Уставни суд, Велико веће, у саставу: председник Суда Снежана Марковић, председник Већа и судије Мирослав Николић, др Тијана Шурлан, Татјана Ђуркић, др Милан Шкулић, Лидија Ђукић, др Владан Петров и др Драгана Коларић , чланови Већа, у поступку по уставној жалби А. Р . и Ж . П, обојице из Ваљева, В. П . из села Бајевац, општина Лајковац, Ж. М . из села Јабучје, општина Лајковац, М . С . из села Словац, општина Лајковац, Д. М . и Д . П , обојице из Лазаревца, Д. Г . из села Кланица код Ваљева, Б . П . из села Забрдица код Ваљева, М . Б . из села Грабовица, општина Горњи Милановац, М . Д . из Љига, Д. М . из села Степојевац, градска општина Лазаревац, град Београд, и М. М . из села Плужац, општина Осечина, на основу члана 167. став 4. у вези са чланом 170. Устава Републике Србије, на седници Већа одржаној 30. јуна 2022. године, донео је
О Д Л У К У
1. Усваја се уставна жалба А. Р, Ж . П, В . П, Ж . М, М . С, Д . М, Д . П, Д . Г, Б . П, М . Б, М . Д, Д . М . и М . М . и утврђује да је у управном поступку који се води пред Министарством унутрашњих послова – Дирекција полиције – Полицијска управа за град Београд у предмету број 120-3993/21-3 подносиоцима уставне жалбе повређено право на суђење у разумном року, зајемчено одредбом члана 32. став 1. Устава Републике Србије.
2. Утврђује се право подносилаца уставне жалбе на накнаду нематеријалне штете сваком у износу од по 600 евра, у динарској противвредности по средњем курсу Народне банке Србије на дан исплате. Накнада се исплаћује на терет буџетских средстава - раздео Министарства правде, у року од четири месеца од дана достављања ове одлуке Министарству.
3. Налаже се надлежним органима да предузму све неопходне мере како би се поступак из тачке 1. окончао у најкраћем року.
О б р а з л о ж е њ е
1. А. Р . из Ваљева и остала лица наведена у уводу и у тачки 1. изреке поднели су Уставном суду, 30. октобра 2019. године, преко пуномоћника Ј . М, адвоката из Ваљева, уставну жалбу, допуњену поднеском од 27. јула 2020. године, због повреде права на суђење у разумном року, као елемента права на правично суђење, зајемченог одредбом члана 32. став 1. Устава Републике Србије, у „поступку који је вођен пред Министарством унутрашњих послова – Дирекција полиције – Полицијска управа за град Београд у предмету број 120-3657, Жалбеном комисијом Владе у предмету број 120-01-2323/2019-01, Управним судом у предмету У. 4000/14 и у време изјављивања ове уставне жалбе пред Министарством унутрашњих послова – Дирекција полиције – Полицијска управа за град Београд “. Уставни суд је констатовао да се уставном жалбом оспорава трајање поступка који је уследио након доношења Одлуке Уставног суда Уж-8374/2012 од 2. јула 2015. године, којом је утврђена повреда права подносилаца на суђење у разумном року у дотадашњем току поступка који се води поводом захтева од 24. и 31. јануара 2007. године, те је утврђено право на накнаду нематеријалне штете сваком подносиоцу у опредељеном новчаном износу и наложено окончање поступка у најкраћем року.
У уставној жалби и њеној допун и је детаљно описан ток оспореног поступка, уз навођење разлога који се односе на сложеност предмета поступка, поступање надлежних управних органа и суда, као и на понашање подносилаца.
Предложено је да Уставни суд утврди повреду права на правично суђење и права на суђење у разумном року, наложи окончање поступка и утврди право подносилаца на накнаду нематеријалне штете због повреде права на суђење у разумном року сваком у износу од по 2.000 евра у динарској противвредности по средњем курсу Народне банке Србије на дан исплате.
2. Сагласно одредби члана 170. Устава Републике Србије, којом је уставна жалба установљена као посебно и изузетно правно средство за заштиту Уставом зајемчених људских и мањинских права, Уставни суд је у поступку по уставној жалби надлежан искључиво да испитује постојање повреде или ускраћивања зајемчених права и слобода, те стога и наводи уставне жалбе морају, са становишта Уставом утврђене садржине означеног права или слободе, очигледно указивати на његову повреду или ускраћивање.
У поступку пружања уставносудске заштите, поводом испитивања основаности уставне жалбе у границама истакнутог захтева, Уставни суд утврђује да ли је у поступку одлучивања о правима и обавезама подносиоца уставне жалбе повређено или ускраћено његово Уставом зајемчено право или слобода.
3. Уставни суд је, у спроведеном поступку , из списа предмета Министарства унутрашњих послова – Дирекција полиције – Полицијска управа за град Београд број 120-3993/21-3 и целокупне документације приложене уз уставну жалбу и њену допун у, утврдио следеће чињенице и околности од значаја за одлучивање:
Подносиоци уставне жалбе су 24. и 31. јануара 2007. године поднели Министарству унутрашњих послова – Дирекција полиције – Полицијска управа за град Београд (у даљем тексту: првостепени орган) захтев за исплату накнаде трошкова превоза за долазак на посао и одлазак са посла за последње три године до подношења захтева.
Одлуком Уставног суда Уж-8374/2012 од 2. јула 2015. године усвојена је уставна жалба подносилаца од 31. октобра 2012. и 6. марта 2013. године и утврђена повреда права на суђење у разумном року, зајемченог одредбом члана 32. став 1. Устава, у дотадашњем току поступка који је у време одлучивања о тој уставној жалби трајао дуже од осам година и пет месеци. Истом одлуком је подносиоцима утврђено право на накнаду нематеријалне штете сваком у износу од по 600 евра у динарској противвредности по средњем курсу Народне банке Србије на дан исплате и наложено надлежним органима да предузму све неопходне мере како би се конкретни поступак окончао у најкраћем року.
У наставку поступка донета је пресуда Управног суда У. 4000/14 од 15. септембра 2015. године, којом је уважена тужба подносилаца, поништено решење Жалбене комисије Владе (у даљем тексту: другостепени орган) број 120-01-46/2014-01 од 7. фебруара 2014. године и предмет враћен на поновно одлучивање.
Након што је другостепеним решењем број 120-01-341/2015-01 од 21. октобра 2015. године усвојена жалба подносилаца, поништено првостепено решење број 120-3740/11-3 од 24. септембра 2013. године и предмет враћен на поновни поступак, решења првостепеног органа број 403-113/16 од 20. јануара 2016. године, број 120-6658/16 од 9. децембра 2016. године, број 120-3560/17 од 7. јула 2017. године, број 120-3024/18 од 12. априла 2018. године, број 120-3024/18 од 30. јула 2018. године, број 120-775/19 од 21. јануара 2019 . године, број 120-3657 од 31. маја 2019. године, број 120-3657-1 од 10. децембра 2019. године, број 117-1155 од 16. марта 2020. године, број 117-579/20 од 17 . јула 2020. године, број 117-579/20-1 од 22. октобра 2020. године, број 117- 579/20-2 од 15. јануара 2021. године, број 120-3993/21 од 28. маја 2021. године, број 120-3993/21-1 од 30. августа 2021. године, број 120-3993/21-2 од 6. децембра 2021. године и број 120-3993/21-3 од 10. марта 2022. године, којима је захтев подносилаца одбијен као неоснован или одбачен као недозвољен , поништена су решењима другостепеног органа број 120-01-112/2016-01 од 18. априла 2016. године, број 114-02-4/2017-01 од 26. јануара 2017. године, број 120-01-697/2017-01 од 6. октобра 2017 . године, број 120-01-1068/2018-01 од 31. маја 2017. године, број 120-01-1271/2018-01 од 26. октобра 2018. године, број 120-01-1971/2019-01 од 8. априла 2019. године, број 120-01-2323/2019-01 од 7. августа 2019. године, број 120-01-91/2020-01 од 7. фебруара 2020. године, број 114-05-17/2020-01 од 29. маја 2020. године, број 114-05-28/2020-01 од 2. октобра 2020. године, број 114-05-48/2020-01 од 9 . децембра 2020. године, број 114-05-14/2021-01 од 18. маја 2021. године, број 114-05-22/2021-01 од 14. јула 2021. године, број 114-05-26/2021-01 од 10. новембра 2021. године, број 120-01-19/2022-01 од 4. фебруара 2022. године и број 114-05-7/2022-01 од 21. априла 2022. године, којима су усвојене жалбе подносилаца и предмет враћен првостепеном органу на поновни поступак.
Предмет се налази пред првостепеним органом који одлучује о захтеву подносилаца.
Подносиоци уставне жалбе су због недоношења првостепених решења у законом прописаном року изјављивали жалбе због „ћутања администрације“.
4. Одредбом члана 32. став 1. Устава, на чију се повреду позива у уставној жалби, утврђено је да свако има право да независан, непристрасан и законом већ установљен суд, правично и у разумном року, јавно расправи и одлучи о његовим правима и обавезама, основаности сумње која је била разлог за покретање поступка, као и о оптужбама против њега.
Одредбама Закона о општем управном поступку („Службени гласник РС“, бр. 18/16 и 95/18 - аутентично тумачење), које се примењују од 1. јуна 2017. године, прописано је: да се поступак води без одуговлачења и уз што мање трошкова по странку и другог учесника у поступку, али тако да се изведу сви докази потребни за правилно и потпуно утврђивање чињеничног стања (члан 9. став 2.); да другостепени орган сам или преко првостепеног или замољеног органа допуњава поступак ако нађе да је чињенично стање погрешно или непотпуно утврђено или понавља цео поступак или његов део ако нађе да је учињена повреда правила поступка која је утицала на законитост и правилност побијаног решења, да у том случају другостепени орган поништава побијано решење и сам одлучује о управној ствари ако нађе да се на основу чињеница утврђених у допуњеном поступку мора решити друкчије него што је решена првостепеним решењем (члан 171. став 2.); да ако другостепени орган нађе да ће недостатке првостепеног поступка брже и економичније отклонити првостепени орган, он ће својим решењем поништити првостепено решење и вратити предмет првостепеном органу на поновни поступак, да је у том случају, другостепени орган дужан да својим решењем укаже првостепеном органу у ком погледу треба допунити поступак, а првостепени орган је дужан у свему да поступи по другостепеном решењу и да, без одлагања, а најкасније у року од 30 дана од пријема предмета, донесе ново решење, да против новог решења странка има право на жалбу (став 3.); да ће по поништавању побијаног решења другостепени орган проследити предмет на поновни поступак првостепеном органу, само ако је потребно да се у тој управној ствари донесе ново решење (став 4.); да ако после почетка примене овог закона решење првостепеног органа буде поништено или укинуто, даљи поступак спроводи се према одредбама овог закона (члан 213. став 2.). У основи истоветне одредбе биле су садржане и у Закону о општем управном поступку („Службени лист СРЈ“, бр. 33/97 и 31/01 и „Службени гласник РС“, број 30/10), које су се примењивале до 31. маја 2017. године.
5. Како се свим наводима уставне жалбе образлаже искључиво повреда права на суђење у разумном року из члана 32. став 1. Устава, Уставни суд је наводе и разлоге уставне жалбе разматрао са становишта тог елемента права на правично суђење. Уставни суд је констатовао да се уставном жалбом оспорава трајање поступка који је уследио након доношења Одлуке Уставног суда Уж-8374/2012 од 2. јула 2015. године, којом је утврђена повреда права подносилаца на суђење у разумном року у дотадашњем току поступка, који је трајао дуже од осам година и пет месеци, те је утврђено право на накнаду нематеријалне штете сваком подносиоцу у опредељеном новчаном износу и наложено окончање поступка у најкраћем року. Стога је Уставни суд, у конкретном случају, ценио период од 3. јула 2015. године који до одлучивања о овој уставној жалби траје седам година.
Уставни суд указује на то да оспорени поступак још увек није окончан из чега произлази да надлежни органи нису поступили у складу са налогом датим у поменутој одлуци овог суда. При одлучивању о повреди права на суђење у разумном року испитује се, пре свега, сложеност правних питања и чињеничног стања у конкретном поступку, понашање подносиоца уставне жалбе, поступање управних органа, односно судова који воде поступак, као и значај истакнутог права за подносиоца.
Уставни суд налази да подносиоци уставне жалбе имају легитиман интерес да надлежни органи о њиховом захтеву одлуче у оквиру стандарда разумног рока, поготово због тога што се ради о потраживањима из радног односа.
Уставни суд је оценио да овај предмет није чињенично и правно сложен, посебно ако се има у виду да су правна питања која се постављају у току поступка већ у довољној мери разјашњена у Одлуци Уставног суда Уж-8639/2015 од 21. фебруара 2019. године. Из наведене одлуке Уставног суда произлази: да је сврха накнаде трошкова превоза да покрије трошкове које је полицијски службеник стварно имао за долазак на рад и одласка са рада, али да се, при том, мора спречити злоупотреба овог права која може да настане ако накнаду тражи полицијски службеник који те трошкове није имао; да су управни органи дужни да утврде који докази су од значаја за одлучивање о праву на накнаду трошкова превоза и да ли постоји законска обавеза странке да их достави или се они прибављају по службеној дужности; да се одбијање захтева за накнаду трошкова превоза не може образлагати пропуштањем странке да достави доказе о постојању стварних трошкова превоза, ако од ње претходно није захтевано да то учини; да ће се од странке тражити да приложи прецизно одређене доказе о стварним трошковима превоза који се, по закону, од ње могу тражити.
Испитујући поступање управних органа, Уставни суд је констатовао да је у поступку чије се трајање овде цени донето 16 првостепених и 17 другостепених решења којима је одлучено о жалбама против првостепених решења, као и једна пресуда Управног суда. Из тога се може уочити да посматрани поступак обележава континуирано враћање предмета на поновно решавање првостепеном органу, који не поступа по примедбама из другостепених решења. У таквим околностима, другостепени орган је пропустио да допуни поступак и отклони недостатке сам или преко првостепеног органа или замољеног органа, те да ако нађе да се на основу чињеница утврђених у допуњеном поступку управна ствар мора решити друкчије него што је решена првостепеним решењем, својим решењем поништи првостепено решење и сам реши управну ствар, у смислу одредбе члана 232. став 1. раније важећег Закона о општем управном поступку и члана 171. став 2. важећег Закона о општем управном поступку. С тим у вези, Уставни суд указује на став Европског суда за људска права, да понављање истих налога нижестепеном органу у оквиру једног поступка указује на недостатке у процесном систему (пресуда Wierciszewska против Пољске, представка број 41431/98, од 25. новембра 2003. године, став 46.).
Када је у питању понашање подносилаца уставне жалбе, Уставни суд је констатовао да су они користили правна средства за убрзање поступка, у складу са законом, када су за то постојали услови.
Уставноправна оцена поступка чије трајање је узето у обзир у овом предмету, заснована на пракси и критеријумима Уставног суда и Европског суда за људска права, потврђује да је повређено право подносилаца уставне жалбе на суђење у разумном року, зајемчено одредбом члана 32. став 1. Устава, у управном поступку који се води пред Министарством унутрашњих послова – Дирекција полиције – Полицијска управа за град Београд у предмету број 120-3993/21-3. Стога је Уставни суд, сагласно одредби члана 89. став 1. Закона о Уставном суду („Службени гласник РС“, бр. 109/07, 99/11, 18/13-Одлука УС, 40/15-др. закон и 103/15), усвојио уставну жалбу и одлучио као тачки 1. изреке.
6. На основу одредбе члана 89. став 3. Закона о Уставном суду, Уставни суд је у тачки 2. изреке одлучио да се правично задовољење подносиоцима уставне жалбе због утврђене повреде права на суђење у разумном року оствари утврђењем права на накнаду нематеријалне штете сваком у износу од по 600 евра, у динарској противвредности по средњем курсу Народне банке Србије на дан исплате, на терет буџетских средстава - раздео Министарства правде, у року од четири месеца од дана достављања ове одлуке Министарству, сагласно одредби члана 1. Закона о допуни Закона о Уставном суду („Службени гласник РС“, број 103/15).
Приликом одлучивања о висини накнаде нематеријалне штете коју су подносиоци уставне жалбе претрпели због учињене повреде права, Уставни суд је ценио све околности од значаја за њено утврђење у конкретном случају. Уставни суд је посебно ценио дужину трајања управног поступка која је узета у обзир у овом предмету, неефикасно поступање управних органа, ограничени значај предмета поступка за подносиоце, животни стандард државе и чињеницу да ће досуђена накнада бити много брже исплаћена на националном нивоу, него што је то случај ако о предмету одлучује Европски суд за љуска права.
Поред тога, Уставни суд је имао у виду новију праксу Европског суда за људска права (у даљем тексту: Европски суд) изражену у одлукама Синђелић и други против Србије, од 19. септембра 2019. године (представка број 7129/15) и Стојановић и други против Србије, од 14. јануара 2021. године (представка број 19322/18), које се односе на питање висине накнаде нематеријалне штете досуђене због повреде права на суђење у разумном року у управним поступцима који се воде поводом захтева полицијских службеника за исплату додатака на плату. Европски суд је одбацио наведене представке, уз оцену да подносиоци представки више немају права да тврде да су жртве у смислу члана 34. Европске конвенције за заштиту људских права и основних слобода, јер је Уставни суд утврдио повреду права на суђење у разумном року и доделио подносиоцима ближе означене новчане износе на име накнаде нематеријалне штете, који су нижи од износа које је додељивао Европски суд, али су ипак разумни услед великог броја подносилаца представки и прилично ограниченог значаја предмета поступка. Уставни суд сматра да се изнете оцене Европског суда могу применити и на оспорени поступак у коме се одлучује о праву већег броја полицијских службеника на исплату накнаде трошкова превоза која се тражи за ограничени временски период .
7. На основу одредбе члана 89. став 2. Закона о Уставном суду, Уставни суд је у тачки 3. изреке наложио надлежним органима да предузму све неопходне мере како би се предметни поступак из тачке 1. изреке окончао у најкраћем року.
8. Полазећи од свега изложеног, Уставни суд је, на основу одредаба члана 42б став 1. тачка 1) и члана 45. тачка 9) Закона о Уставном суду, донео Одлуку као у изреци.
ПРЕДСЕДНИК ВЕЋА
Снежана Марковић, с.р.