Уставни суд у саставу: председник Снежана Марковић и судије Гордана Ајншпилер Поповић, Лидија Ђукић, Татјана Ђуркић, Весна Илић Прелић, др Драгана Коларић, др Тамаш Корхец (Korhecz Tamás), Мирослав Николић, др Владан Петров, др Наташа Плавшић, др Јован Ћирић и др Тијана Шурлан, на основу члана 167. став 1. тачка 1. Устава Републике Србије, на седници одржаној 21. априла 2022. године, донео је
О Д Л У К У
Утврђује се да одредбе члана 80. ст. 3. и 4. Закона о социјалној заштити („Службени гласник РС“, број 24/11) нису у сагласности са Уставом.
О б р а з л о ж е њ е
I
Решењем Уставног суда IУз-332/2015 од 23. децембра 2021. године Уставни суд је, сагласно одредби члана 50. став 2. Закона о Уставном суду („Службени гласник РС”, бр. 109/07, 99/11, 18/13-Одлука УС, 40/15-др. закон и 103/15), покренуо поступак за оцену уставности одредаба члана 80. ст. 3. и 4. Закона о социјалној заштити („Службени гласник РС“, број 24/11).
За Уставни суд су се, у односу на одредбе члана 80. ст. 3. и 4. Закона о социјалној заштити, као спорна поставила следећа уставноправна питања: да ли прописивање мера социјалне укључености, и то пре свега врсте тих мера и њихове основне садржине, може бити у целини препуштено подзаконском акту Владе, како је то предвиђено одредбом става 4. члана 80. Закона, или мора бити уређено законом, а подзаконским актом само ближе разрађено; да ли прописивање ових мера спада у домен извршавања закона сагласно надлежностима Владе које су утврђене одредбама члана 123. тач. 2. и 3. Устава; да ли, са становишта начела владавине права из члана 3. Устава, умањење или губитак (престанак) права на материјалну подршку може бити предмет споразумевања између корисника и центра за социјални рад, како је то предвиђено одредбом става 3. члана 80. Закона, или законом морају бити прописани услови под којима долази до умањења или престанка права које је утврђено правноснажним решењем надлежног органа; да ли је одредба члана 80. став 3. Закона сагласна начелу једнакости свих пред законом из члана 21. став 1. Устава, будући да је овом одредбом умањење или губитак права на материјалну подршку због неоправданог неизвршавања обавеза прописано као могућност, чије наступање зависи искључиво од тога да ли је у конкретном случају предвиђено споразумом или не, што значи да у истој правној ситуацији (неоправдано неизвршавање обавеза из споразума) споразум са неким корисницима може садржати одредбу о умањењу права, са некима о губитку права, док је у односу на неке кориснике могуће да споразум уопште не садржи ниједну од ових одредаба, као и да ли је законодавац, у односу на неоправдано неизвршавање обавеза из споразума, имао обавезу да уреди питање умањења права на материјалну подршку, пре свега обим умањења, правну природу умањења (трајно или привремено умањење за одређени период), услове под којима долази до умањења права и услове под којима долази до престанка права, поступак у коме се утврђује испуњеност услова за умањење или престанак права, као и да пропише правну заштиту против одлуке о умањењу права, као и против одлуке о престанку права из разлога неоправданог неизвршавања преузетих обавеза.
Суд је 11. јануара 2022. године доставио наведено решење Народној скупштини на одговор. С обзиром на то да Народна скупштина, у остављеном року, а ни накнадно, није доставила одговор, Суд је, на основу одредбе члана 34. став 3. Закона о Уставном суду, наставио поступак.
II
У спроведеном поступку Уставни суд је утврдио:
Одредбама члана 80. Закона о социјалној заштити, међу којима су и одредбе ст. 3. и 4. у односу на које је Уставни суд покренуо поступак за оцену уставности, а које се налазе међу одредбама чл. 79. до 112. Закона у глави VII. Закона, којима се уређује материјална подршка корисницима социјалне заштите и њиховим породицама, прописано је:
„Одговорност за задовољење сопствених животних потреба
Члан 80.
Свако је одговоран за задовољење сопствених животних потреба и потреба своје породице.
Појединац који је способан за рад, у смислу прописа о раду и о пензијском и инвалидском осигурању, односно у смислу прописа о професионалној рехабилитацији и запошљавању особа са инвалидитетом, има право и дужност да учествује у активностима које омогућавају превазилажење његове неповољне социјалне ситуације, односно у спровођењу мера којима се обезбеђује његова социјална укљученост (у даљем тексту: мере социјалне укључености).
Центар за социјални рад може закључити споразум са корисником материјалне подршке о активном превазилажењу његове неповољне социјалне ситуације, који садржи активности и обавезе корисника, као и могућност умањења и престанка права на материјалну подршку у случају неоправданог неизвршавања обавеза из споразума (у даљем тексту: индивидуални план активације).
Мере социјалне укључености прописује Влада.
Изглед и садржину индивидуалног плана активације прописује министар надлежан за социјалну заштиту.“
Одредбама Устава Републике Србије које су, по оцени Уставног суда, од значаја за испитивање уставности члана 80. ст. 3. и 4. Закона о социјалној заштити утврђено је: да је владавина права основна претпоставка Устава и да почива на неотуђивим људским правима (члан 3. став 1.); да се Уставом јемче, и као таква, непосредно се примењују људска и мањинска права зајемчена општеприхваћеним правилима међународног права, потврђеним међународним уговорима и законима, те да се законом може прописати начин остваривања ових права само ако је то Уставом изричито предвиђено или ако је то неопходно за остварење појединог права због његове природе, при чему закон ни у ком случају не сме да утиче на суштину зајемченог права (члан 18. став 2.); да су пред Уставом и законом сви једнаки (члан 21. став 1.); да грађани и породице којима је неопходна друштвена помоћ ради савладавања социјалних и животних тешкоћа и стварања услова за задовољавање основних животних потреба, имају право на социјалну заштиту, чије се пружање заснива на начелима социјалне правде, хуманизма и поштовања људског достојанства (члан 69. став 1.); да Република Србија, поред осталог, уређује и обезбеђује систем у области социјалне заштите (члан 97. тачка 10.).
Одредбама Закона о социјалној заштити, којима се поред осталог, уређује делатност социјалне заштите, циљеви и начела социјалне заштите, права и услуге социјалне заштите, поступци за остваривање права у социјалној заштити и коришћење услуга социјалне заштите, као и права и обавезе корисника социјалне заштите (члан 1. став 1.), а које су од значаја за потпуније сагледавање наведених одредаба ст. 3. и 4. члана 80. Закона прописано је: да је социјална заштита, у смислу овог закона, организована друштвена делатност од јавног интереса чији је циљ пружање помоћи и оснаживање за самосталан и продуктиван живот у друштву појединаца и породица, као и спречавање настајања и отклањање последица социјалне искључености (члан 2.); да се циљеви социјалне заштите остварују пружањем услуга социјалне заштите и другим активностима које предупређују, умањују или отклањају зависност појединаца и породица од социјалних служби (члан 3. став 2.); да се права на социјалну заштиту обезбеђују пружањем услуга социјалне заштите и материјалном подршком (члан 4. став 2.); да су услуге социјалне заштите активности пружања подршке и помоћи појединцу и породици (у даљем тексту: корисник) ради побољшања, односно очувања квалитета живота, отклањања или ублажавања ризика неповољних животних околности, као и стварање могућности да самостално живе у друштву, а да се право на различите врсте материјалне подршке остварује ради обезбеђења егзистенцијалног минимума и подршке социјалној укључености корисника (члан 5.); да је свако дужан да се стара о задовољавању својих основних животних потреба и основних животних потреба лица које је дужан да издржава, као и да активно учествује у процени, планирању и реализацији услуге социјалне заштите у складу са овим законом (члан 8. став 1.); да је свако, у оквиру својих могућности, својим радом, приходима и имовином дужан да спречи, отклања или ублажава властиту социјалну изолованост као и социјалну изолованост чланова своје породице (члан 8. став 2.).
Како се, сагласно одредби става 2. члана 4. Закона, права на социјалну заштиту обезбеђују, са једне стране, пружањем услуга социјалне заштите, а са друге стране, материјалном подршком кориснику, Уставни суд је имао у виду одредбе чл. 40. до 63. Закона главе „IV. Услуге и корисници социјалне заштите“ и одредбе чл. 79. до 112. главе „VII. Материјална подршка“.
Одредбама главе IV. Закона најпре су чланом 40. предвиђене услуге социјалне заштите, које су подељене у пет група (услуге процене и планирања, дневне услуге у заједници, услуге подршке за самосталан живот, саветодавно-терапијске и социјалноедукативне услуге и услуге смештаја), да би потоњим одредбама (чл. 43. до 47.) Закона свака од ових група услуга била детаљно уређена. Одредбом члана 41. став 1. Закона прописано је да је корисник права или услуга социјалне заштите појединац, односно породица која се суочава с препрекама у задовољавању потреба, услед чега не може да достигне или да одржи квалитет живота или која нема довољно средстава за подмирење основних животних потреба, а не може да их оствари својим радом, приходом од имовине или из других извора.
Одредбама главе VII. Закона (међу којима су, како је већ наведено, спорне одредбе члана 80.) уређен је институт материјалне подршке, тако што је одредбом члана 79. прописао да материјалну подршку корисник остварује путем новчане социјалне помоћи, додатка за помоћ и негу другог лица, увећаног додатка за помоћ и негу другог лица, путем помоћи за оспособљавање за рад, једнократне новчане помоћи, помоћи у натури и других врста материјалне подршке у складу са овим законом и прописима донетим за његово спровођење, док је одељком 1. главе VII. (чл. 81. до 91. Закона) уређено право на новчану социјалну помоћ, одељком 2. (чл. 92. и 93.) право на додатак за помоћ и негу другог лица, одељком 3. (члан 94.) право на увећани додатак за помоћ и негу другог лица, одељком 4. (чл. 95. до 107.) поступак за остваривање наведених права материјалне подршке, одељком 5. (чл. 108. и 109.) право на помоћ за оспособљавање за рад, док је одељком 6. (чл. 110. и 111.) предвиђена могућност једнократне помоћи у новцу или у натури, као и могућност да јединица локалне самоуправе предвиди и друге врсте материјалне помоћи грађанима на својој територији (народне кухиње, субвенције и др.). Коначно, одељком 7. (члан 112. Закона) је прописано да грађани не сносе трошкове поступка за остваривање права из овог закона и да новчана примања из овог закона не могу бити предмет принудног извршења.
III
Полазећи од наведених одредаба Устава и Закона, Уставни суд констатује да у Републици Србији систем социјалне заштите који је уређен Законом о социјалној заштити почива на следећим основним принципима. Први принцип је да држава кроз социјалну заштиту, као делатност од јавног интереса, појединцима и породицама који се суочавају са препрекама у задовољавању потреба, услед чега не могу да достигну или да одрже квалитет живота и који немају довољно средстава за подмирење основних животних потреба, а не могу да их остваре својим радом, приходом од имовине или из других извора, обезбеђује пружање Законом предвиђених услуга социјалне заштите и остваривање права на прописане видове материјале подршке, а све у циљу, са једне стране, пружања помоћи и подршке и, са друге стране, оснаживања појединаца и породица за самосталан и продуктиван живот у друштву и спречавања настајања, као и отклањања последица социјалне искључености. Дакле, по налажењу Уставног суда, крајњи циљ пружања услуга социјалне заштите и обезбеђивања права на материјалну подршку јесте да се створе услови за социјалну укљученост појединаца и породица како би они могли самостално да се старају о задовољавању својих основних животних потреба, односно како би се умањила или отклонила њихова зависност од социјалних служби. Доследно наведеном, други принцип на коме почива систем социјалне заштите је активно учешће корисника услуге или права из области социјалне заштите у превазилажењу неповољне социјалне ситуације у којој се налази. У том смислу, једном од основних одредаба Закона (члан 8.) прописано је да је свако дужан да се стара о задовољавању својих основних животних потреба и основних животних потреба лица које је дужан да издржава и да активно учествује у процени, планирању и реализацији услуге социјалне заштите, као и да је свако, у оквиру својих могућности, својим радом, приходима и имовином дужан да спречи, отклања или ублажава властиту социјалну изолованост као и социјалну изолованост чланова своје породице.
Сагледавајући детаљно одредбе главе VII. Закона, и то посебно одредбе одељка 1. којим се уређује право на новчану социјалну помоћ и одредбе одељка 4. којим се уређује поступак за остваривање права која спадају у права на материјалну подршку, Уставни суд је утврдио: да је одредбом члана 81. став 1. Закона прописано да право на новчану социјалну помоћ припада појединцу, односно породици, који својим радом, приходима од имовине или из других извора остварују приход мањи од износа новчане социјалне помоћи утврђеног овим законом; да су одредбама члана 82. Закона прописани општи услови за остваривање права на новчану социјалну помоћ, а који се односе на имовинске прилике појединца, односно породице; да су одредбама члана 83. Закона прописани посебни услови за остваривање права на новчану социјалну помоћ радно способног појединца, односно члана породице, тако што је ставом 1. овог члана одређено да право на новчану социјалну помоћ може остварити радно способан појединац, односно члан породице – 1) ако се налази на школовању или оспособљавању за рад у смислу овог закона или се води на евиденцији незапослених лица, 2) ако није одбио понуђено запослење, радно ангажовање на привременим, повременим или сезонским пословима, стручно оспособљавање, преквалификацију или основно образовање, 3) ако му радни однос није престао његовом вољом, његовом сагласношћу или његовом кривицом, због дисциплинске или кривичне одговорности, осим ако је од престанка радног односа протекло годину дана или ако је по престанку радног односа наступила неспособност за рад, те 4) ако се сам стара о свом детету са сметњама у развоју тако да не може да буде радно ангажован. Прописујући одредбама члана 85. Закона право на увећану новчану социјалну помоћ појединца који је неспособан за рад, односно породице чији су сви чланови неспособни за рад и једнородитељске породице, и одређујући ко се сматра неспособним за рад у смислу овог закона, законодавац је, одредбом става 3. члана 85. прописао да појединцу који је способан за рад, односно породици у којој је већина чланова способна за рад припада новчана социјална помоћ у трајању до девет месеци у току календарске године, ако испуњава услове прописане овим законом. Истовремено, одредбом става 4. овог члана Закона је предвиђено да се појединац или члан породице који је на школовању, обуци или некој другој врсти социјалног ангажовања у складу са индивидуалним планом активације, изједначава с лицем неспособним за рад у погледу трајања права на новчану социјалну помоћ. Одредбама члана 86. Закона, којима су уређена права и дужности у вези са запошљавањем радно способних корисника новчане социјалне помоћи, прописано је, поред осталог, да су центар за социјални рад и организација надлежна за послове запошљавања дужни да међусобно сарађују у спровођењу мера социјалне укључености радно способних корисника права на новчану социјалну помоћ, да незапослени корисник новчане социјалне помоћи има право на посредовање при запошљавању, право на обуку, на учешће у јавним радовима и друга права уређена прописима у области запошљавања, да је корисник новчане социјалне помоћи дужан да прихвати посао који му понуди организација надлежна за послове запошљавања у складу са законом којим се уређује запошљавање и осигурање за случај незапослености, да је центар за социјални рад дужан да организацији надлежној за послове запошљавања достави примерак решења о оствареном праву на новчану социјалну помоћ за незапосленог корисника тог права, да је организација надлежна за послове запошљавања дужна да обавести центар за социјални рад ако се корисник права на новчану социјалну помоћ запосли, радно ангажује, стекне право на новчану помоћ за оспособљавање, преквалификацију и доквалификацију, одбије понуђено запослење, радно ангажовање, оспособљавање, преквалификацију и доквалификацију (став 1. и ст. 3. до 6.).
Из одредаба одељка 4. главе VII. Закона произлази: да се поступак за остваривање права на новчану социјалну помоћ, права на додатак за помоћ и негу другог лица и права на увећани додатак за помоћ и негу другог лица покреће по захтеву (странке), а да се може покренути и по службеној дужности (члан 95. став 1.); да о наведеним правима (решењем) одлучује надлежни центар за социјални рад (члан 99.); да је корисник ових права дужан да надлежном центру за социјални рад пријави сваку промену која је од утицаја на признато право, и то у року од 15 дана од дана када је промена настала (члан 97. став 1.). Из одредаба члана 103. Закона следи да се против решења центра за социјални рад може изјавити жалба која не одлаже извршење првостепеног решења, а да се против коначних решења може покренути управни спор. Одредбама члана 104. ст. 1. и 3. Закона прописано је да надлежни другостепени орган може извршити ревизију решења о признатом праву на новчану социјалну помоћ, праву на додатак за помоћ и негу другог лица и праву на увећани додатак за помоћ и негу другог лица (став 1.) и да у вршењу ревизије надлежни орган ставља на првостепено решење забележбу да је ревизија извршена и да је решење у складу са законом или укида, односно поништава и враћа првостепено решење на поновно одлучивање ако решење није у складу са законом (став 3.). Сагласно одредби члана 105. Закона, корисник права из овог закона је дужан да надокнади штету, односно врати примљени износ: 1) ако је на основу неистинитих података, за које је знао или морао знати да су неистинити, остварио примања на која није имао право или их је остварио у већем обиму него што му припада и 2) ако је примања остварио услед тога што није пријавио промену која утиче на губитак или обим права, а знао је или је морао знати за ту промену. Коначно, одредбом члана 107. Закона предвиђено је да се поступак остваривања права на новчану социјалну помоћ, права на додатак за помоћ и негу другог лица и права на увећани додатак за помоћ и негу другог лица води по одредбама закона којим се уређује општи управни поступак, ако овим законом није другачије одређено.
Имајући у виду изложене принципе система социјалне заштите, те одредбу члана 5. став 2. Закона сагласно којој се право на различите врсте материјалне подршке остварује ради обезбеђења егзистенцијалног минимума и подршке социјалној укључености корисника, Уставни суд је утврдио да из одредаба члана 80. Закона произлази:
- да корисник материјалне подршке који је способан за рад има како право, тако и обавезу (дужност) да активно доприноси превазилажењу своје неповољне социјалне ситуације;
- да се активан допринос корисника материјалне подршке остварује кроз учешће у активностима које омогућавају превазилажење његове неповољне социјалне ситуације, односно у спровођењу мера којима се обезбеђује његова социјална укљученост, а које Закон означава као мере социјалне укључености;
- да мере којима се обезбеђује социјална укљученост корисника прописује Влада;
- да неоправдано неизвршавање обавеза предвиђених споразумом који је корисник закључио са центром за социјални рад, а који садржи мере и активности којима се обезбеђује његова социјална укљученост, може да има за последицу умањење или престанак права на материјалну подршку, ако је то предвиђено споразумом.
IV
Разматрајући спорна уставноправна питања која се постављају везано за одредбе ст. 3. и 4. члана 80. Закона о социјалној заштити, Уставни суд је пошао од тога да је чланом 69. став 1. Устава право на социјалну заштиту зајемчено тако што је утврђено да грађани и породице којима је неопходна друштвена помоћ ради савладавања социјалних и животних тешкоћа и стварања услова за задовољавање основних животних потреба, имају право на социјалну заштиту, чије се пружање заснива на начелима социјалне правде, хуманизма и поштовања људског достојанства, из чега следи да су Уставом утврђени носиоци зајемченог права и начела на којима се заснива његово пружање, али не и конкретна садржина права на социјалну заштиту, из чега даље следи да је, сагласно одредби члана 18. став 2. Устава, због природе права, начин његовог остваривања неопходно прописати законом. Такође, сагласно одредби члана 97. тачка 10. Устава, Народна скупштина је била надлежна да Законом о социјалној заштити уреди систем социјалне заштите у Републици Србији и тиме пропише начин остваривања права зајемченог чланом 69. став 1. Устава. Полазећи од Уставом утврђених начела на којима се заснива пружање права на социјалну заштиту, Уставни суд налази да претходно наведени принципи на којима почива Законом уређени систем социјалне заштите, нису несагласни са Уставом. Такође, Уставни суд налази да законодавац није Уставом ограничен у погледу прописивања врсте права/услуга у области социјалне заштите.
Међутим, Уставни суд сматра да је законодавац, уређујући одређену област друштвеног живота, обавезан да законом уреди услове који су од значаја за стицање и остваривање одређеног права, као и услове који доводе до умањења или престанка права.
С обзиром на то да корисник права на материјалну подршку који је способан за рад (у смислу прописа о раду и о пензијском и инвалидском осигурању, односно у смислу прописа о професионалној рехабилитацији и запошљавању особа са инвалидитетом) има не само право, већ и обавезу да учествује у спровођењу активности којима се реализује одређена мера социјалне укључености, а о којима је постигао споразум са центром за социјални рад о активном превазилажењу своје неповољне социјалне ситуације и да од извршавања ове обавезе зависи даље остваривање права на материјалну подршку, Уставни суд сматра да прописивање мера социјалне укључености, и то пре свега врсте тих мера и њихове основне садржине не може бити у целини препуштено подзаконском акту Владе, како је то предвиђено одредбом става 4. члана 80. Закона, већ мора бити уређено законом, а подзаконским актом само ближе разрађено. Ово стога што обавеза активног учешћа у активностима на спровођењу мера социјалне укључености суштински представља додатни услов за остваривање утврђеног права на материјалну подршку, па као такво прописивање ових мера не спада у домен извршавања закона сагласно надлежностима Владе које су утврђене одредбама члана 123. тач. 2. и 3. Устава.
Осим тога, са становишта начела владавине права из члана 3. Устава, умањење или губитак (престанак) права на материјалну подршку, по налажењу Уставног суда, не може бити предмет споразумевања између корисника и центра за социјални рад, како је то предвиђено одредбом става 3. члана 80. Закона, већ законом морају бити прописани услови под којима долази до умањења или престанка права које је утврђено правноснажним решењем надлежног органа.
Будући да је одредбом члана 80. став 3. Закона предвиђено као могућност умањење или губитак права на материјалну подршку због неоправданог неизвршавања обавеза чије наступање искључиво зависи од тога да ли је то у конкретном случају предвиђено споразумом или не, што значи да у истој правној ситуацији – неоправдано неизвршавање обавеза из споразума, споразум са неким корисницима може садржати одредбу о умањењу права, са некима о губитку права, док је у односу на неке кориснике могуће да споразум уопште не садржи ниједну од ових одредаба, Уставни суд налази да одредба члана 80. став 3. Закона није сагласна начелу једнакости свих пред законом из члана 21. став 1. Устава.
Такође, Уставни суд, полазећи од начела владавине права, које подразумева правну извесност и сигурност субјеката на које се правна норма односи, налази да је законодавац, у односу на неоправдано неизвршавање обавеза из споразума, имао обавезу да уреди питања умањења права на материјалну подршку, пре свега обим умањења, правну природу умањења (трајно или привремено умањење за одређени период), услове под којима долази до умањења права и услове под којима долази до престанка права, поступак у коме се утврђује испуњеност услова за умањење или престанак права, као и да пропише правну заштиту против одлуке о умањењу права, као и против одлуке о престанку права из разлога неоправданог неизвршавања преузетих обавеза.
Из свих наведених разлога, Уставни суд је на основу одредаба члана 42а став 1. тачка 2) и члана 45. тачка 1) Закона о Уставном суду, донео Одлуку као у изреци.
На основу члана 168. став 3. Устава, одредбе члана 80. ст. 3. и 4. Закона о социјалној заштити наведеног у изреци престају да важе даном објављивања Одлуке Уставног суда у „Службеном гласнику Републике Србије“.
ПРЕДСЕДНИК
УСТАВНОГ СУДА
Снежана Марковић