Уставни суд, Велико веће, у саставу: председник Суда Снежана Марковић, председник Већа и судије Мирослав Николић, др Драгана Коларић, Татјана Ђуркић, др Јован Ћирић, Лидија Ђукић, др Наташа Плавшић и др Тамаш Корхец (Korhecz Tamás), чланови Већа, у поступку по уставној жалби Г. Ђ . из Призрена , на основу члана 167. став 4. у вези са чланом 170. Устава Републике Србије, на седници Већа одржаној 16. јуна 2022. године, донео је
О Д Л У К У
1. Усваја се уставна жалба Г. Ђ . и утврђује да је у управном поступку који се води пред Републичким фондом за пензијско и инвалидско осигурање – служба Дирекције Фонда у Приштини у предмету Д. број 3539 подносиоцу уставне жалбе повређено право на суђење у разумном року , зајемчено чланом 32. став 1. Устава Републике Србије, док се у преосталом делу уставна жалба одбацује.
2. Утврђује се право подносиоца уставне жалбе на накнаду нематеријалне штете у износу од 900 евра, у динарској противвредности по средњем курсу Народне банке Србије на дан исплате. Накнада се исплаћује на терет буџетских средстава – раздео Министарства правде, у року од четири месеца од дана достављања ове одлуке Министарству.
3. Налаже се надлежним органима да предузму све мере како би се поступак из тачке 1. окончао у најкраћем року.
4. Одбацује се захтев подносиоца уставне жалбе за накнаду материјалне штете.
О б р а з л о ж е њ е
1. Г. Ђ . из Призрена ј е, 26. маја 2020. године, преко пуномоћника Р. Г, адвоката из Новог Пазара, Уставном суду поднео уставну жалбу, допуњену поднесцима од 17. фебруара, 9. августа и 27. новембра 2021. године , због повреде права на суђење у разумном року из члана 32. став 1. Устава Републике Србије, права на имовину из члана 58. Устава и права на пензијско осигурање из члана 70. Устава у управном поступку који се води пред Републичким фондом за пензијско и инвалидско осигурање – служба Дирекције Фонда у Приштини у предмету Д. број 3539. Подносилац се истовремено позвао на повреду права зајемчених одредбама члана 6. Европске конвенције за заштиту људских права и основних слобода, као и члана 1. Протокола 1 уз Европску конвенцију. Уставни суд указује да је садржина права гарантованих означеним одредбама Европске конвенције зајемчена и одговарајућим одредбама Устава, због чега Уставни суд постојање њихове повреде испитује у односу на одредбе Устава.
Подносилац је у уставној жалби указао да је захтев за успостављање исплате пензије поднео 10. јуна 2005. године, те да поступак није правноснажно окончан. Подносилац уставне жалбе је поставио захтев за накнаду материјалне и нематеријалне штете, као и за накнаду трошкова по уставној жалби.
2. Сагласно одредби члана 170. Устава, уставна жалба се може изјавити против појединачних аката или радњи државних органа или организација којима су поверена јавна овлашћења, а којима се повређују или ускраћују људска или мањинска права и слободе зајемчене Уставом, ако су исцрпљена или нису предвиђена друга правна средства за њихову заштиту. Поступак по уставној жалби се, у смислу члана 175. став 3. Устава, уређује законом.
У току поступка пружања уставносудске заштите, поводом испитивања основаности уставне жалбе у границама захтева истакнутог у њој, Уставни суд утврђује да ли је у поступку одлучивања о правима и обавезама подносиоца уставне жалбе повређено или ускраћено његово Уставом зајемчено право или слобода.
3. Уставни суд је, у спроведеном поступку , извршио увид у списе предмета Републичког фон да за пензијско и инвалидско осигурање – служба Дирекције Фонда у Приштини у предмету Д. број 3539 и целокупну документацију приложену уз уставну жалбу и њене допуне , на основу чега је утврдио следеће чињенице и околности од значаја за одлучивање:
Подносилац уставне жалбе је 10. јуна 2005. године поднео Републичком фонду за пензијско и инвалидско осигурање - служба Дирекције Фонда у Приштини захтев за успостављање исплате пензије признате решењем број 7016861985 од 14. маја 199 8. године. Подносилац је навео да је исплата пензије вршена до 15. фебруара 1999. године.
Подносилац се 3. децембра 2013. године обратио Републичком фонду за пензијско и инвалидско осигурање – служба Дирекције Фонда у Приштини , „ургенцијом за поступање у предмету досијеа број Д. 3539“, наводећи: да је 10. јуна 2005. године предао захтев са пратећом документацијом, затим да је препорученом пошиљком од 8. априла 2011. године поново „обновио захтев“ , тако што је неопходну документацију послао на адресу Париска 9, Београд, као и да је 28. маја и 7. јуна 2013. године лично предао захтев са неопходном документацијом ; да је 24. маја 2013. године добио позив за достављање доказа, те да је поступајући по захтеву, доставио тражене доказе на писарници службе 19. јула 2013 . године, те да овом ургенцијом, моли да се , узимајући у обз ир његово вишеструко обраћање, узме његов предмет у раз матрање.
Привременим решењем Републичког фонда за пензијско и инвалидско осигурање – служба Дирекције Фонда у Приштини број 182.1.4-1025/2013 од 5. фебруара 2014. године успостављена је исплата инвалидске пензије подносиоцу уставне жалбе почев од 10. јуна 2004. године.
Закључком Републичког фонда за пензијско и инвалидско осигурање – служба Дирекције Фонда у П риштини број 182.6.2-18/2014 од 18. јуна 2014. године одбачена је као неблаговремена жалба подносиоца изјављена против наведеног решења од 5. фебруара 2014. године.
Против наведеног закључка подносилац је изјавио жалбу, која је решењем Републичког фонда за пензијско и инвалидско осигурање – Дирекција Фонда број 01-02/182.6.4 12993/14 од 29. августа 2014. године одбијена као неоснована.
Подносилац је 18. новембра 2014. године поднео тужбу против наведеног коначног управног акта, али је решењем Управног суда – Одељење у Нишу У. 14958/14 од 25. децембра 2014. године поступак прекинут, јер решење Управног суда У. 14958/14 од 2. децембра 2014. године, којим је наложено уређење тужбе, није било могуће доставити подносиоцу на адресу означену у тужби, с обзиром на то да се пошиљка вратила неуручена, са констатацијом достављача да достава није безбедна.
Пресудом Управног суда – Одељење у Нишу У. 4159/15 од 14. маја 2015. године одбијена је као неоснована тужба подносиоца изјављена против решења Републичког фонда за пензијско и инвалидско осигурање – Дирекција Фонда број 01-02/182.6.4 12993/14 од 29. августа 2014. године .
Подносилац је 30. јуна 2015. године поднео захтев за успостављање исплате пензије за период од 1999. године до 9. јуна 2004. године, који је решењем Републичког фонда за пензијско и инвалидско осигурање – Дирекција Фонда број 182.1.4-307/15 од 1. јула 2015. године одбијен као неоснован.
Против наведеног решења подносилац је изјавио жалбу, која је решењем Републичког фонда за пензијско и инвалидско осигурање – Дирекција број 01-02/182.6.4 11107/15 од 1. јула 2015. године одбијена као неоснована.
Подносилац је 14. октобра 2015. године поднео тужбу против наведеног коначног управног акта, која је пресудом Управног суда – Одељење у Нишу У. 14488/15 од 28. јануара 2016. године уважена, поништено је другостепено решење и предмет враћен на поновно одлучивање.
Другостепени орган је, у поступку извршења наведене пресуде Управног суда – Одељење у Нишу У. 14488/15 , донео решење број 181.6.3-11107/05 од 23. марта 2016. године, којим је жалбу подносиоца поново одбио.
Подносилац је 6 . јуна 2016. године поднео тужбу против наведеног коначног управног акта, која је пресудом Управног суда – Одељење у Нишу У. 8726/16 од 15. децембра 2016. године уважена, поништено је другостепено решење и предмет враћен на поновно одлучивање.
Другостепени орган је, у поступку извршења наведене пресуде Управног суда – Одељење у Нишу У. 8726/16, донео решење број 01-02/181.6.3-11107/15 од 6. фебруара 2017. године, којим је жалбу подносиоца уважио, поништио решење првостепеног органа од 1. јула 2015. године, и предмет вратио првостепеном органу на поновни поступак и одлучивање.
У поступку извршења наведеног решења другостепеног органа број 01-02/181.6.3-11107/15 од 6. фебруара 2017. године, првостепени орган је донео решење број 182.6.3 -423/17 од 2 8. марта 201 7. године, којим је захтев подносиоца за успостављање пензије за период од 15. фебруара 1999. године до 9. јуна 2004. године, поново одбијен.
Против наведеног решења подносилац је изјавио жалбу, која је одбијена реше њем другостепеног органа број 01-02/182.6.4 8553/17 од 2. августа 2017. године.
Подносилац је 5. септембра 2017. године поднео тужбу против наведеног коначног управног акта, која је пресудом Управног суда – Одељење у Нишу У. 13515/17 од 8. новембра 2018. године уважена, поништено је другостепено решење и предмет враћен надлежном органу на поновно одлучивање.
У поновном поступку, поступајући по наведеној пресуди Управног суда – Одељење у Нишу, другостепени орган је донео решење број 01-02/182.6.4 8553/17 од 12. децембра 2018. године којим је жалба подносиоца уважена, поништено решење Републичког фонда за пензијско и инвалидско осигурање – Служба Дирекције Фонда у Приштини број 182.6.3-423/2017 од 28. марта 2017. године и предмет враћен првостепеном органу на поновни поступак и одлучивање.
У поступку извршења наведеног решења од 12. децембра 2018. године, Републички фонд за пе нзијско и инвалидско осигурање – Служба Дирекције Фонда у Приштини је решењем број 182.6.3-515/2018 од 25. децембра 2018. године одбацио захтев подносиоца за успостављање исплате пензије за период од 15. фебруара 1999. до 9. јуна 2004. године.
Како Дирекција Фонда у законском року није донела решење по жалби, пуномоћник подносиоца уставне жалбе је 18. марта 2019. године поднела захтев за доношење решења по жалби.
Решењем другостепеног органа управе број 01-02/182.6.8 2780/19 од 19. марта 2019. године жалба подносиоца је уважена и поништено решење првостепеног органа управе број 182.6.3-515/2018 од 25. децембра 2018. године и предмет враћен првостепеном органу на поновни поступак и одлучивање.
У поновном поступку, првостепени орган је решењем број 182.6.3-530/2019 од 15. априла 2019. године, поново одбацио захтев подносиоца за успостављање пензије за период од 15. фебруара 1999. до 9. јуна 2004. године .
Против овог решења подносилац је поднео жалбу која је решењем другостепеног органа број 01-02/182.6.4 5067/19 од 5. јула 2019. године одбијена као неоснована . Против наведеног решења подносилац је поднео тужбу Управном суду поводом које је формиран предмет У. 15950/19, о којој још није одлучено .
Пуномоћник подносиоца уставне жалбе је 2. марта 2018. године поднела нови захтев да се подносиоцу успостави исплата пензије за период од 1. јула 2010. године, и даље, који је решењем првостепеног органа управе број 182.1.4-545/2018 од 26. децембра 2017. године (решење је исправљено решењем број 181.2.6-352 од 9. јануара 2019. године, тако што је наведен правилан датум – година доношења решења, 26. децембар 2018. године) одбијен.
Подносилац је против наведеног решења поднео жалбу која је одбијена решењем другостепеног органа број 01-02/182.6.4 904/19 од 7. марта 2019. године.
Подносилац је 17. априла 2019. године поднео тужбу против наведеног коначног управног акта, која је пресудом Управног суда – Одељење у Нишу У. 6369/19 од 24. децембра 2020. године, поништено је другостепено решење и предмет враћен на поновно одлучивање.
Другостепени орган је, у извршењу наведене пресуде Управног суда - Одељење у Нишу У. 6369/19, донео решење број 01-02/182.6.4 904/19 од 6. априла 2021. године којим је жалбу уважио и поништио првостепено решење број 182.1-4-545/2018. године од 26. децембра 2018. године и предмет вратио првостепеном органу на поновни поступак и одлучивање.
У даљем поступку, у извршењу решења другостепеног органа од 6. априла 2021. године, првостепени орган је донео решење број 182.6.3-607/21 од 7. јула 2021. године којим је одбијен захтев подносиоца за успостављање исплате пензије од 1. јула 2010. године и даље, јер нису испуњени законски услови.
Против наведеног решења подносилац је преко пуномоћника поднео жалбу која је решењем другостепеног органа број 01-02/182.6.4 9844/21 од 8. октобра 2021. године, одбијена као неоснована.
Пуномоћник подносиоца је 19. новембра 2021. године против наведеног коначног акта поднео тужбу Управном суду поводом које је формиран предмет У. 29274/21, о којој још није одлучено.
4. Одредбом члана 32. став 1. Устава, на чију повреду подносилац, поред осталог, указује у уставној жалби, утврђено је да свако има право да независан, непристрасан и законом већ установљен суд, правично и у разумном року, јавно расправи и одлучи о његовим правима и обавезама, основаности сумње која је била разлог за покретање поступка, као и о оптужбама против њега.
Законом о општем управном поступку („Службени лист СРЈ“, бр. 33/97 и 31/01 и „Службени гласник РС“, број 30/10), који се примењивао до 31. маја 2017. године, било је прописано: да се поступак мора водити без одуговлачења и са што мање трошкова за странку и друге учеснике у поступку, али тако да се прибаве сви докази потребни за правилно и потпуно утврђивање чињеничног стања и за доношење законитог и правилног решења (члан 14.); да кад се поступак покреће поводом захтева странке, односно по службеној дужности ако је то у интересу странке, а пре доношења решења није потребно спроводити посебан испитни поступак, нити постоје други разлози због којих се не може донети решење без одлагања (решавање претходног питања и др.), орган је дужан да донесе решење и достави га странци што пре, а најдоцније у року од једног месеца од дана предаје уредног захтева, односно од дана покретања поступка по службеној дужности, ако посебним законом није одређен краћи рок; да у осталим случајевима, кад се поступак покреће поводом захтева странке, односно по службеној дужности, ако је то у интересу странке, орган је дужан да донесе решење и достави га странци најдоцније у року од два месеца, ако посебним законом није одређен краћи рок (став 1.), да ако орган против чијег је решења допуштена жалба не донесе решење и не достави га странци у прописаном року, странка има право на жалбу као да је њен захтев одбијен, да ако жалба није допуштена, странка може непосредно по кренути управни спор (став 2.) (члан 208.) ; да кад другостепени орган утврди да су у првостепеном поступку одлучне чињенице непотпуно или погрешно утврђене, да се у поступку није водило рачуна о правилима поступка која су од утицаја на решење ствари, или да је диспозитив побијаног решења нејасан или је у противречности са образложењем, он ће допунити поступак и отклонити наведене недостатке сам или преко првостепеног органа или замољеног органа, да ако другостепени орган нађе да се на основу чињеница утврђених у допуњеном поступку управна ствар мора решити друкчије него што је решена првостепеним решењем, он ће својим решењем поништити првостепено решење и сам решити управну ствар (став 1.), да ако другостепени орган нађе да ће недостатке првостепеног поступка брже и економичније отклонити првостепени орган, он ће својим решењем поништити првостепено решење и вратити предмет првостепеном органу на поновни поступак, да је у том случају, другостепени орган дужан својим решењем да укаже првостепеном органу у ком погледу треба допунити поступак, а првостепени орган је дужан у свему да поступи по другостепеном решењу и да, без одлагања, а најдоцније у року од 30 дана од дана пријема предмета, донесе ново решење, против новог решења странка има право на жалбу (став 2.) (члан 232.) .
Законом о општем управном поступку („Службени гласник РС", бр. 18/16 и 95/18 – аутентично тумачење) је прописано: да другостепени орган сам или преко првостепеног или замољеног органа допуњава поступак ако нађе да је чињенично стање погрешно или непотпуно утврђено или понавља цео поступак или његов део ако нађе да је учињена повреда правила поступка која је утицала на законитост и правилност побијаног решења, да у том случају другостепени орган поништава побијано решење и сам одлучује о управној ствари ако нађе да се на основу чињеница утврђених у допуњеном поступку мора решити друкчије него што је решена првостепеним решењем, да ако другостепени орган нађе да ће недостатке првостепеног поступка брже и економичније отклонити првостепени орган, он ће својим решењем поништити првостепено решење и вратити предмет првостепеном органу на поновни поступак, да је у том случају, другостепени орган дужан да својим решењем укаже првостепеном органу у ком погледу треба допунити поступак, а првостепени орган је дужан у свему да поступи по другостепеном решењу и да, без одлагања, а најкасније у року од 30 дана од пријема предмета, донесе ново решење, да против новог решења странка има право на жалбу (члан 171. ст. 2. и 3.) ; да ако после почетка примене овог закона решење првостепеног органа буде поништено или укинуто, даљи поступак спроводи се према одредбама овог закона (члан 213. став 2.).
Одредбом члана 2. Закона о управним споровима („Службени гласник РС“, број 111/09) прописано је да у управном спору суд одлучује на основу закона и у разумном року, на подлози чињеница утврђених на усменој јавној расправи.
5. Оцењујући основаност разлога и навода уставне жалбе са становишта права на суђење у разумном року зајемченог чланом 32. став 1. Устава, Уставни суд најпре констатује да је период у коме има надлежност да оцењује повреду права на суђење у разумном року започео 8. новембра 2006. године, даном ступања на снагу Устава Републике Србије, којим је обезбеђена уставносудска заштита у поступку по уставној жалби. Међутим, полазећи од тога да управни поступак и управни спор представљају јединствену целину, Уставни суд је на становишту да се за утврђивање оправданости трајања поступка у предмету Д. број 3539 Републичког фонда за пензијско и инвалидско осигурање - служба Дирекције Фонда у Приштини, мора узети у обзир и стање предмета на дан 8. новембра 2006. године, тако да је за оцену о повреди права подносиоца уставне жалбе на суђење у разумном року релевантно укупно време досадашњег трајања поступка, и то од 10. јуна 2005. године, када је подносилац поднео захтев за успостављање исплате пензије и да још није правноснажно окончан. Из наведеног произлази да оспорени поступак траје скоро 17 година.
Наведено трајање поступка очигледно указује да је он изашао из оквира који се може сматрати разумним за одлучивање. Међутим, имајући у виду да је појам разумног трајања поступка релативна категорија која зависи од низа чинилаца, а, пре свега, од сложености правних питања и чињеничног стања у конкретном поступку, понашања подносиоца уставне жалбе, поступања органа управе који воде управни поступак, односно суда који води управни спор, број донетих одлука у том поступку, као и значаја истакнутог права за подносиоца, Уставни суд при одлучивању о повреди права на суђење у разумном року испитује да ли су и у којој мери наведени критеријуми утицали на дуго трајање поступка.
Уставни суд је оценио да је у овом управном поступку чињенично стање било донекле сложено, али да се нису поставила сложена правна питања, посебно имајући у виду да је, након доношења пресуде Грудић против Србије, од 17. априла 2012. године (представка број 31925/08), Европски суд за људска права донео одлуку у предмету Скендери и други против Србије, од 27. јула 2017. године (представке бр. 15090/08, 27952/10, 35372/10, 35374/10 и 47575/12), а који се, такође, односио на питање обуставе исплате пензија осигураницима са пребивалиштем на територији АП Косово и Метохија и њихово поновно успостављање .
Уставни суд констатује да је подносилац имао легитиман интерес да се о његовом захтеву за успостављање исплате пензије у целини одлучи у разумном року .
Када је реч о понашању подносиоца уставне жалбе, Уставни суд је констатовао да он у периоду дужем од осам година и осам месеци није, у складу са одредбом члана 208. став 2. раније важећег Закона о општем управном поступку, поднео жалбу због недоношења и недостављања првостепеног решења по његовом захтеву од 10. јуна 2005. године.
Испитујући поступање органа управе и Управног суда у овој правној ствари, Уставни суд је оценио да је њихово поступање превасходно довело до дугог трајања оспореног поступка. Уставни суд је из списа предмета утврдио да је за 17 година у предметном поступку донето шест решења и један закључак првостепеног органа, једанаест решења другостепеног органа, као и једно решење и пет пресуда Управног суда. Према становишту које је изразио и Европски суд за људска права, чињеница да се више пута налаже понављање разматрања једног предмета пред нижом инстанцом може, сама по себи, открити озбиљан недостатак у правном систему државе (видети нпр. предмет Pavlyulynets против Украјине, представка број 70767/01 , од 6. септембра 2005. године и Цветковић против Србије представка број 17271/04 , од 10. јуна 2008. године). Поред тога, Уставни суд указује да предметни поступак није правноснажно окончан.
Уставноправна оцена поступка у овој управноправној ствари, заснована на досадашњој пракси Уставног суда, потврђује да је у конкретном случају повређено право подносиоца уставне жалбе на суђење у разумном року зајемчено чланом 32. став 1. Устава. Имајући у виду наведено, Уставни суд је утврдио повреду наведеног уставног права и усвојио уставну жалбу, одлучујући као у тачки 1. изреке, док је у тачки 3. изреке наложио надлежним органима да предузму све мере како би се поступак из тачке 1. окончао у најкраћем року, сагласно одредбама члана 89. ст. 1. и 2. Закона о Уставном суду („Службени гласник РС“, бр. 109/07, 99/11, 18/13 – Одлука УС, 40/15 – др. закон и 103/15).
6. На основу одредбе члана 89. став 3. Закона о Уставном суду, Уставни суд је у тачки 2. изреке одлучио да се правично задовољење подносиоцу уставне жалбе због констатоване повреде права оствари утврђењем права на накнаду нематеријалне штете у износу од 900 евра , у динарској противвредности по средњем курсу Народне банке Србије на дан исплате, а да се накнада исплати на терет буџетских средстава – раздео Министарства правде , у року од четири месеца од дана достављања ове одлуке Министарству.
Приликом одлучивања о висини нематеријалне штете коју је претрпео подносилац уставне жалбе због повреде права на суђење у разумном року, Уставни суд је ценио све околности од значаја за утврђивање висине ове штете, посебно дужину трајања предметног поступка, неефикасно и споро поступање управних органа и пропуштање подносиоца да у периоду дужем од осам година и осам месеци користи правно средство за убрзање поступка у складу са законом. Уставни суд сматра да наведени новчани износ представља правичну и адекватну накнаду за повреду права коју је подносилац уставне жалбе претрпео због наведеног поступања надлежних управних органа и суда. Одлучујући о висини накнаде нематеријалне штете, Уставни суд је, такође, имао у виду праксу овог суда, економске и социјалне прилике у Републици Србији, као и саму суштину накнаде нематеријалне штете којом се оштећеном лицу пружа одговарајуће задовољење.
Поред тога, Уставни суд је имао у виду новију праксу Европског суда за људска права изражену у пресуди Хрустић и други против Србије, од 9. јануара 2018. године (представке бр. 8647/16, 12666/16 и 20851/16) и више других пресуда, а које се односе на питање висине накнаде нематеријалне штете досуђене због повреде права на суђење у разумном року. Усклађујући своју досадашњу праксу са наведеним ставовима Европског суда, Уставни суд сматра да наведени новчани износ представља адекватну компензацију за повреду права коју је подносилац уставне жалбе претрпео због неделотворног поступања органа управе.
7. Имајући у виду да поступак није правноснажно окончан, то је Уставни суд захтев подносиоца уставне жалбе за накнаду материјалне штете, као и захтев подносиоца уставне жалбе којим је тражено да Уставни суд утврди и повреду осталих права означених у уставној жалби, одбацио као преурањен, решавајући као у тачки 4. изреке ове одлуке, односно као у другом делу тачке 1. изреке, сагласно члану 36. став 1. тачка 7) Закона о Уставном суду.
8. У вези захтева за накнаду трошкова поступка пред Уставним судом, Уставни суд указује да нема основа за накнаду трошкова поступка пред Уставним судом, у смислу одредбе члана 6. став 2. Закона о Уставном суду (с тим у вези видети, поред многих других, Одлуку Уж-633/2011 од 8. маја 2013. године, на интернет страници: www.ustavni.sud.rs).
9. На основу свега изнетог и одредаба члана 42б став 1. тачка1), члана 45. тачка 9). члана 46. тачка 9) и члана 47. став 2. Закона о Уставном суду, као и члана 89. Пословника о раду Уставног суда („Службени гласник РС“, број 103/13), Уставни суд је донео Одлуку као у изреци.
ПРЕДСЕДНИК ВЕЋА
Снежана Марковић, с.р.