Уставни суд, Велико веће, у саставу: председник Суда Снежана Марковић, председник Већа и судије Весна Илић Прелић, др Драгана Коларић, др Тамаш Корхец (Korhecz Tamás), др Јован Ћирић, Гордана Ајншпилер Поповић, др Владан Петров и Лидија Ђукић , чланови Већа, у поступку по уставној жалби Н. Ш, И . И, З . И, Д . И, Т . М, Љ . Ц . и А . Г, свих из Београда , на основу члана 167. став 4. у вези са члан ом 170. Устава Републике Србије, на седници Већа одржаној 16. јуна 2022. године, донео је
О Д Л У К У
Одбија се као неоснована уставна жалба Н. Ш, И . И, З . И, Д . И, Т . М, Љ . Ц . и А . Г . изјављена против пресуде Управног суда У. 11442/15 од 26. октобра 2017. године.
О б р а з л о ж е њ е
1. Н. Ш, И . И, З . И, Д . И, Т . М, Љ . Ц . и А . Г, сви из Београда , преко пуномоћника Т. П , адвоката из Београда, поднели су Уставном суду , 15. децембра 201 7. године, уставну жалбу против појединачног акта наведеног у изре ци, због повреде права на правично суђење и права на имовину, зајемчених одредбама члана 32. став 1. и члана 58. Устава Републике Србије .
У уставној жалби се наводи да је правни претходник подносилаца Ж . И. поседовао целу катастарск у парцелу број …/5 КО Београд 6 и породичну стамбен у зграду саграђен у на тој парцели и да су му оне одузете, а да је решењем о укњижби Дн. број 1554/70 од 19. марта 1970. године био уписан као корисник наведене парцеле. Подносиоци сматрају да се у оспореној пресуди неосновано наводи да нису доставили одлуку на основу које је спорна парцела изузета, јер су доставили број решења Скупштине општине Чукарица 04/4 број 33122/1-70-1 од 1. октобра 1972. године и број решења Општине Раковица број 463-557/78/ -II од 5. децембра 1978. године, чији су поништај тражили, а „наведене општине списе тих предмета треба да имају у својој архиви“.
2. Сагласно одредби члана 170. Устава Републике Србије, уставна жалба се може изјавити против појединачних аката или радњи државних органа или организација којима су поверена јавна овлашћења, а којима се повређују или ускраћују људска или мањинска права и слободе зајемчене Уставом, ако су исцрпљена или нису предвиђена друга правна средства за њихову заштиту.
У току поступка пружања уставносудске заштите, поводом испитивања основаности уставне жалбе у границама захтева истакнутог у њој, Уставни суд утврђује да ли је у поступку одлучивања о правима и обавезама подносиоца уставне жалбе повређено или ускраћено његово Уставом зајемчено право или слобода.
3. Уставни суд је, у спроведеном поступку , на основу увида у оспорени акт и списе предмета Одељења за имовинске и стамбене послове и послове озакоњења објеката – Одсек за имовинско-правне и стамбене послове градске општине Раковица број 463-132/2014- VII, утврдио следеће чињенице од значаја за доношење одлуке у овој уставносудској ствари:
Решењем Другог општинског суда у Београду Дн. 1554/70 од 19. марта 1970. године, на основу уговора о поклону, извршена је укњижба права власништва на зк. телу III – кућа број … у улици С . улици, до тада власништво Р. И, у корист Ж. И . (тачка 2. диспозитива) и укњижено право коришћења изграђеног земљишта у смислу члана 37. Закона о национализацији најамних зграда и грађевинског земљишта „под Дн. 4588/65 “ (тачка 4. диспозитива) .
Решењем Одељења за комунално-грађевинске и имовинско-правне послове Скупштине општине Чукарица 04/4 број 33122/1-70-1 од 1. октобра 1972. године експроприсана је у потпуности и пренета у друштвену својину уз правичну накнаду у корист општине Чукарица, ради изградње улице, породична стамбена зграда са свим објектима под бројем … у С. улици у Раковици, на к.п. б рој …/5 КОБ 6, власништво Ж . И. У образложењу решења је констатовано да је Ж . И . „за правичну накнаду означио да му општина Чука рица да један урбанистички плац на подручју Раковице, без његовог учешћа у доприносу за комуналије и накнаду за грађевинске објекте “, како би на том плацу изградио за своје потребе породичну стамбену зграду. У образложењу решења је даље наведено да ће о облику и висини накнаде бити одлучено у посебном поступку.
Решењем Другог општинског суда у Београду Р. 135/73 од 18. јуна 1973. године одређена је накнада за експроприсану породичну стамбену зграду са свим помоћним објектима у улици С. улици број … у Раковици, на к.п. б рој …/5 КОБ 6, власништво Ж. И . (тачка 1. диспозитива) и општина Чукарица обавезана да овај износ исплати Ж . И . у року од 15 дана од дана пријема решења (тачка 2. диспозитива). Истим решењем предлагач је „одбијен од већег захтева“ (тачка 3. диспозитива).
У допису јавног правобраниоца општине Чукарица број 115/77 од 11. маја 1977. године, упућеном Секретаријату за комуналне и стамбене послове општине Раковица, наведено је да је општина Чукарица исплатила Ж . И . новчану накнаду одређену решењем Другог општинског суда у Београду Р. 135/73 од 18. јуна 1973. године, што се види из признанице од 6. септембра 1973. године; да према сазнању правобраниоца именованом није дат стан из друштвене својине, тј. исти и даље станује у згради која је експроприсана и за коју је примио накнаду.
Решењем Скупштине општине Раковица број 463-557/78/-II од 5. децембра 1978. године уступљена је Заводу за изградњу града Београда, ради уређења за потребе Прве месне заједниц е „С.“, национализовано неизграђено грађевинско земљиште, и то катастарска парцела број …/5 у површини од 60945 м2 КО Београд 6, које је у друштвеној својини.
У уверењу Другог општинског суда у Београду – Земљишнокњижно одељење Рз. 3811/09 од 6. августа 2009. године је, поред осталог, наведено : да је решењем суда Дн. 4588/65 од 30. јуна 1965. године извршена укњижба права власништва на зк. телу I – земљиште као општенародна имовина; да је пријавним листом катастарског уреда у Београду под Дн. 8643/68, са формирањем к.п. …/5 уписана кућа број … у С . улици као зк. тело III на тој парцели; да је решењем суда од 9. октобра 1968. године извршена укњижба права власништва на зк. телу III – кућа број … у улици С . у корист Р . И, са право м коришћења изграђеног земљишта у смислу члана 37. Закона о национализацији најамних зграда и грађевинског земљишта ; да је решењем суда од 6. марта 1970. године, на основу уговора о поклону, извршена укњижба права власништва на зк. телу III – кућа број … у улици С . у корист Ж . И .
Подносиоци уставне жалбе су 12. марта 2010. године поднели првостепеном органу „захтев за поништај решења у складу са чланом 99. Закона о планирању и изградњи“, у коме су навели: да је решењем Скупштине општине Чукарица 04/4 број 33122/1-70-1 од 1. октобра 1972. године, које достављају у прилогу, експроприсана у потпуности и пренета у друштвену својину уз правичну накнаду у корист општине Чукарица, ради изградње улице, породична стамбена зграда са свим објектима под бројем … у С . улици у Раковици, на к.п. бој …/5 КОБ 6, власништво Ж . И; да наведена парцела није у потпуности приведена намени и да је као једини корисник на њој уписан Завод за изградњу града Београда; да из уверења Р епубличког геодетског завода од 10. новембра 2009. године произлази да је општина Раковица решењем број 463-557/78/ -II од 5. децембра 1978. године означено земљиште уступила Заводу за изградњу града Београда, ради изградње стамбеног насеља, које није изграђено; да је Ж . И . на име накнаде за одузете непокретности дата само једна урбанистичка парцела, а да је он поставио захтев за исплату накнаде „за преостало изузето земљиште“, али му она није исплаћена; да с обзиром на то да земљиште које је одузето од пок. Ж. И . није приведено намени, његови законски наследници траже да се пониште решењ а Скупштине општине Чукарица 04/4 број 33122/1-70-1 од 1. октобра 1972. године и општине Раковица број 463-557/78/ -II од 5. децембра 1978. године.
Закључком Одељења за имовинско-правне послове – Одсек за имовинско-правне и стамбене послове градске општине Раковица број 463-107/2010-VII од 13. децембра 2010. године одбачен је захтев подносилаца уставне жалбе за поништај решења Скупштине општине Чукарица 04/4 број 33122/1-70-1 од 1. октобра 1972. године и Скупштине општине Раковица број 463-557/78/-II од 5. децембра 1978. године , јер нема места покретању тог поступка, будући да је тај орган утврдио да у Евиденцији државне својине не постоји решење о изузимању из поседа ранијег корисника, односно правног претходника предметног земљишта. Подносиоци уставне жалбе су у жалби против наведеног закључка истакли да је истовремено са експропријацијом породичне стамбене зграде изузето и земљиште под зградом и земљиште потребно за редовну употребу тог објекта на коме је њихов правни претходник био укњижен. Другостепени орган је одбио жалбу подносилаца уставне жалбе изјављену против наведеног закључка, а у образложењу је навео да је захтев требало поднети на основу члан 36. став 3. Закона о експропријацији. Управни суд је уважио тужбу подносилаца и поништио побијано другостепено решење, налазећи да нису били испуњени услови за примену одредаба члана 115. Закона о општем управном поступку и да се у поновном поступку мора правилно оценити испуњеност услова за мериторно одлучивање.
Закључком Одељења за имовинско-правне послове – Одсек за имовинско-правне и стамбене послове градске општине Раковица број 463-132/2014-VII од 10. јула 2014. године, донетим у поновном поступку, одбачен је као неуредан захтев подносилаца уставне жалбе за поништај решења Скупштине општине Чукарица 04/4 број 33122/1-70-1 од 1. октобра 1972. године и Скупштине општине Раковица број 463-557/78/ -II од 5. децембра 1978. године. Првостепени орган је у образложењу закључка навео садржину решења чији је поништај тражен сагласно одредбама члана 99. Закона о планирању и изградњи и истакао да у Евиденцији државне својине не постоји решење о изузимању из поседа ранијег корисника, односно правног претходника предметног земљишта. Даље је наведено да се тај орган обратио подносиоцима захтева тражећи да у остављеном року доставе одлуку на основу које је к.п. број …/5 изузета из поседа Ж. И, како би, сагласно члану 99. Закона о планирању и изградњи, одлучио о захтеву за поништај тог решења. С обзиром на то да подносиоци нису поступили по налогу у остављеном року, а да су захтевом тражили поништај решења о изузимању земљишта из поседа, наводећи решење о експропријацији предметних непокретности и решење којим је део спорне парцеле уступљен Заводу за изградњу града Београда, првостепени орган је одлучио као у диспозитиву.
Решењем Министарства финансија – Сектор за имовинско-правне послове број 463-02-00142/2011 од 17. јуна 2015. године одбијена је жалба подносилаца уставне жалбе изјављена против наведеног закључка првостепеног органа, из разлога наведених у побијаном решењу, а оспорен ом пресуд ом Управног суда У. 11442/15 од 26. октобра 2017. године одбије на је као неоснована тужба коју су подносиоци уставне жалбе поднели против наведеног коначног решења . Управни суд је прихватио у свему разлоге другостепеног органа за одбијање жалбе подносилаца.
4. Одредбама Устава, на чију повреду се указуј е у уставној жалби , утврђено је: да свако има право да независан, непристрасан и законом већ установљен суд, правично и у разумном року, јавно расправи и одлучи о његовим правима и обавезама, основаности сумње која је била разлог за покретање поступка, као и оптужбама против њега (члан 32. став 1.); да се јемчи мирно уживање својине и других имовинских права стечених на основу закона и да право својине може бити одузето или ограничено само у јавном интересу утврђеном на основу закона, уз накнаду која не може бити нижа од тржишне (члан 58. ст. 1. и 2.).
За одлучивање Уставног суда у овој правној ствари, поред наведених уставних одредаба, релевантне су и одредбе следећих закона и других прописа:
Одредбама Закона о национализацији најамних зграда и грађевинског земљишта („Службени лист ФНРЈ“, бр. 52/58, 3/59, 24/59, 24/61 и „Службени лист СФРЈ“, број 32/68) прописано је : да з граде, делови зграда и грађевинска земљишта, који су национализовани овим законом, постају друштвена својина даном ступања на снагу овог закона и да се р ешењем надлежног органа донетим у поступку одређеном овим законом и прописима донетим на основу њега, утврђује који су објекти национализовани овим законом (члан 8. ст. 1. и 2.); да ако се на национализованој грађевинској парцели налази зграда која није национализована, сопственик те зграде има право бесплатног коришћења земљишта које покрива зграда и земљишта које служи за редовну употребу те зграде, све док на том земљишту постоји зграда (члан 37.); д а грађевинско неизграђено земљиште које је национализовано остаје у поседу ранијег сопственика све док га он на основу решења општинског народног одбора не преда у посед општини или другом лицу ради изградње зграде или другог објекта или ради извођења других радова, те да се предаја земљишта у посед општини или другом кориснику не може извршити пре него што је кориснику то потребно ради извођења грађевинских или других радова којима се земљиште приводи намењеној сврси (члан 38.) .
Одредбама раније важећег Закона о планирању и изградњи („Службени гласник РС“, бр. 47/03 и 34/06) било је прописано: да на неизграђеном осталом грађевинском земљишту у државној својини право коришћења има ранији сопственик, законски наследник, као и лица на која је ранији сопственик пренео право коришћења, у складу са законом (члан 84. став 1.); да се ранијим сопствеником из става 1. овог члана сматра, поред осталих, лице које је по важећим прописима било његов сопственик на дан ступања на снагу Закона о национализацији најамних зграда и грађевинског земљишта („Службени лист ФНРЈ“, бр. 52/58, 3/59, 24/59 и 24/61).
Одредбама члана 99. ст. 1. и 2. Закона о планирању и изградњи („Службени гласник РС“, број 72/09), који је ступио на снагу 11. септембра 2009. године, било је прописано да ће се на захтев ранијег сопственика, односно његовог законског наследника, поништити правноснажно решење о изузимању градског грађевинског земљишта из његовог поседа, ако је земљиште изузето до 13. маја 2003. године, а корисник градског грађевинског земљишта исто није привео намени до 13. маја 2004. године и да се тај захтев подноси се у року од шест месеци од дана ступања на снагу тог закона.
Одредбама Закона о експропријацији („Службени гласник РС“, број 53/95 , „Службени лист СРЈ“, број 16/01 и „ Службени гласник РС“, бр. 23/01 и 20/09 ), у тексту који је важио на дан подношења предме тног захтева, било је прописано: да експропријацијом грађевинског објекта на грађевинском земљишту у државној, односно јавној својини сопственику таквог објекта престаје право коришћења земљишта под објектом и земљишта које служи за његову редовну употребу (члан 12. став 1.); да з а земљиште на коме је престало право коришћења, ранији сопственик тог земљишта има право на накнаду, уколико му накнада раније није исплаћена (члан 12. став 2.); да ће се н а захтев ранијег сопственика експроприсане непокретности, односно његовог наследника, правоснажно решење о експропријацији поништити или изменити, ако корисник експропријације у року од три године од правоснажности одлуке о накнади, односно од дана закључења споразума о накнади, није извршио, према природи објекта, знатније радове на објекту ради чије је изградње извршена експропријација ( члан 36. став 3.); да по истеку рока од пет година од правоснажности одлуке о накнади, односно од дана закључења споразума о накнади, ранији сопственик експроприсане непокретности, односно његов наследник не може поднети захтев за поништај или измену правоснажног решења о експропријацији ( члан 36. став 4.).
Одредбама Закона о општем управном поступку („Службени лист СРЈ“, бр. 33/97 и 31/01 и „Службени гласник РС“, број 30/10) било је прописано: да су при вођењу поступка и решавању у управним стварима, органи дужни да странкама омогуће да што лакше заштите и остваре своја права и правне интересе, водећи рачуна да остваривање њихових права и правних интереса не буде на штету права и правних интереса других лица, нити у супротности са законом утврђеним јавним интересима (члан 6.); да ако поднесак садржи неки формални недостатак који спречава поступање по поднеску или ако је неразумљив или непотпун, орган који је примио такав поднесак учиниће све што треба да се недостаци отклоне и одредиће подносиоцу рок у ком је дужан да то учини (члан 58. став 1.); да ако подносилац не отклони недостатке у одређеном року, па се услед тога не може поступати по поднеску, орган ће закључком одбацити такав поднесак, а на ту последицу подносилац ће се нарочито упозорити у позиву за исправку поднеска (члан 58. став 2.); да ако се не ради о чињеницама које су општепознате, странка је дужна да за своје наводе предложи доказе и да их по могућности поднесе, да ако сама странка тако не поступи, службено лице које води поступак позваће је да то учини, при чему се од странке неће тражити да прибави и поднесе доказе које брже и лакше може прибавити орган који води поступак (члан 127. став 2.); да ако странка није у накнадно одређеном року предложила, односно, по могућности, поднела доказе, орган ће закључком одбацити захтев као да није поднесен (члан 127. став 3.); да ако се исправа коју треба употребити као доказ у поступку налази код органа, а странка која се позвала на ту исправу није успела да је прибави, орган који води поступак прибавиће ту исправу по службеној дужности (члан 158.).
5. П односиоци уставне жалбе сматрају да њихов захтев није требало да буде одбачен, јер су доставили број еве решења чији су поништај тражили, а списе тих п редмета, по њиховом мишљењу, треба да имају у својој архиви органи који су та решења донели .
Испитујући уставну жалбу са становишта права на правично суђење из члана 32. став 1. Устава, Уставни суд указује да уставна гаранција означеног права подразумева, поред осталог, да судска одлука о нечијем праву или обавези мора бити донета у поступку који је спроведен у складу са важећим процесним законом, применом меродавног материјалног права и образложена на уставноправно прихватљив начин, јер би се у супротном могла сматрати резултатом арбитрерног поступања и одлучивања надлежног суда.
Уставни суд је најпре констатовао да је првостепени орган одбацио као неуредан захтев подносилаца уставне жалбе за поништај решења Скупштине општине Чукарица 04/4 број 33122/1-70-1 од 1. октобра 1972. године – које су сами подносиоци доставили уз захтев и решења Скупштине општине Раковица број 463-557/78/ -II од 5. децембра 1978. године – које је тај орган прибавио по службеној дужности . Законитост таквог одлучивања првостепеног органа је потврђена у поступку по жалби и у управном спору који је окончан оспореним актом.
Испитујући да ли је подносиоцима уставне жалбе одбацивањем предметног захтева повређено Уставом зајемчено право на правично суђење, Уставни суд је, полазећи од чињеница утврђених у овом уставносудском поступку, констатовао: да су подносиоци уставне жалбе поднели захтев на основу раније важећих одредаба члана 99. Закона о планирању и изградњи; да је захтевом тражен поништај решења о експропријацији објеката изграђених на спорној парцели и решења о уступању те парцеле Заводу за изградњу града Београда , због тога што земљиште које је одузето није приведено намени; да је правни претходник подносилаца уставне жалбе пре доношења предметног решења о експропријацији био власник објеката с аграђених на к.п. број 3950/5 (даље у тексту: спорна парцел а) и носилац права коришћења земљишта на тој парцели које покрива зграда и земљишта к оје служи за редовну употребу зграде ; да је правном претходник у подносилаца утврђена новчана накнад а за експроприсане непокретности , која му је исплаћена 6. септембра 1973. године ; да је део спорне парцеле 1978. године уступљен Заводу за изградњу града Београда као национализовано неизграђено грађевинско земљиште.
Полазећи од наведеног, Уставни суд је оценио да у предметном управном поступку није било спорно да ли од странке треба тражити да прибави и поднесе доказе које брже и лакше може прибавити орган који води поступак – јер је те доказе орган прибавио по службеној дужности, већ да ли је странка дужна да за своје наводе предложи доказе и да их по могућности поднесе , ако се не ради о чињеницама које су општепознате. Овај суд констатује да је одредбама члана 127. раније важећег Закона о општем управном поступку таква обавеза странке била прописана, а ако сама странка тако не би поступила, службено лице које води поступак би је позвало да то учини, па ако ни у накнадно одређеном року не би предложила, односно, поднела доказе, орган би закључком одбацивао захтев као да није поднесен.
Из образложења закључка првостепеног органа произлази: да је тај орган предметни захтев подносилаца сматрао захтевом за поништај решења о изузимању из поседа спорне парцеле; да је у поступку утврђено да у Евиденцији државне својине не постоји такво решење; да је подносиоцима наложено да доставе решење на основу које г је спорна парцела изузета из поседа ранијег сопственика; да о захтеву поднетом на основу раније важећег члана 99. Закона о планирању и изградњи није могло мериторн о да се одлучује, јер подносиоци нису поступили по наведеном налогу.
Уставни суд је, имајући у виду изложено, оценио да је у оспореној пресуди на уставноправно прихватљив начин објашњено због чега су подносиоци били дужни да поступе по налогу првостепеног органа за достављање одлук е на основу које је спорна парцела изузета из поседа ранијег сопственика.
Уставни суд је, такође, констатовао да је другостепени орган, у решењу којим одлучио о жалби против раније донетог закључка првостепеног органа, истакао да је захтев требало поднети на основу члана 36. став 3. Закона о експропријацији, имајући у виду да су подносиоци захтевом тражили, поред осталог, поништај решења Скупштине општине Чукарица 04/4 број 33122/1-70-1 од 1. октобра 1972. године, о експропријацији породичне стамбене зграде изграђене на спорној парцели. Овај суд, међутим, н алази да о предметном захтеву подносилаца уставне жалбе није требало одлучивати на основу одредаба Закона о експропријацији, будући да из садржине захтева не произлази да су подносиоци тражили да се изврши деекспропријација објеката који су се налазили на спорној парцели, нити да им се исплати накнада за део спорне парцеле на коме је њиховом правном претходнику престало право коришћења.
Испитујући наводе уставне жалбе да је од правног претходника подносилаца „одузета“ спорна парцела , Уставни суд је констатовао да из наведених одредаба Закона о национализацији најамних зграда и грађевинског земљишта произлази да је сопственик зграде која није национализована, а која се налазила на национализованој грађевинској парцели, има о право бесплатног коришћења земљишта које покрива зграда и земљишта које служи за редовну употребу те зграде, све док на том земљишту постоји зграда (члан 3 7.), а да је неизграђено грађевинско земљиште које је национализовано остајало у поседу ранијег сопственика док га он на основу решења надлежног органа не преда у посед општини или другом лицу ради изградње зграде или ради извођења других радова (члан 38.). С обзиром на то да је правни претходник подносилаца уставне жалбе имао уписано право бесплатног коришћења земљишта под зградом и земљишта потребног за редовну употребу зграде , Уставни суд налази да је правноснажношћу решења Скупштине општине Чукарица 04/4 број 33122/1-70-1 од 1. октобра 1972. године о експропријацији објеката који су били саграђени на спорној парцели, престало не само право својине тог лица на објектима, већ и право коришћења на земљишту под објектом и земљишту које служи за његову редовну употребу .
Имајући у виду наводе уставне жалбе да је правни претходник подносилаца био власник спорне парцеле, Уставни суд, такође, констатује да су подносиоци, након ступања на снагу Закона о враћању одузете имовине и обештећењу, имали могућност да поднесу захтев за враћање те парцеле, односно обештећење, у складу са одредбама наведеног закона.
Уставни суд је, имајући у виду све изложено, оценио да у управном поступку који је окончан оспореним актом није доведено у питање начел о заштите права грађана из члана 6. раније важећег Закона о општем управном поступку и да подносиоцима уставне жалбе није повређено прав о на правично суђење из члана 32. став 1. Устава .
Будући да се у уставној жалби истим разлозима објашњава и истакнута повреда права на имовину, Уставни суд је нашао да оспореним актом подносиоцима није повређено ни право на имовину из члана 58. Устава.
Уставни суд је стога , сагласно одредби члана 89. став 1. Закона о Уставном суду („Службени гласник РС“, бр. 109/07, 99/11, 18/13 – Одлука УС, 40/15 – др. закон и 103/15), уставну жалбу одбио као неосновану.
7. С обзиром на све изложено, Уставни суд је, на основу одредаба члана 42б став 1. тачка 1) и члана 45. тачка 9) Закона о Уставном суду, одлучио као у изреци.
ПРЕДСЕДНИК ВЕЋА
Снежана Марковић, с.р.