Уставни суд, Велико веће, у саставу: председник Суда Снежана Марковић, председник Већа и судије Мирослав Николић, др Тијана Шурлан, Татјана Ђуркић, др Милан Шкулић, Лидија Ђукић, др Владан Петров и др Драгана Коларић, чланови Већа, у поступку по уставној жалби Б. П . из Новог Сада , на основу члана 167. став 4. у вези са чланом 170. Устава Републике Србије, на седници Већа одржаној 30. јуна 2022. године, донео је
О Д Л У К У
1. Усваја се уставна жалба Б. П . и утврђује да је у управном поступку који се води пред Комисијом за вођење поступка и доношење решења по захтеву за враћање земљишта у општини Бачка Паланка у предмету број 463-412/91 подносиоцу уставне жалбе повређено право на суђење у разумном року, зајемчено одредбом члана 32. став 1. Устава Републике Србије.
2. Утврђује се право подносиоца уставне жалбе на накнаду нематеријалне штете у износу од 300 евра, у динарској противвредности по средњем курсу Народне банке Србије на дан исплате. Накнада се исплаћује на терет буџетских средстава – раздео Министарства правде, у року од четири месеца од дана достављања ове одлуке Министарству.
3. Налаже се надлежним органима да предузму све мере како би се поступак из тачке 1. окончао у најкраћем року.
О б р а з л о ж е њ е
1. Б. П . из Новог Сада је , 8. октобра 2018. године, преко пуномоћника А . К, адвоката из Новог Сада, Уставном суду изјавио уставну жалбу због повреде права на суђење у разумном року, зајемченог чланом 32. став 1. Устава Републике Србије у управном поступку који се води пред Комисијом за вођење поступка и доношење решења по захтеву за враћање земљишта у општини Бачка Паланка у предмету број 463-412/91.
У уставној жалби подносилац указује на пропусте надлежног органа управе, анализирајући критеријуме за оцену основаности навода о повреди права на суђење у разумном року, те предлаже да Уставни суд утврди повреду означеног права, наложи да се у најкраћем року оконча оспорени поступак и утврди право подносиоца на накнаду нематеријалне штете.
2. Сагласно одредби члана 170. Устава, уставна жалба се може изјавити против појединачних аката или радњи државних органа или организација којима су поверена јавна овлашћења, а којима се повређују или ускраћују људска или мањинска права и слободе зајемчене Уставом, ако су исцрпљена или нису предвиђена друга правна средства за њихову заштиту. Поступак по уставној жалби се, у смислу члана 175. став 3. Устава, уређује законом.
У току поступка пружања уставносудске заштите, поводом испитивања основаности уставне жалбе у границама захтева истакнутог у њој, Уставни суд утврђује да ли је у поступку одлучивања о правима и обавезама подносиоца уставне жалбе повређено или ускраћено његово Уставом зајемчено право или слобода.
3. Уставни суд је, у спроведеном поступку , извршио увид у целокупну документацију приложену уз уставну жалбу, као и у списе предмета Комисије за вођење поступка и доношење решења по захтеву за враћање земљишта у општини Бачка Паланка број 463-412/91, на основу чега је утврдио следеће чињенице и околности од значаја за одлучивање:
Правни претходници подносиоца уставне жалбе су 19. априла 1991. године поднели захтев за враћање земљишта Комисији за вођење поступка и доношење решења по захтеву за враћање земљишта у општини Бачка Паланка.
У овој правној ствари одржана је усмена расправа 10. фебруара 1992. године.
Подносилац је 26. јула 2007. године приступио заказаној усменој расправи, те је изјавио да су подносиоци захтева преминули, приложио решење о наслеђивању и изјавио да жели да се поступак у овој управној ствари настави у односу на њега.
Подносилац уставне жалбе је поднеском од 29. фебруара 2012. године предложио да се настави поступак у овој правној ствари.
Подносилац уставне жалбе је у поднеску од 7. фебруара 2013. године навео да од 26. јула 2007. године Комисија није ништа урадила и да он даје сагласност да се, уместо повраћаја земљишта, изврши новчана исплата.
Комисија се дописом од 28. октобра 2013. године обратила Управи прихода тражењем извештаја о садашњој тржишној вредности земљишта.
Подносилац уставне жалбе је поднеском од 13. августа 2018. године предложио да се одржи усмена расправа у овој правној ствари.
Подносилац уставне жалбе је поднеском од 20. новембра 2018. године предложио Комисији да у што краћем року и без одлагања закаже рочиште за усмену расправу.
У овој правној ствари одржане су усмене расправе 11. фебруара 2019. године и 21. марта 2019. године, када је одређен прекид поступка до достављања тражене документације од стране подносиоца.
Подносилац уставне жалбе је поднеском од 29. јуна 2020. године тражио наставак поступка.
Комисија је на усменој расправи одржаној 31. августа 2020. године донела закључак којим се одређује наставак поступка у овој управној ствари.
На расправи одржаној 11. септембра 2020. године одређено је да се изврши геодетско вештачење, те је вештак доставио 28. децембра 2020. године свој налаз и мишљење.
Наредна расправа је одржана 6. јануара 2021. године, на којој је пуномоћнику подносиоца уручен налаз вештака и одређено да ће се следећа заказати писаним путем.
4. Одредбом члана 32. став 1. Устава, на чију повреду подносилац указује у уставној жалби, утврђено је да свако има право да независан, непристрасан и законом већ установљен суд, правично и у разумном року, јавно расправи и одлучи о његовим правима и обавезама, основаности сумње која је била разлог за покретање поступка, као и о оптужбама против њега.
Законом о општем управном поступку („Службени лист СРЈ“, бр. 33/97 и 31/01 и „Службени гласник РС“, број 30/10) било је прописано: да су при вођењу поступка и решавању у управним стварима, органи дужни да странкама омогуће да што лакше заштите и остваре своја права и правне интересе, водећи рачуна да остваривање њихових права и правних интереса не буде на штету права и правних интереса других лица, нити у супротности са законом утврђеним јавним интересима; да кад овлашћено службено лице, с обзиром на постојеће чињенично стање, сазна или оцени да странка или други учесник у поступку има основа за остварење неког права или правног интереса, упозориће их на то ( члан 6. ст. 1. и 2.); да се поступак мора водити без одуговлачења и са што мање трошкова за странку и друге учеснике у поступку, али тако да се прибаве сви докази потребни за правилно и потпуно утврђивање чињеничног стања и за доношење законитог и правилног решења (члан 14.); да ће се орган који води поступак старати се да незнање и неукост странке и других учесника у поступку не буду на штету права која им по закону припадају (члан 15.); да кад се поступак покреће поводом захтева странке, односно по службеној дужности ако је то у интересу странке, а пре доношења решења није потребно спроводити посебан испитни поступак, нити постоје други разлози због којих се не може донети решење без одлагања (решавање претходног питања и др.), орган је дужан да донесе решење и достави га странци што пре, а најдоцније у року од једног месеца од дана предаје уредног захтева, односно од дана покретања поступка по службеној дужности, ако посебним законом није одређен краћи рок; да у осталим случајевима, кад се поступак покреће поводом захтева странке, односно по службеној дужности, ако је то у интересу странке, орган је дужан да донесе решење и достави га странци најдоцније у року од два месеца, ако посебним законом није одређен краћи рок (члан 208. став 1.); да се решење по жалби мора донети и доставити странци што пре, а најдоцније у року од два месеца од дана предаје жалбе, ако посебним законом није одређен краћи рок (члан 237. став 1.).
Одредбама сада важећег Закона о општем управном поступку („Службени гласник РС", бр. 18/16 и 95/18) прописано је: да кад је поступак покренут по захтеву странке или по службеној дужности, а у интересу странке, и када се о управној ствари одлучује у поступку непосредног одлучивања, орган је дужан да изда решење најкасније у року од 30 дана од покретања поступка; да кад је поступак покренут по захтеву странке или по службеној дужности, а у интересу странке, и када се о управној ствари не одлучује у поступку непосредног одлучивања, орган је дужан да изда решење најкасније у року од 60 дана од покретања поступка (члан 145. ст. 2. и 3.); да ако другостепени орган нађе да ће недостатке првостепеног поступка брже и економичније отклонити првостепени орган, он ће својим решењем поништити првостепено решење и вратити предмет првостепеном органу на поновни поступак; у том случају, другостепени орган је дужан да својим решењем укаже првостепеном органу у ком погледу треба допунити поступак, а првостепени орган је дужан у свему да поступи по другостепеном решењу и да, без одлагања, а најкасније у року од 30 дана од пријема предмета, донесе ново решење; да против новог решења странка има право на жалбу(члан 171. став 3); да се решење којим се одлучује о жалби издаје без одлагања, а најкасније у року од 60 дана од када је предата уредна жалба, изузев ако законом није прописан краћи рок (члан 174.).
Одредбом члана 24. став 1. Закона о управним споровима ("Службени лист СРЈ", број 46/96), који је важио до 29. децембра 2009. године, било је прописано: да ако другостепени орган није у року од 60 дана или у законом одређеном краћем року донео решење по жалби странке против првостепеног решења, а не донесе га ни у даљем року од седам дана по поновљеном тражењу, странка може покренути управни спор као да јој је жалба одбијена.
Законом о управним споровима („Службени гласник РС“ број 111/09), прописано је: да се управни спор може се покренути и када надлежни орган о захтеву, односно жалби странке није донео управни акт, под условима предвиђеним овим законом (члан 15.); да ако другостепени орган, у року од 60 дана од дана пријема жалбе или у законом одређеном краћем року, није донео решење по жалби странке против првостепеног решења, а не донесе га ни у даљем року од седам дана по накнадном захтеву странке поднетом другостепеном органу, странка по истеку тога рока може поднети тужбу због недоношења захтеваног акта (члан 19. став 1.).
5. Подносилац уставне жалбе сматра да му је неделотворним поступањем органа управе повређено право на суђење у разумном року из члана 32. став 1. Устава, јер поступак који је започет 1991. године није правноснажно окончан.
Оцењујући период у односу на који је Уставни суд надлежан да испитује повреду права на суђење у разумном року, Уставни суд констатује да је период у којем се грађанима Републике Србије јемче права и слободе утврђене Уставом и обезбеђује уставносудска заштита у поступку по уставној жалби почео да тече 8. новембра 2006. године, даном ступања на снагу Устава Републике Србије. Међутим, полазећи од тога да управни поступак представља јединствену целину, Уставни суд налази да се за утврђивање оправданости трајања предметног поступка мора узети у обзир и стање предмета на дан 8. новембра 2006. године.
Уставни суд је утврдио да је поступак започет 1991. године, подношењем захтева правних претходника подносиоца уставне жалбе за враћање земљишта, те да поступак није правноснажно окончан ни након 30 година. Подносилац уставне жалбе је 26. јула 2007. године ступио у поступак.
Уставни суд констатује да, иако је разумна дужина трајања једног поступка релативна категорија, која зависи од низа чинилаца као што су сложеност чињеничних и правних питања у конкретном предмету, понашање подносиоца уставне жалбе као странке у поступку, поступање органа управе, односно судова који воде поступак и природа захтева, односно значај права о којима се у поступку одлучује за подносиоца, трајање поступка више од 30 година (у односу на подносиоца уставне жалбе више од 14 година), не може бити оправдано ни једним од претходно наведених чинилаца који могу опредељујуће утицати на његову дужину. С обзиром на наведено, Уставни суд је нашао да ни евентуална сложеност чињеничних и правних питања у овој правној ствари не могу оправдати наведено трајање поступка.
Уставни суд је имао у виду специфичност управног поступка чији ток умногоме зависи од активности странке у том поступку. Уставни суд указује да је 26. јула 2007. године подносилац приступио заказаној усменој расправи, изјавио да су подносиоци захтева преминули, приложио решење о наслеђивању и изјавио да жели да се поступак у овој управној ствари настави у односу на њега.
Подносилац уставне жалбе је поднесцима од 29. фебруара 2012. године, 7. марта 2013. године, 13. августа 2018. године и 20. новембра 2018. године, тражио поступање Комисије у овој правној ствари. Усмене расправе су одржане 11. фебруара 2019. године и 21. марта 2019. године, када је одређен прекид поступка до достављања тражене документације од стране подносиоца. Комисија је на усменој расправи одржаној 31. августа 2020. године донела закључак којим се одређује наставак поступка у овој управној ствари. На расправи одржаној 11. септембра 2020. године одређено је да се изврши геодетско вештачење, те је вештак доставио 28. децембра 2020. године свој налаз и мишљење. Наредна расправа је одржана 6. јануара 2021. године, што је последња процесна активност органа - Комисије у предметном управном поступку (на захтев Суда од 13. септембра 2021. године списи предмета су достављени 8. октобра 2021. године).
Уставни суд, с тим у вези, указује на следеће ставове Европског суда за људска права:
- да подносилац треба сам да покаже марљивост у вршењу процесних радњи које се односе на њега и да искористи обим који му домаћи закон пружа за скраћивање поступка (пресуда у предмету Unión Alimentaria Sanders SA против Шпаније, број представке 11681/85 од 7. јула 1989. године).
- да је подноситељка захтева имала на располагању правна средства која би јој омогућила да настави поступак пред Управним судом, али је то пропустила да учини и да у тим околностима она не може приговарати дужини поступка пред управним органом (одлука о допуштености захтева у предмету Вера Штајцар против Хрватске, број представке 46279/99, од 20. јануара 2000. године).
Међутим, и поред пасивнијег држања подносиоца, Уставни суд је утврдио да је у предметном поступку повређено право подносиоца уставне жалбе на суђење у разумном року, зајемчено одредбом члана 32. став 1. Устава, јер поступак није правноснажно окончан ни након више од 30 година (у односу на подносиоца уставне жалбе више од 14 година). У прилог овој оцени, поред чињенице да је у питању изузетно дуго трајање поступка, са минимално активности и поступања првостепеног органа који ни након више од 30 година није донео ниједну првостепену одлуку, говори и то да су одредбама Закона о општем управном поступку прецизно дефинисани рокови у којима су органи управе дужни да поступају, и то како првостепени орган који одлучује о поднетом захтеву, тако и другостепени орган који одлучује о жалби. Такође, одредбама чл. 6. и 15. наведеног Закона су прописане и обавезе органа који поступа у конкретној управној ствари, и то да странци омогући да што лакше заштити и оствари своја права и правне интересе, као и да се стара да незнање и неукост странке не буду на штету права која јој по закону припадају.
Уставни суд констатује да је у ситуацијама дужег трајања сличних поступака одбацивао уставне жалбе подносилаца који нису користили правна средства против ћутања администрације, у циљу убрзања поступка у коме се одлучује о њиховим правима, из ког разлога је због потпуне неактивности странака закључивао да се исте не могу позивати на повреду права на суђење у разумном року. Међутим, Суд истиче да се увек мора имати у виду специфичност сваког поступка чије се трајање оспорава уставном жалбом. С тим у вези и само понашање странке, подносиоца уставне жалбе, током конкретног поступка чије се трајање оспорава се мора узети у обзир, при чему Уставни суд наглашава да се неразумно дуго трајање поступка, где се и странка и управни орган понашају пасивно и неактивно, не може само и једино ставити у одговорност и на терет странци. Ово, пре свега , из разлога што је странка самим подношењем захтева јасно исказала вољу да жели да се о том захтеву реши, односно да се одлучи о њеним правима, при чему било каква активност од стране странке која не мора да буде исказана у форми правних средства против ћутања администрације указује на намеру странке да се убрза одлучивање.
У конкретном случају, подносилац уставне жалбе није користио законом прописана правна средства за убрзање поступка, али је својим поднесцима тражио да се одржи усмена расправа, настави поступак и коначно одлучи о поднетом захтеву, и на тај начин јасно показао заинтересованост и намеру за брже окончање поступка. Имајући у виду наведено, чињеницу пасивног понашања и неактивности првостепеног органа који ни након више од 30 година није донео ниједну првостепену одлуку, Уставни суд сматра да, у конкретном случају, код постојања одговорности и органа управе и странке, подносиоцу повређено право на суђење у разумном року из члана 32. став 1. Устава.
На основу свега наведеног, Суд је усвојио уставну жалбу, одлучујући као у првом делу тачке 1. изреке, док је у тачки 3. изреке наложио надлежним органима да предузму све мере како би се поступак из тачке 1. изреке окончао у најкраћем року, сагласно одредбама члана 89. ст. 1. и 2. („Службени гласник РС“, бр. 109/07, 99/11, 18/13 – Одлука УС, 40/15 – др. закон и 103/15).
6. На основу одредбе члана 89. став 3. Закона о Уставном суду, Уставни суд је у тачки 2. изреке одлучио да се правично задовољење подносиоцу уставне жалбе због констатоване повреде права оствари утврђењем права на накнаду нематеријалне штете у износу од 300 евра, у динарској противвредности по средњем курсу Народне банке Србије на дан исплате, а да се накнада исплати на терет буџетских средстава - раздео Министарства правде, у року од четири месеца од дана достављања ове одлуке Министарству.
Приликом одлучивања о висини нематеријалне штете коју је претрпео подносилац уставне жалбе због повреде права на суђење у разумном року, Уставни суд је ценио све околности од значаја за утврђивање висине ове штете, посебно дужину трајања предметног поступка и понашање самог подносиоца са дужим периодима неактивности, као и неактивности органа управе, те чињенице да и након више од 30 година није донета ни једна првостепена одлука. Управо из поменутих разлога, Уставни суд сматра да наведени новчани износ представља правичну и адекватну накнаду за повреду права коју је подносилац уставне жалбе претрпео. Одлучујући о висини накнаде нематеријалне штете, Уставни суд је, такође, имао у виду праксу овог суда, економске и социјалне прилике у Републици Србији, као и саму суштину накнаде нематеријалне штете којом се оштећеном лицу пружа одговарајуће задовољење.
7. На основу свега изложеног и одр едаба члана 42б став 1. тачка1) и члана 45. тачка 9) Закона о Уставном суду, Уставни суд је донео Одлуку као у изреци.
ПРЕДСЕДНИК ВЕЋА
Снежана Марковић, с.р.