Уставни суд, Велико веће, у саставу: председник Суда Снежана Марковић, председник Већа и судије Весна Илић Прелић, др Драгана Коларић, др Тамаш Корхец (Korhecz Tamás), др Јован Ћирић, Гордана Ајншпилер Поповић, др Владан Петров и др Милан Шкулић, чланови Већа, у поступку по уставној жалби С. Ш . из Новог Пазар а, на основу члана 167. став 4. у вези са чланом 170. Устава Републике Србије, на седници Већа одржаној 14. јула 2022. године, донео је
О Д Л У К У
1. Усваја се уставна жалба С. Ш . и утврђује да је пресудом Управног суда – Одељење у Крагујевцу У. 832/18 од 18. јануара 2019. године повређено право подносиоца уставне жалбе на правично суђење, зајемчено одредбом члана 32. став 1. Устава Републике Србије, док се у преосталом делу уставна жалба одбацује.
2. Поништава се пресуда Управног суда – Одељење у Крагујевцу У. 832/18 од 18 . јануара 2019. године и одређује се да исти суд донесе нову одлуку о тужби подносиоца уставне жалбе поднетој против решења Министарства финансија – Сектор за имовинско-правне послове број 46-00-02115/2016-13 од 5. децембра 201 7. године .
О б р а з л о ж е њ е
1. С. Ш . из Новог Пазара поднео je Уставном суду, 12. марта 2019. године, преко пуномоћника М. Р , адвоката из Крагујевца, уставну жалбу против пресуде Управног суда – Одељење у Крагујевцу У. 832/18 од 18 . јануара 2019. године , због повреде права на правично суђење и права на имовину , зајемчених одредбама члана 32. став 1. и члана 58. Устава Републике Србије.
У уставној жалби се, поред осталог, наводи да није прихват љив став Управног суда да се на одлучивање о захтеву подносиоца за враћање имовине није могла применити одредба члана 5. став 1. тачка 4) Закона о враћа њу одузете имовине и обештећењу, јер Црвени крст није државни орган . По мишљењу подносиоца уставне жалбе, Црвени крст је добио само право управљања спорном имовином, која је била власништво државе.
2. Сагласно одредби члана 170. Устава Републике Србије, уставна жалба се може изјавити против појединачних аката или радњи државних органа или организација којима су поверена јавна овлашћења, а којима се повређују или ускраћују људска или мањинска права и слободе зајемчене Уставом, ако су исцрпљена или нису предвиђена друга правна средства за њихову заштиту. Поступак по уставној жалби се, у смислу члана 175. став 3. Устава, уређује законом.
У току поступка пружања уставносудске заштите, поводом испитивања основаности уставне жалбе у границама захтева истакнутог у њој, Уставни суд утврђује да ли је у поступку одлучивања о правима и обавезама подносиоца уставне жалбе повређено или ускраћено његово Уставом зајемчено право или слобода.
3. Уставни суд је, у спроведеном поступку, увидом у оспорени акт и целокупну документацију приложену уз уставну жалбу, утврдио следеће чињенице и околности од значаја за одлучивање:
3.1. Решењем Агенције за реституцију – Подручна јединица Крагујевац (даље у тексту: Агенција) број 46-007326/2014 од 29. новембра 2016. године одбијен је као неоснован захтев С. Ш . (подносиоца уставне жалбе) и осталих законских наследника бивше власнице М . Ш . за враћање имовине, односно обештећење за одузету „зграду Црвеног крста“, која се налази у Новом Пазару у С. улици на к.п. бр. .../1 и .../2 (стари премер), односно на к.п. број ... (нови премер), као и грађевинског земљишта на тој парцел и. Агенција је у образложењу решења констатовала: да су подносиоци захтева на усменој јавној расправи изјавили да је уговор о куповини и продаји, оверен у Среском суду у Новом Пазару, Ов. број 846/55 од 21. децембра 1955. године , исправа на основу које су подржављене непокретности које су предмет захтева; да је наведени уговор закључен између М. Ш, Ш. Ш . и Р . А . као продаваца и Црвеног крста среза Нови Пазар као купца и да је зграда са плацем у улици 28. новембра број 20 у Новом пазару, на к.п. бр. .../1 и .../2 продата за 245.000 динара. Полазећи од наведеног, Агенција је утврдила да се спорни уговор не може сматрати актом о подржављењу из члана 3. став 1. тачка 3 ) Закона о враћању одузете имовине и обештећењу (даље у тексту: Закон), из чега је „неспорно закључено“ да непокретности које су предмет захтева за враћање нису пренесене у општенародну, државну или задружну својину, односно да се не могу сматрати подржављеном имовином у смислу одредбе члана 3. став 1. тачка 2 ) Закона.
Решењем Министарства финансија – Сектор за имовинско-правне послове број 46-00-02115/2016-13 од 5. децембра 201 7. године одбијена је жалба подносиоца уставне жалбе и осталих подносилаца захтева изјављена против предметног решења Агенције , из разлога наведених у побијаном решењу. Другостепени орган је констатовао да је у жалби подносиоца уставне жалбе наведено да Агенција није имала у виду одредбу члана 5. став 1. тачка 4) Закона, будући да је реч о уговору закљученом у периоду од 1945. до 1958. године и да је требало да прекине поступак и подносиоце упути на парницу да се у поступку пред судом утврди да ли је бивша власница оштећена висином цене која јој је исплаћена по основу уговора . Другостепени орган је оценио неоснованим ове наводе жалбе, јер спорни уговор није закључен са државним органом, него са Црвеним крстом, који је непрофитна, хуманитарна и добровољна организација.
Оспореном пресудом Управног суда – Одељење у Крагујевцу У. 832/18 од 18 . јануара 2019. године одбијена је као неоснована тужба којом је подносилац уставне жалбе побијао законитост наведеног коначног решења. Управни суд је прихватио разлоге који су наведени за одбијање жалбе, а позивајући се на одредбе чл. 1. и 2. Закона о Југословенском црвеном крсту („Службени лист ФНРЈ“, број 59/46), оценио је да се предметна управна ствар није могла решити применом одредбе члана 5. став 1. тачка 4) Закона.
3.2. У допису Републичког геодетског завода упућеном Агенцији 16. децембра 2016. године наведено је: да је првим премером града Новог Пазара од 1952. године к.п. број .../1 уписана на М. Ш, а потом на Црвени крст среза Нови Пазар; да је к.п. број .../2 уписана на Ш. О, а уговором број 846/55 од 21. децембра 1955. године на Црвени крст Срез Нови Пазар; да су пријав ом за установљење и вођење евиденције непокретности у друштвеној својини и стварних права на непокретностима к.п. бр. .../1 и .../2 уписане као друштвена својина, корисник Југословенски црвени крст, општински одбор Нови Пазар; да су наведене парцеле, поред осталих формирале к.п. број ... , која је уписана на име Републике Србије, са правом коришћења ЈВП „С.“, Црвени крст и град Нови Пазар, у уделима означеним у допису.
Решењем Народног одбора општине Нови Пазар број 26645 од 8. децембра 1956. године , донетог, поред осталог, на основу члана 7. тачк а а) Уредбе о укњижењу права својине на непокретну државну имовину , одређен је орган управљања зградом општенародне имовине у Новом Пазару, 28. новембра број 20 – срески одбор Црвеног крста у Новом Пазару, с тим да одмах тражи укњижење права својине као општенародне имовине.
У молби среског одбора Црвеног крста у Новом Пазару од 23. децембра 1956. године наведено је да се зграда Црвеног крста среза Нови Пазар на к.п. бр. .../1 и .../2 по поседовном листу води као општенародна имовина по уговору број 846/55 од 21. децембра 1955. године, али да још није укњижена у књигу тапија Среског суда као општенародна имовина , па се молба за укњижење подноси у складу са Уредбом о укњижењу права својине на непокретну државну имовину и упутством за извршење те уредбе.
4. Одредбама Устава, на чију повреду подносилац указује у уставној жалби, утврђено је: да свако има право да независан, непристрасан и законом већ установљен суд, правично и у разумном року, јавно расправи и одлучи о његовим правима и обавезама, основаности сумње која је била разлог за покретање поступка, као и о оптужбама против њега (члан 32. став 1.); да се јемчи мирно уживање својине и других имовинских права стечених на основу закона , да право својине може бити одузето или ограничено само у јавном интересу утврђеном на основу закона, уз накнаду која не може бити нижа од тржишне, да се законом може ограничити начин коришћења имовине, да је одузимање или ограничење имовине ради наплате пореза и других дажбина или казни, дозвољено само у складу са законом (члан 58.).
За одлучивање Уставног суда у овој правној ствари, поред наведених уставних одредаба, релевантне су и одредбе следећих закона и других прописа:
Одредбама Закона о враћању одузете имовине и обештећењу („Службени гласник РС“, бр. 72/11…88/15) прописано је: да се под „подржављеном имовином“ подразумева имовина која је на основу прописа из члана 2. овог закона одузета и пренесена у општенародну, државну, друштвену или задружну својину (члан 3. тачка 2)); да се под „актом о подржављењу“ подразумева правни акт који је имао непосредно дејство, као што је пресуда, одлука, решење и други правни акт државног, односно другог надлежног органа, којим је извршено подржављење имовине (члан 3. тачка 3)); да физичко лице које је закључило уговор о купопродаји са државним органом у периоду од 1945. до 1958. године, ако се у судском поступку утврди да је оштећено висином купопродајне цене , има право искључиво на обештећење, у складу са овим законом, умањено за висину исплаћене купопродајне цене ( члан 5. став 1. тачка 4)); да ће Агенција прекинути поступак до окончања поступка легализације, рехабилитације, или када се као претходно питање појави питање чије решавање спада у искључиву надлежност суда, као и у случају прописаном у члану 23. ст. 4. и 5. овог закона (члан 45 .).
Одредбама Закона о Југословенском црвеном крсту („Службени лист ФНРЈ“, број 59/46) било је прописано: да Југословенски црвени крст, као хумана установа од опште користи, стоји под заштитом државе (члан 1.); да државни контролни органи имају право вршити контролу пословања Југословенског црвеног крста (члан 7.); да Министарство иностраних послова и Министарство народне одбране, поред осталих, делегирају по једног свог представника у Средишњи одбор Југословенског црвеног крста (члан 8. став 1.); да у главне одборе Југословенског црвеног крста у народним републикама министарство народног здравља, министарство просвете и министарство социјалног старања народне републике делегирају по једног свог представника (члан 8. став 2.); да Југословенски црвени крст, да би што успешније могао вршити своје задатке, не подлеже плаћању никаквих дажбина (члан 9. тачка 1)).
Одредбама Уредбе о укњижењу права својине на државној непокретној имовини („Службени лист ФНРЈ“, број 58/47) било је прописано: да ће се државна непокретна имовина укњижити у земљишним књигама, као и у свим књигама којима се доказује својина на непокретностима као општенародна имовина, са означењем органа коме је ова имовина предата на управљање – орган управљања (члан 1.); да се под органима управљања подразумевају државна надлештва, државне установе и државна привредна предузећа (члан 3.); да се, у случају да непокретност није укњижена у корист државе, својство непокретности као државне имовине утврђује писменим уговором између странака – ако је непокретност прешла у државну својину на основу уговора који је склопљен између државног надлештва, установе или предузећа и приватних физичких и правних лица (члан 6. став 1. алинеја а)); да су државни органи који у смислу те уредбе издају исправе о одређивању органа управљања – ако је орган управљања државно надлештво – министар, председник комитета и комисије, председник и секретар извршног одбора народног одбора, који у моменту уписа стварно управљају државном непокретном имовином (члан 7. алинеја а)).
Упутством за извршење Уредбе о укњижењу права својине на државној непокретној имовини („Службени лист ФНРЈ“, број 10/49) било је прописано: да је државни орган коме је државна непокретна имовина предата на управљање, дужан да одмах провери да ли је та имовина укњижена у земљишне књиге, односно у књиге којима се доказује својина на непокретностима као државна имовина и да ли је означено ко управља том имовином, а ако није, да одмах затражи од надлежног среског суда да изврши укњижење, односно да означи орган управљања (тачка II) .
5. Подносилац уставне жалбе сматра да му је повређено право на правично суђење и право на имовину тиме што Агенција, одлучујући о његовом захтеву, није применила одредбу ч лана 5. став 1. тачка 4) Закона, а у оспореној пресуди је изражено становиште да се у конкретном случају та одредба не може применити.
Оцењујући ове наводе уставне жалбе са становишта права на правично суђење гарантованог чланом 32. став 1. Устава , Суд најпре указује на то да се уставна гаранција права на правично суђење, поред осталог, састоји у томе да судска одлука о нечијем праву или обавези мора бити донета у поступку који је спроведен у складу са важећим процесним законом, применом меродавног материјалног права и образложена на уставноправно прихватљив начин, јер би се у супротном могла сматрати резултатом арбитрерног поступања и одлучивања надлежног суда.
Уставни суд је констатовао да је првостепени орган одлуку о одбијању предметног захтева за враћање имовине, односно обештећење образложио тиме да спорни уговор није акт државног органа којим је извршено подржављење имовине на основу прописа из члана 2. З акона. Другостепени орган је оценио неоснованим наводе жалбе да је требало применити одредбу члана 5. став 1. тачка 4) Закона, јер спорни уговор није закључен са државним органом, него са Црвеним крстом, а наведену оцену је прихватио Управни суд.
По налажењу Уставног суда, у управном поступку који је окончан оспореном пресудом било је спорн о да ли се предметни уговор о купопродаји из 1955. године може сматрати уговором који је закључен са државним органом у смислу члана 5. став 1. тачка 4) Закона.
Уставни суд је, полазећи од наведених одред аба Закона, најпре констатовао да се у поступку реституције оствар ује не само право на враћање имовине , односно обештећење за имовину која је актом државног органа одузета применом прописа наведених у том закону, већ и право на обештећење, уколико се у поступку пред судом утврди да је бивши власник оштећен висином купопродајне цене из уговора о купопродаји закљученог са државним органом у периоду од 1945. до 1958. године . Овај суд је, с тим у вези, констатовао да спорни уговор не представља правни акт државног, односно другог надлежног органа о одуз имању имовине применом прописа наведених у Закону, како је то закључио првостепени орган.
Уставни суд, међутим, налази да приликом испитивања да ли у конкретном случају има места примени одредбе члана 5. став 1. тачка 4) Закона није било довољно утврдити да је Црвени крст хуманитарна установа под заштитом државе, а не државни орган, јер су посебне околности налагале да се наведена одредба интерпретира у складу с њеном сврхом, а не уз формални приступ ослобођен било каквог контекста. Уставни суд, с тим у вези, указује на на становишт а Е вропског суда за људска права, која су на одговарајући начин приме нљива у овом случају. Кад је реч о одузимању имовине, Европски суд је у пре суди Sporrong i Lönnroth против Шведске, од 23. септембра 1982. године ( представке бр. 7151/75 и 7152/75) утврдио да „мора сагледати позадину случаја и истражити стварну ситуацију којој се приговара“, јер је Европска конвенција усмерена јемству права која су проводива у пракси и делотворна (став 63.). У пресуди Deweer против Белгије , од 27. фебруара 1980. године (представка број 6903/75 ), Европски суд је нагласио да истакнуто место које у демократском друштву заузима право на правично суђење обавезује тај суд да предност да суштинском, а не формалном значењу оптужбе у смислу члана 6. став 1. Европске конвенције (став 44.) , те се ...меродавне одредбе белгијског законодавства морају разјаснити (став 45.) .
Разматрајући наведене одредб е прописа о укњижењу права својине на државној непокретној имовини, Уставни суд је констатовао да се својство непокретности као државне имовине утврђивало, поред осталог, писменим уговором који је склопљен између државног надлештва, установе или предузећа и физичког лица и да се државна непокретна имовина уписивала у земљишне књиге као општенародна имовина, са означењем органа управљања, које су одређивали државни органи у смислу тих прописа, међу којима и народни одбор и. Из наведених одредаба Закона произлази да физичка лица која су у периоду од 1945. до 1958. године закључила уговоре о купопродаји са државним органом имају право на обештећење – умањено за висину исплаћене купопродајне цене, ако се у поступку пред судом утврди да су оштећени висином купопродајне цене из тог уговора.
Уставни суд је у спроведеном уставносудском поступку утврдио да је решењем Народног одбора општине Нови Пазар број 26645 од 8. децембра 1956. године одређен срески одбор Црвеног крста у Новом Пазару као орган управљања зградом општенародне имовине у Новом Пазару у улици 28. новембра број 20, с тим да одмах тражи укњижење права својине као општенародне имовине, што је он и учинио 23. децембра 1956. године, наводећи у молби да се зграда Црвеног крста среза Нови Пазар на к.п. бр. .../1 и ... /2 по поседовном листу води као општенародна имовина по уговору број 846/55 од 21. децембра 1955. године.
Полазећи од изложеног, Уставни суд сматра да је приликом испитивања применљивости наведене одредбе Закона на конкретну ситуацију требало имати у виду да је Црвени крст организација која врши јавна овлашћења утврђена законом и обавља друге послове од јавног интереса, у складу са ратификованим међународним уговором и законом, те да има положај организације која помаже надлежним државним органима у хуманитарној области. Такође се није могла занемарити чињеница да је управо спорним уговором утврђено својство предметних непокретности као државне имовине, да су оне уписане у јавне књиге као општенароднa имовина и да је одлуком државног органа срески одбор Црвеног крста у Новом Пазару одређен као орган управљања то м имовином. Стога, по оцени овог суда, чињеница да Црвени крст није дефинисан као државни орган, ни тадашњим, нити важећим законом који уређује положај те организације, не значи да се на спорни уговор не може применити одредба члана 5. став 1. тачка 4) Закона. Прихватајући рестриктивно тумачење Министарства финансија , Управни суд је оценио да уговор који је срески одбор Црвеног крста у Новом Пазару закључио са правним претходником подносиоца уставне жалбе није уговор закључен са државним органом , пропуштајући да усмери пажњу на питања која је био дужан да размотри.
Имајући у виду све наведено, Уставни суд налази да се Управни суд у оспореној пресуди применом материјалног права на начин који се може оценити претерано формалистичким, умешао у право подносиоца уставне жалбе да се о његовом захтеву за враћање имовине одлучи применом одредбе члана 5. став 1. тачка 4) Закона .
На основу изложеног, Уставни суд је, сагласно одредби члана 89. став 1. Закона о Уставном суду („Службени гласник РС“, бр. 109/07, 99/11, 18/13 – Одлука УС, 40/15 – др. закон и 103/15), усвојио уставну жалбу у делу у коме је изјављена због повреде права на правично суђење из члана 32. став 1. Устава , одлучујући као у првом делу тачке 1. изреке.
6. Имајући у виду природу утврђене повреде права у конкретном случају, Уставни суд је, сагласно одредби члана 89. став 2. Закона о Уставном суду, оценио да се штетне последице повреде права у овом случају могу отклонити једино поништавањем пресуде Управног суда – Одељење у Крагујевцу У. 832/18 од 18 . јануара 2019. године и одређивањем да се у поновном поступку донесе нова одлука о тужби подносиоца уставне жалбе поднетој против решења Министарства финансија – Сектор за имовинско-правне послове број 46-00-02115/2016-13 од 5. децембра 201 7. године , па је одлучио као у тачки 2. изреке.
7. С обзиром на то да ће након поништавања оспорене пресуде Управног суда бити поново одлучивано о тужби подносиоца уставне жалбе, Уставни суд је оценио преурањеним његов захтев за утврђивање повреде права на имовину из члана 58. Устава.
Имајући у виду наведено, Уставни суд је, сагласно одредби члана 36. став 1. тачка 7) Закона о Уставном суду , у преосталом делу одбацио уставну жалбу , јер нису испуњене Уставом и Законом утврђене претпоставке за вођење поступка , решавајући као у другом делу тачке 1. изреке.
8. На основу свега изложеног и одредаба 42б став 1. тачка 1), члана 45. тачка 9) и члана 46. тачка 9) Закона о Уставном суду и члана 89. Пословника о раду Уставног суда („Службени гласник РС“, број 103/13), Уставни суд је донео Одлуку као у изреци.
ПРЕДСЕДНИК ВЕЋА
Снежана Марковић, с.р.