Уставни суд, Велико веће, у саставу: председник Суда Снежана Марковић, председник Већа и судије Мирослав Николић, др Драгана Коларић, Татјана Ђуркић, др Јован Ћирић, Лидија Ђукић, др Наташа Плавшић и др Тамаш Корхец ( Korhecz Tamás), чланови Већа, у поступку по уставној жалби Д. П . из Аранђеловца, А . С, Р . С, Д . Ј, Н . С, В. В, С . Ж, Ј . М, Д . М, А . Ј, С . С, Г . С, М . П, Н . М, В. Ш, Д . М, М . К, У . М, И . С, Б . О, Н . И, З . Ђ, А . Ц, Ж. К, М . Ј, М . Б, Д . М, Б. А, Д . Т. Р, Б . Ђ, Д. Н, З . М, В . И, Р . Ђ , Н. К, Н . Н , Г. С, Г . В . и Д . Д, свих из Лазаревца код Београда , Ж. С , Н. Б . и Ј . Л, свих из села Брајковац, градска општина Лазаревац, М. Б . из села Грабовица, општина Горњи Милановац, П. В . и Г . Ф, обојице из села Петка, градска општина Лазаревац, М. Д . из Љига, М . М . из села Плужац, општина Осечина, Д. И , С. Ј, Ж . Ђ . и М. Б, свих из села Велики Црљени, градска општина Лазаревац, Д. Г . из села Кланица код Ваљева, Ж . П . и А . Р, обојице из Ваљева, С. С . из Коцељеве, А. А , Б. Ј, В. И, З. А . и В. П, свих из села Вреоци, градска општина Лазаревац, С . Ж . из Панчева, Ј . М . и И. Ђ, обојице из Београда, О . С . и С . Н, обојице из села Шопић, градска општина Лазаревац, Б. П . из села Забрдица код Ваљева, М . Ј , Р. М . и Г. М, свих из села Дрен, градска општина Лазаревац, Д . Р . из села Барзиловица, градска општина Лазаревац, Д. Л . и Д . М, обојице из села Степојевац, градска општина Лазаревац, Ж. М . из села Јабучје, општина Лајковац, М. С . из села Словац, општина Лајковац, Н . С . из села Лесковац, градска општина Лазаревац, В . П . из села Бајевац, општина Лајковац, С. Р . из села Крушевица, градска општина Лазаревац, Д. С . из села Жупањац, градска општина Лазаревац и Р . Ј . из села Рудовци, градска општина Лазаревац, на основу члана 167. став 4. у вези са чланом 170. Устава Републике Србије, на седници Већа одржаној 16. јуна 2022. године, донео је
О Д Л У К У
1. Усваја се уставна жалба Д. П, А . С, Р . С, Д . Ј, Н . С, В . В, С . Ж, Ј . М, Д . М, А . Ј, С . С, Г . С, М . П, Н . М, В . Ш, Д . М, М . К, У . М, И . С, Б . О, Н . И, З . Ђ, А . Ц, Ж . К, М . Ј, М . Б, Д . М, Б . А, Д . Т. Р, Б . Ђ, Д . Н, З . М, В . И, Р . Ђ , Н. К, Н . Н , Г. С, Г . В, Д . Д, Ж . С, Н . Б, Ј . Л ., М. Б, П . В, Г . Ф, М . Д, М . М, Д . И, С . Ј, Ж . Ђ, М . Б, Д . Г, Ж . П, А . Р, С . С, А . А, Б . Ј, В . И, З . А, В . П, С . Ж, Ј . М, И . Ђ, О . С, С . Н, Б . П, М . Ј, Р . М, Г . М, Д . Р, Д . Л, Д . М, Ж . М, М . С, Н . С, В . П, С . Р, Д . С . и Р . Ј . и утврђује да је у управном поступку који се води пред Министарством унутрашњих послова – Дирекција полиције – Полицијска управа за град Београд у предмету број 120-6605/22-1 подносиоцима уставне жалбе повређено право на суђење у разумном року, зајемчено одредбом члана 32. став 1. Устава Републике Србије.
2. Утврђује се право подносилаца уставне жалбе на накнаду нематеријалне штете сваком у износу од по 600 евра, у динарској противвредности по средњем курсу Народне банке Србије на дан исплате. Накнада се исплаћује на терет буџетских средстава – раздео Министарства правде, у року од четири месеца од дана достављања ове одлуке Министарству.
3. Налаже се надлежним органима да предузму све неопходне мере како би се поступак из тачке 1. окончао у најкраћем року.
О б р а з л о ж е њ е
1. Д. П . из Аранђеловца и остала лица наведена у уводу и тачки 1. изреке поднели су Уставном суду, 8. новембра 2019. године, преко пуномоћника Ј. М, адвоката из Ваљева, уставну жалбу, допуњену поднесцима од 9 . јуна и 21. децембра 2020. године, као и од 18. јуна 2021. године, због повреде права на суђење у разумном року, као елемента права на правично суђење, зајемченог одредбом члана 32. став 1. Устава Републике Србије, у „поступку који је вођен пред Министарством унутрашњих послова – Дирекција полиције – Полицијска управа за град Београд у предмету број 120-2287/19-1, Жалбеном комисијом Владе у предмету број 120-01- 2281/2019-01, Управним судом у предмету У. 8808/13 и који је у време изјављивања ове уставне жалбе вођен пред Министарством унутрашњих послова – Дирекција полиције – Полицијска управа за град Београд“. Уставни суд је констатовао да се уставном жалбом оспорава трајање поступка након доношења Одлуке Уставног суда Уж-3220/2013 од 17. марта 2016. године, којом је утврђена повреда права подносилаца на суђење у разумном року у дотадашњем току поступка у коме се извршава Одлука Уставног суда Уж-504/2009 од 30. септембра 2010. године, те је утврђено право на накнаду нематеријалне штете сваком подносиоцу у опредељеном новчаном износу и наложено окончање поступка у најкраћем року.
У уставној жалби и њеним допунама је детаљно описан ток оспореног поступка уз навођење разлога који се односе на сложеност предмета поступка, поступање надлежних управних органа и суда, као и на понашање подносилаца.
Предложено је да Уставни суд утврди да је подносиоцима повређено право на правично суђење и право на суђење у разумном року, те да им утврди право на накнаду нематеријалне штете због повреде права на суђење у разумном року сваком у износу од по 2.000 евра у динарској противвредности по средњем курсу Народне банке Србије на дан исплате.
2. Сагласно одредби члана 170. Устава Републике Србије, којом је уставна жалба установљена као посебно и изузетно правно средство за заштиту Уставом зајемчених људских и мањинских права, Уставни суд је у поступку по уставној жалби надлежан искључиво да испитује постојање повреде или ускраћивања зајемчених права и слобода, те стога и наводи уставне жалбе морају, са становишта Уставом утврђене садржине означеног права или слободе, очигледно указивати на његову повреду или ускраћивање.
У поступку пружања уставносудске заштите, поводом испитивања основаности уставне жалбе у границама истакнутог захтева, Уставни суд утврђује да ли је у поступку одлучивања о правима и обавезама подносиоца уставне жалбе повређено или ускраћено његово Уставом зајемчено право или слобода.
3. Уставни суд је, у спроведеном поступку , из списа предмета Министарства унутрашњих послова – Дирекција полиције – Полицијска управа за град Београд број 120-6605/22-1 и целокупне документације приложене уз уставну жалбу и њене допуне, утврдио следеће чињенице и околности од значаја за одлучивање:
3.1. Подносиоци уставне жалбе су 24. јануара 2007. године Министарству унутрашњих послова – Дирекција полиције – Полицијска управа за град Београд (у даљем тексту: првостепени орган) поднели захтев за исплату додатака на плату по основу прековременог, ноћног и рада на дане државних и верских празника, који нису исплаћени у последње три године до подношења захтева.
Поступак који је покренут и вођен поводом наведеног захтева је правноснажно окончан пресудом Врховног суда Србије У. 3804/07 од 9. јула 2009. године.
Д. Г , овде подносилац уставне жалбе, поднео је Уставном суду 17. јула 2009. године уставну жалбу против означене пресуде. Одлуком Уставног суда Уж-504/2009 од 30 . септембра 2010. године, у тачки 1. изреке, усвојена је уставна жалба и утврђено да је том пресу дом повређено право наведеног подносиоца на правично суђење , зајемчено одредбом члана 32. став 1. Устава, те је, у тачки 2. изреке, поништена поменута пресуда и одређено да Управни суд донесе нову одлуку о тужби подносиоца поднетој против решења Жалбене комисије Владе (у даљем тексту: другостепени орган) број 120-01-04381/2007-01 од 28. марта 2007. године. У тачки 3. изреке одређено је да одлука из тачке 2. има правно дејство и према лицима која нису поднела уставну жалбу, а налазе се у истој правној ситуацији, сагласно одредби члана 87. Закона о Уставном суду. Наведена одлука Уставног суда достављена је 5. новембра 2010. године Управном суду.
3.2. Поступак у извршењу Одлуке Уставног суда Уж-504/2009 од 30. септембра 2010. године је и даље у току.
Одлуком Уставног суда Уж-3220/2013 од 17. марта 2016. године оцењено је трајање поступка у периоду од пет година и три месеца, односно од 5. новембра 2010. године, када је Одлука Уставног суда Уж-504/2009 од 30. септембра 2010. године достављена Управном суду, до 17. марта 2016. године, када је донета одлука о уставној жалби у предмету Уж-3220/2013, те је усвојена уставна жалба подносилаца, утврђена повреда права на суђење у разумном року и право на накнаду нематеријалне штете сваком подносиоцу у износу од по 500 евра у динарској противвредности по средњем курсу Народне банке Србије на дан исплате, а надлежним органима је наложено да предузму одговарајуће мере како би се предметни поступак окончао у најкраћем року. Истом одлуком је одбачена као неблаговремена уставна жалба подносилаца изјављена због повреде права на суђење у разумном року у поступку који је био правноснажно окончан пресудом Врховног суда Србије У. 3804/07 од 9. јула 2009. године, док је уставна жалба подносилаца изјављена због повреде истог уставног права у поступку по уставној жалби у предмету Уж-504/2009 одбачена као недопуштена.
Након што је пресудом Управног суда – Одељење у Крагујевцу У. 8808/13 од 21. јануара 2016. године уважена тужба подносилаца и поништено другостепено решење број 120-01-51/2013-01 од 10. априла 2013. године, другостепени орган је решењем број 120-01-44/2016-01 од 1. марта 2016. године усвојио жалбу подносилаца, поништио првостепено решење број 120-01-850/12-02 од 16. јануара 2013. године и предмет вратио на поновни поступак.
У даљем току поступка, првостепена решења број 120-01-850/2012-03 од 4. новембра 2016. године, број 120-2112/17 од 7. априла 2017. године, број 120-2117/17-1 од 15. септембра 2017. године, број 120-2117/17-3 од 1 . марта 2018. године, број 120-2117/17-4 од 14. маја 2018. године, број 120-2117/17-5 од 23. јула 2018. године, број 120-2117/18 од 17. јануара 2019. године, број 120-2287/19 од 15. маја 2019. године, број 120-2287/19-1 од 20. августа 2019. године и број 117-8639/19 од 13. децембра 2019. године, којима је одбијен као неоснован захтев подносилаца, поништена су другостепеним решењима број 120-01-1419/2016-01 од 20. децембра 201 6. године, број 120-01-366/2017-01 од 30. маја 2017. године, број 120-01-747/2017-01 од 31. октобра 2017. године, број 120-01-914/2018-01 од 23. априла 2018. године, број 120-01-1112/2018-01 од 29. јуна 2018. године, број 120-01-1298/2018-01 од 30. октобра 2018. године, број 120-01-1953/2019-01 од 8. априла 2019. године, број 120-01-2281/2019-01 од 15. јула 2019. године, број 120-01-2650/2019-01 од 31. октобра 2019. године и број 120-01- 126/2020-01 од 21. фебруара 2020. године.
Решења првостепеног органа број 120-4042/20 од 2. јуна 2020. године и број 120-6605/20 од 25 . августа 2020. године, којима је захтев подносилаца одбачен као недозвољен, поништена су решењима другостепеног органа број 120-01-345/2020-01 од 21. јула 2020. године и број 120-01-687/2020-01 од 23 . новембра 2020. године, којима су усвојене жалбе подносилаца и предмет враћен првостепеном органу на поновни поступак.
Решењем првостепеног органа број 120-6605/20-1 од 30. децембра 2020. године, у тачки 1. диспозитива, одбијен је захтев подносилаца за исплату додатака на плату за период од 27. јуна 2006. до 24. јануара 2007. године, док је у тачки 2. диспозитива одређено да ће о захтеву за исплату додатака на плату за период од 24. јануара 2004. до 26. јуна 2006. године, као и о трошковима управног поступка, бити накнадно одлучено.
Решењем другостепеног органа број 120-01-154/2021-01 од 8. марта 2021. године одбијена је жалба подносилаца изјављена против наведеног првостепеног решења.
Допунска решења првостепеног органа број 120-6605/20-2 од 20. маја 2021. године, број 120-6605/20-3 од 13. августа 2021. године, број 120-6605/20-4 од 3. новембра 2021. године и број 120-6605/22 од 24. јануара 2022. године, којима је одбијен као неоснован захтев подносилаца за исплату додатака на плату за период од 24. јануара 2004. до 26. јуна 2006. године, поништена су решењима другостепеног органа број 120-01-314/2021-01 од 9. јула 2021. године, број 120-01-416/2021-01 од 14. октобра 2021. године, број 120-01-495/2021-01 од 17. децембра 2021. године и број 120-01-46/2022-01 од 14. марта 2022. године, те је предмет враћен првостепеном органу на поновни поступак.
Првостепени орган је донео допунско решење број 120-6605/22-1 од 21. априла 2022. године, којим је одбијен као неоснован захтев подносилаца за исплату додатака на плату за период од 24. јануара 2004. до 26. јуна 2006. године.
Подносиоци су изјавили жалбу против наведеног првостепеног решења.
4. Одредбом члан 32. став 1. Устава, на чију се повреду позива у уставној жалби, утврђено је да свако има право да независан, непристрасан и законом већ установљен суд, правично и у разумном року, јавно расправи и одлучи о његовим правима и обавезама, основаности сумње која је била разлог за покретање поступка, као и о оптужбама против њега.
Одредбама Закона о општем управном поступку („Службени гласник РС“, бр. 18/16 и 95/18 – аутентично тумачење), које се примењују од 1. јуна 2017. године, прописано је: да се поступак води без одуговлачења и уз што мање трошкова по странку и другог учесника у поступку, али тако да се изведу сви докази потребни за правилно и потпуно утврђивање чињеничног стања (члан 9. став 2.); да другостепени орган сам или преко првостепеног или замољеног органа допуњава поступак ако нађе да је чињенично стање погрешно или непотпуно утврђено или понавља цео поступак или његов део ако нађе да је учињена повреда правила поступка која је утицала на законитост и правилност побијаног решења, да у том случају другостепени орган поништава побијано решење и сам одлучује о управној ствари ако нађе да се на основу чињеница утврђених у допуњеном поступку мора решити друкчије него што је решена првостепеним решењем (члан 171. став 2.); да ако другостепени орган нађе да ће недостатке првостепеног поступка брже и економичније отклонити првостепени орган, он ће својим решењем поништити првостепено решење и вратити предмет првостепеном органу на поновни поступак, да је у том случају, другостепени орган дужан да својим решењем укаже првостепеном органу у ком погледу треба допунити поступак, а првостепени орган је дужан у свему да поступи по другостепеном решењу и да, без одлагања, а најкасније у року од 30 дана од пријема предмета, донесе ново решење, да против новог решења странка има право на жалбу (став 3.); да ће по поништавању побијаног решења другостепени орган проследити предмет на поновни поступак првостепеном органу, само ако је потребно да се у тој управној ствари донесе ново решење (став 4.); да ако после почетка примене овог закона решење првостепеног органа буде поништено или укинуто, даљи поступак спроводи се према одредбама овог закона (члан 213. став 2.). У основи истоветне одредбе биле су садржане и у Закону о општем управном поступку („Службени лист СРЈ“, бр. 33/97 и 31/01 и „Службени гласник РС“, број 30/10), које су се примењивале до 31. маја 2017. године.
5. Како се свим наводима уставне жалбе образлаже искључиво повреда права на суђење у разумном року из члана 32. став 1. Устава, Уставни суд је наводе и разлоге уставне жалбе разматрао са становишта тог елемента права на правично суђење. Уставни суд је констатовао да се уставном жалбом оспорава трајање поступка који се води у извршењу Одлуке Уставног суда Уж-504/2009 од 30. септембра 2010. године, и то у периоду који је уследио након доношења Одлуке Уставног суда Уж-3220/2013 од 17. марта 2016. године, којом је утврђена повреда права подносилаца на суђење у разумном року у дотадашњем току поступка, који је трајао пет година и три месеца, те је утврђено и право на накнаду нематеријалне штете сваком подносиоцу у опредељеном новчаном износу и наложено окончање поступка у најкраћем року. Стога је Уставни суд, у конкретном случају, ценио период од 18. марта 2016. године који до одлучивања о овој уставној жалби траје шест година и три месеца .
Уставни суд је констатовао да је тачком 1. диспозитива решења првостепеног органа од 30. децембра 2020. године, које је у том делу постало коначно, одбијен захтев подносилаца за исплату додатака на плату за период од 27. јуна 2006. до 24. јануара 2007. године, док је допунским решењем првостепеног органа од 21. априла 2022. године одбијен захтев подносилаца за исплату додатака на плату за период од 24. јануара 2004. до 26. јуна 2006. године, а предмет се у том делу налази у фази одлучивања о жалби подносилаца.
Уставни суд указује на то да оспорени поступак још увек није окончан из чега произлази да надлежни органи нису поступили у складу са налогом датим у поменутој одлуци овог суда. При одлучивању о повреди права на суђење у разумном року испитује се, пре свега, сложеност правних питања и чињеничног стања у конкретном поступку, понашање подносиоца уставне жалбе, поступање управних органа, односно судова који воде поступак, као и значај истакнутог права за подносиоца.
У погледу сложености предмета поступка и његовог значаја за подносиоце, овај суд се позива на разлоге дате у образложењу Одлуке Уж-3220/2013 од 17. марта 2016. године.
Испитујући поступање управних органа и судова у управном спору, Уставни суд је констатовао да је у поступку чије се трајање овде цени донето 18 решења првостепеног органа и 17 решења другостепеног органа којима је одлучено о жалбама изјављеним против другостепених решења. Из тога се може уочити да посматрани поступак обележава континуирано враћање предмета на поновно решавање првостепеном органу, који не поступа по примедбама из другостепених решења. У таквим околностима, другостепени орган је пропустио да допуни поступак и отклони недостатке сам или преко првостепеног органа или замољеног органа, те да ако нађе да се на основу чињеница утврђених у допуњеном поступку управна ствар мора решити друкчије него што је решена првостепеним решењем, својим решењем поништи првостепено решење и сам реши управну ствар, у смислу одредбе члана 232. став 1. раније важећег Закона о општем управном поступку и члана 171. став 2. важећег Закона о општем управном поступку. С тим у вези, Уставни суд указује на став Европског суда за људска права, да понављање истих налога нижестепеном органу у оквиру једног поступка указује на недостатке у процесном систему (пресуда Wierciszewska против Пољске , представка број 41431/98, од 25. новембра 2003. године, став 46.). Уставни суд је посебно имао у виду да је првостепени орган, након што је поништено 12 решења тог органа, којима је захтев подносилаца у целини био одбијен или одбачен, почео одвојено да одлучује о делу захтева који се односи на период од 24. јануара 2004. до 26. јуна 2006. године и о делу захтева који се односи на период од 27. јуна 2006. до 24. јануара 2007. године, при чему је оба дела захтева одбио као неоснована.
Када је у питању понашање подносилаца уставне жалбе, Уставни суд је констатовао да су они користили правна средства за убрзање поступка, у складу са законом, када су за то постојали услови.
Уставноправна оцена поступка чије трајање је узето у обзир у овом предмету, заснована на пракси и критеријумима Уставног суда и Европског суда за људска права, потврђује да је у управном поступку који се води пред Министарством унутрашњих послова – Дирекција полиције – Полицијска управа за град Београд у предмету број 120-6605/22-1 повређено право подносилаца уставне жалбе на суђење у разумном року, зајемчено одредбом члана 32. став 1. Устава. Стога је Уставни суд, сагласно одредби члана 89. став 1. Закона о Уставном суду („Службени гласник РС“, бр. 109/07, 99/11, 18/13 – Одлука УС, 40/15 – др. закон и 103/15), усвојио уставну жалбу и одлучио као у тачки 1. изреке.
6. На основу одредбе члана 89. став 3. Закона о Уставном суду, Уставни суд је у тачки 2. изреке одлучио да се правично задовољење подносиоцима уставне жалбе због утврђене повреде права на суђење у разумном року оствари утврђењем права на накнаду нематеријалне штете сваком у износу од по 600 евра, у динарској противвредности по средњем курсу Народне банке Србије на дан исплате, на терет буџетских средстава – раздео Министарства правде, у року од четири месеца од дана достављања ове одлуке Министарству, сагласно одредби члана 1. Закона о допуни Закона о Уставном суду („Службени гласник РС“, број 103/15).
Приликом одлучивања о висини накнаде нематеријалне штете коју су подносиоци уставне жалбе претрпели због учињене повреде права, Уставни суд је ценио све околности од значаја за њено утврђење у конкретном случају. Уставни суд је посебно ценио дужину трајања предметног поступка, неефикасно поступање управних органа, животни стандард у држави и чињеницу да ће досуђена накнада бити много брже исплаћена на националном нивоу, него што је то случај ако о предмету одлучује Европски суд за људска права.
Поред тога, Уставни суд је имао у виду новију праксу Европског суда за људска права (у даљем тексту: Европски суд) изражену у одлукама Синђелић и други против Србије , од 19. септембра 2019. године (број представке 7129/15) и Стојановић и други против Србије, од 14. јануара 2021. године (број представке 19322/18), које се односе на питање висине накнаде нематеријалне штете досуђене због повреде права на суђење у разумном року у управним поступцима који се, као и оспорени поступак, воде поводом захтева полицијских службеника за исплату додатака на плату. Европски суд је одбацио наведене представке, уз оцену да подносиоци представки више немају права да тврде да су жртве у смислу члана 34. Европске конвенције за заштиту људских права и основних слобода, јер је Уставни суд утврдио повреду права на суђење у разумном року и доделио подносиоцима ближе означене новчане износе на име накнаде нематеријалне штете, који су нижи од износа које је додељивао Европски суд, али су ипак разумни услед великог броја подносилаца представки и прилично ограниченог значаја предмета поступка.
7. На основу одредбе члана 89. став 2. Закона о Уставном суду, Уставни суд је у тачки 3. изреке наложио надлежним органима да предузму све неопходне мере како би се предметни поступак окончао у најкраћем року.
8. Полазећи од свега изложеног, Уставни суд је, на основу одредаба члана 42б став 1. тачка 1) и члана 45. тачка 9) Закона о Уставном суду, донео Одлуку као у изреци.
ПРЕДСЕДНИК ВЕЋА
Снежана Марковић, с.р.