о враћању одузете имовине и обештећењу коју подносилац прве иницијативе заснива на истим разлозима због којих је изнео и тврдње да је оспореним законским одредбама повређено право на судску заштиту и право на приступ суду, Уставни суд истиче да се одредбама члана 21. Устава не јемчи ниједно одређено право или слобода, већ је утврђено начело у складу са којим се остварују сва зајемчена права и слободе. Стога је повреда овог уставног начела акцесорне природе, што значи да до ње може доћи само у вези са истовремено утврђеном повредом или ускраћивањем неког одређеног људског или мањинског права или слободе. Имајући у виду да је Уставни суд нашао да су неосноване тврдње иницијатора да је одредбама члана 2. тач. 10) и 11), члана 6. став 1. и члана 42. став 6. Закона повређено право на судску заштиту и право на приступ суду, то нема услова да се Суд упусти у испитивање повреде наведеног уставног начела.
V
У вези са другом иницијативом, Уставни суд је утврдио да се одредбе члана 6. ст. 2. и 3. Закона о враћању одузете имовине и обештећењу оспоравају првенствено због повреде уставног начела забране дискриминације и због повреде права на имовину из разлога што је, према мишљењу подносиоца иницијативе, одређивањем 15. фебруара 1968. године “као преломног тренутка према коме ће се одређивати круг лица која имају право на накнаду према Закону о реституцији“, извршена непосредна дискриминација лица којима је накнада за експропријацију утврђивана према Законима о експропријацији из 1968. и 1977. године у односу на лица која су била обештећена према Закону о експропријацији из 1984. године, с обзиром на то да овај закон, за разлику од закона о експропријацији који су му претходили, „пружа адекватну накнаду у случају експропријације“.
Полазећи од наведеног, Уставни суд указује да су оспореним одредбама члана 6. Закона одређени услови под којима бивши власници имају право на враћање експроприсане имовине, односно обештећење у складу са Законом (став 2.), односно прописано је када ова лица немају право на враћање ове имовине, односно обештећење (став 3.). У том смислу, Законом је одређено да уколико је имовина одузета на основу прописа који су се примењивали до 15. фебруара 1968. године, бивши власник има право на враћање имовине, односно обештећење у складу са Законом, ако му на име накнаде за експроприсану имовину није уступљена друга непокретност у својину, станарско право или други облик најшире правне власти. Уколико је имовина одузета на основу прописа о експропријацији који су се примењивали после 15. фебруара 1968. године, бивши власник нема право на враћање имовине, односно обештећење, у складу са Законом за имовину за коју му је одређена накнада у новцу или другим стварима или правима. Уставни суд напомиње да када је у питању одузимање имовине на основу прописа о експропријацији, одредбом члана 2. тачка 29) Закона о враћању одузете имовине и обештећењу је прописано да се право на враћање имовине по одредбама овог закона може остварити за имовину одузету применом Основног закона о експропријацији („Службени лист ФНРЈ“, бр. 28/47, 12/57 и 53/63 и „Службени лист СФРЈ“, бр. 13/65, 5/68, 7/68 и 11/68) и Основног закона о поступању са експроприсаним и конфискованим шумским поседима („Службени лист ФНРЈ“, број 61/46).
Полазећи од наведеног, Уставни суд указује да је законодавац, сагласно овлашћењу које произлази из цитираних одредаба чл. 86. и 97. Устава, оспореним законским одредбама прописао услове под којима бивши власници имају право на враћање имовине, односно обештећење када је имовина одузета на основу прописа о експропријацији, односно прописао када ова лица немају право на враћање имовине, односно обештећење, при чему је одређење датума (15. фебруар 1968. године) за који се везује примена прописа о експропријацији на основу којих је имовина одузимана, ствар процене законодавца о чему Уставни суд, сагласно одредби члана 167. став 1. тачка 1) Устава којом је утврђено да Суд одлучује о сагласности закона и других општих аката са Уставом, општеприхваћеним правилима међународног права и потврђеним међународним уговорима, није надлежан да одлучује.
VI
С обзиром на изложено, Уставни суд је нашао да разлозима изнетим у иницијативи није поткрепљена тврдња да има основа за покретање поступка за оцену уставности и сагласности са потврђеним међународним уговором одредаба члана 2. тач. 10) и 11), члана 6. став 1. и члана 42. став 6. Закона о враћању одузете имовине и обештећењу („Службени гласник РС“, бр. 72/11, 108/13, 142/14, 88/15 - Одлука УС и 95/18), па је у овом делу одбацио иницијативу на основу члана 53. став 2. Закона о Уставном суду. У односу на одредбе члана 6. ст. 2. и 3. наведеног закона и одредбе Закона о враћању одузете имовине и обештећењу („Службени гласник РС“, бр. 72/11, 108/13, 142/14, 88/15 - Одлука УС, 95/18 и 153/20), Уставни суд је закључио да су испуњени услови да се иницијативе у овом делу одбаце на основу одредбе члана 36. став 1. тачка 7) Закона о Уставном суду. Полазећи од наведеног, Уставни суд је решио као у тач. 1. и 2. изреке.
Имајући у виду да је донео коначну одлуку, захтев подносиоца друге иницијативе за обуставу извршења појединачног акта или радње предузете на основу оспореног Закона, Суд је одбацио, сагласно одредби члана 56. став 3) Закона о Уставном суду и решио као у тачки 3. изреке.
Полазећи од изложеног, а на основу одредаба члана 42б став 1. тачка 2), члана 46. тач. 3) и 5), члана 47. став 2. Закона о Уставном суду и члана 89. Пословника о раду Уставног суда („Службени гласник РС“, број 103/13), Суд је донео Решење као у изреци.
ПРЕДСЕДНИК ВЕЋА
Снежана Марковић