Уставни суд, Велико веће, у саставу: председник Суда Снежана Марковић, председник Већа и судије Весна Илић Прелић, др Драгана Коларић, др Тамаш Корхец (Korhecz Tamás), др Јован Ћирић, Гордана Ајншпилер Поповић, др Владан Петров и Лидија Ђукић, чланови Већа, у поступку по уставној жалби П. Ј . из Београда , на основу члана 167. став 4. у вези са чланом 170. Устава Републике Србије, на седници Већа одржаној 16. јуна 2022. године, донео је
О Д Л У К У
1. Усваја се уставна жалба П. Ј . и утврђује да је пресудом Управног суда У. 12137/17 од 21. марта 2019. године повређено право подносиоца уставне жалбе на правично суђење, из члана 32. став 1. Устава Републике Србије.
2. Поништава се пресуда Управног суда У. 12137/17 од 21. марта 2019. године и одређује да исти суд донесе нову одлуку о тужби подносиоца уставне жалбе поднетој против решења Градског већа града Београда број 344-825/17-ГВ од 12. јула 2017. године .
О б р а з л о ж е њ е
1. П. Ј . из Београда је , 8. маја 201 9. године, преко пуномоћника Ђ. Д. П, адвоката из Београда, Уставном суду поднео уставну жалбу, допуњену поднесцима од 25. новембра 2020. године, 14. априла, 5. августа, 8. октобра и 20. децембра 2021. године и 28. марта 2022. године, против пресуде Управног суда У. 12137/17 од 21. марта 2019. године, због права на правично суђење из члана 32. став 1. Устава Републике Србије , права на једнаку заштиту права из члана 36. став 1. Устава и права на рад из члана 60. Устава. Подносилац се истовремено позвао на повреду права зајемчених одредбама члана 6. Европске конвенције за заштиту људских права и основних слобода. Уставни суд указује да је садржина права гарантованих означеним одредбама Европске конвенције зајемчена и одговарајућим одредбама Устава, због чега Уставни суд постојање њихове повреде испитује у односу на одредбе Устава.
У уставној жалби је, поред осталог, наведено: да је подносилац доставио доказе да поседује радно искуство на пословима возача моторног возила дуже од пет година; да органи управе нису ценили доказе које је подносилац доставио, већ су, произвољних тумачењем прописа, донели одлуку на штету подносиоца; да органи управе не знају разлику између појмова радно искуство и радни стаж; да је Управни суд, у идентичним ситуацијама, доносио различите одлуке од одлуке која се оспорава уставном жалбом (подносилац је у прилог својој тврди о неједнаком поступању доставио више пресуда Управног суда).
Уставном жалбом је тражено да Уставни суд утврди повреду означених права, поништи оспорени акт и утврди право подносиоцу на накнаду нематеријалне штете у износу од 30.000 динара, као и право на накнаду трошкова поступка пред овим судом у износу од 67.500 динара.
2. Сагласно одредби члана 170. Устава, уставна жалба се може изјавити против појединачних аката или радњи државних органа или организација којима су поверена јавна овлашћења, а којима се повређују или ускраћују људска или мањинска права и слободе зајемчене Уставом, ако су исцрпљена или нису предвиђена друга правна средства за њихову заштиту. Поступак по уставној жалби се, у смислу члана 175. став 3. Устава, уређује законом.
У току поступка пружања уставносудске заштите, поводом испитивања основаности уставне жалбе у границама захтева истакнутог у њој, Уставни суд утврђује да ли је у поступку одлучивања о правима и обавезама подносиоца уставне жалбе повређено или ускраћено његово Уставом зајемчено право или слобода.
3. Уставни суд је, у спроведеном поступку , извршио увид у целокупну документацију приложену уз уставну жалбу, на основу чега је утврдио следеће чињенице и околности од значаја за одлучивање:
Оспореном пресудом Управног суда У. 12137 /17 од 21. марта 2019 . године одбијена је као неоснована тужба подносиоца уставне жалбе поднета против решења другостепеног органа којим је окончан поступак одлучивања о захтеву подносиоца за издавање одобрења о испуњености услова за обављање делатности такси превоза путника на територији града Београда. У образложењу оспорене пресуде је, поред осталог, наведено: да је првостепени орган обавестио подносиоца да је потребно да достави документацију која недостаје, и то доказ о стеченом радном искуству; да је 28. априла 2017. године подносилац извршио допуну документације и да се из достављене документације утврђује да подносилац нема радно искуство на пословима возача моторног возила од најмање пет година; да је увидом у Извод из електронске базе података Републичког фонда за пензијско и инвалидско осигурање – Филијала Београд од 19. јануара 2017. године утврђено да подносилац у матичној евиденцији нема пет година пријављеног стажа осигурања; да је тужени орган, полазећи од утврђених чињеница, утврдио да подносилац није доказао радно искуство на пословима возача најмање пет година, јер се исто не може утврдити из извода из електронске базе података ПИО фонда, који је један од доказа из члана 10. став 3. Одлуке о такси превозу, који су кумулативно прописани.
4. Одредбом члана 32. став 1. Устава, на чију повреду подносилац, поред осталог, указује у уставној жалби, утврђено је да свако има право на независан, непристрасан и законом већ установљен суд, правично и у разумном року, јавно расправи и одлучи о његовим правима и обавезама, основаности сумње која је била разлог за покретање поступка, као и оптужбама против њега.
За одлучивање о овој уставној жалби од значаја су и одредбе следећих прописа:
Законом о општем управном поступку („ Службени лист СРЈ“, бр. 33/97 и 31/01 и „Службени гласник РС“ , број 30/10) било је прописано: да се у поступку морају утврдити правилно и потпуно све чињенице и околности које су од значаја за доношење законитог и правилног решења ( одлучне чињенице) (члан 8.); да, које ће чињенице узети као доказане, одлучује овлашћено службено лице по свом уверењу, на основу савесне и брижљиве оцене сваког доказа посебно и свих доказа заједно, као и на основу резултата целокупног поступка ( члан 10.).
Одредбом члана 3. став 1. Одлуке о такси превозу („Службени лист града Београда“, број 126/16) предвиђено је да се такси превоз обавља на основу одобрења за обављање такси превоза.
Одредбама члана 6. став 1. наведене одлуке прописано је да предузетник може обављати такси превоз, ако испуњава услове утврђене законом и овом одлуком, и то: да постоји слободно место за такси возило у складу са програмом из члана 5. став 1. ове одлуке (тачка 1)); да је регистрован за обављање делатности такси превоза у складу са законом којим се уређује регистрација привредних субјеката (тачка 2)); да има возачку дозволу "Б" категорије најмање седам година (тачка 3)); да има звање возача путничког аутомобила трећег степена стручне спреме или звање возача аутобуса и теретног моторног возила четвртог степена стручне спреме или звање техничара друмског саобраћаја или звање возача специјалисте петог степена стручне спреме (тачка 4)); да има радно искуство на пословима возача моторног возила најмање пет година (тачка 5)); да има сертификат о положеном испиту о познавању града Београда, прописа из области такси превоза и једног страног језика (тачка 6)); да је здравствено способан за управљање моторним возилом и потпуно пословно способан (тачка 7)); да му правоснажном судском одлуком није забрањено обављање ове делатности, односно да му правоснажном пресудом о прекршају није изречена заштитна мера забране обављања делатности и забране управљања возилом, док трају правне последице осуде, односно мере (тачка 8)); да му правоснажном судском одлуком није изречена казна затвора дужа од две године за кривично дело против живота и тела, полне слободе, против безбедности јавног саобраћаја и јавног реда и мира (тачка 9)); да је власник, односно прималац лизинга једног регистрованог путничког возила, које испуњава услове утврђене законом и овом одлуком, при чему прималац лизинга мора бити уписан у саобраћајну дозволу као корисник возила (тачка 10)); да је извршио уплату комуналне таксе за коришћење простора за такси стајалишта (тачка 11)).
Сагласно одредби члана 10. став 3. Одлуке, радно искуство из члана 6. став 1. тачка 5) ове одлуке доказује се: потврдом издатом од стране послодавца (алинеја 1.), изводом из електронске базе података ПИО фонда (алинеја 2.), уговором о раду закљученим у складу са законом или овереном фотокопијом радне књижице (алинеја 3.).
5. Оцењујући основаност уставне жалбе у погледу повреде права на правично суђење, Уставни суд, пре свега, наглашава да је његова надлежност у поступку по уставној жалби ограничена на утврђивање да ли је појединачним актом или радњом државних органа или организација којима су поверена јавна овлашћења повређено или ускраћено Уставом зајемчено право подносиоца. Суд је имао у виду да се уставна гаранција наведеног права, поред осталог, састоји у томе да одлука суда о нечијем праву или обавези мора бити донета у поступку који је спроведен у складу са важећим процесним законом, применом релевантног материјалног права и образложена на уставноправно прихватљив начин, јер би се у противном могло сматрати да је производ произвољног и правно неутемељеног становишта поступајућег органа, односно суда.
Уставни суд је у спроведеном поступку утврдио да је оспорена пресуда донета од стране законом установљеног суда, који је одлучио на основу чињеница утврђених у поступку пред органима управе . Приликом давања одговора на питање да ли образложење судске одлуке задовољава стандарде права на правично суђење, Уставни суд констатује да решавање суда у управном спору има своје особености, које се, између осталог, огледају у начелу законитости и начелу ослањања суда на утврђено чињенично стање у управном поступку. С обзиром на то да се у управном спору проверава законитост коначног управног акта на подлози чињеница утврђених у управном поступку, то не постоји обавеза суда да образлаже све наводе тужбе уколико су они већ истицани у управном поступку који је претходио управном спору и у ком поступку су ти наводи оцењени. С тим у вези, Уставни суд констатује да је у образложењу оспорене пресуде, након цитирања одредаба подзаконског акта, оцењено да је коначни управни акт законит, у потпуности је прихваћено образложење дато у другостепеном решењу, односно да подносилац није доставио доказе да има радно искуство на пословима возача моторног возила најмање пет година, те је наведено да је суд ценио наводе тужбе, али да исти нису од утицаја на другачије одлучивање.
Уставни суд је утврдио да је подносилац уставне жалбе поднео првостепеном органу управе захтев за издавање одобрења о испуњености услова за обављање делатности такси превоза путника на територији града Београда, који је одбијен као неоснован. Образложења сва три појединачна акта се своде на то да је подносилац доставио документацију, и на захтев првостепеног органа извршио допуну документације о радном искуству, али да се из уверења надлежног Републичког фонда за пензијско и инвалидско осигурање не може утврдити да поседује пет година стажа осигурања , а који је један од кумулативно прописаних услова који су потребни за доказивање радног искуства.
Полазећи од свега наведеног, а имајући у виду одредбе наведеног подзаконског акта, Уставни суд сматра да је оцена дата у оспореном појединачном акту, као и у нижестепеним актима произвољна, односно да је примена права била очигледно арбитрерна, на штету подносиоца уставне жалбе. Наиме, закључивање органа управе и суда да су чланом 10. став 3. Одлуке о такси превозу кумулативно прописани докази којима се доказује радно искуство је правно неутемељено, с обзиром да то из наведене одредбе не произлази. Овај суд даље констатује да радно искуство као услов за рад на одређеним пословима није дефинисано Законом о раду, али да може бити прописано посебним законом, другим прописом или актом послодавца. Наведеном одлуком je као један од услова за обављање такси превоза предвиђено радно искуство на пословима возача моторног возила најмање пет година (члан 6. став 1. тачка 5)) и одређено чиме се све може доказати да је подносилац захтева потребно време провео на раду на одређеним пословима (члан 10. став 3. Одлуке). Суд, такође, указује на то да стаж осигурања подразумева време проведено на раду по основу којег је осигураник био обавезно осигуран и за које му је био уплаћен припадајући допринос за пензијско и инвалидско осигурање. Будући да се радно искуство на пословима возача моторног возила може стећи независно од уплате доприноса за пензијско и инвалидско осигурање, Уставни суд налази да није уставноправно прихватљиво становиште Управног суда да подносилац уставне жалбе није доказао радно искуство на пословима возача најмање пет година, јер нема пет година пријављеног стажа осигурања.
Поред тога, Уставни суд напомиње да је Законом о општем управном поступку усвојено начело слободне оцене доказа, које, у суштини , значи да орган по свом уверењу одлучује које ће чињенице узети као доказане (осим у погледу јавних исправа), на основу савесне и брижљиве оцене сваког доказа засебно и свих доказа заједно, као и на основу резултата целокупног поступка . Последица тога је да Закон о општем управном поступку не одређује рангирање доказних средстава по коме би једно имало увек већу снагу него неко друго средство. Међутим, овакав систем слободне оцене доказа налаже потребу да се нађе заштита од евентуалне злоупотребе слободе која по овом начелу припада органу који води поступак. Јемство да ће орган непристрасно оценити доказе лежи и у његовој дужности да за своју оцену изнесе разумљиве разлоге у одлуци. Из наведеног произлази да орган управе у образложењу своје одлуке мора јасно да наведе разлоге због којих је једном доказном средству поклонио веру, а другом није, а исту обавезу потом има и Управни суд који цени законитост тако донетог коначног управног акта.
Уставни суд је исти став заузео у Одлуци Уж-12899/2018 од 1. октобра 2020. године.
На основу изложеног и одредаба члана 89. ст. 1. и 2. Закона о Уставном суду („Службени гласник РС“, бр. 109/07, 99/11, 18/13 – Одлука УС, 40/15 – др. закон и 103/15), Уставни суд је у тачки 1. изреке усвојио уставну жалбу, док је у тачки 2. изреке поништио оспорену пресуду и одредио да Управни суд донесе нову одлуку о тужби подносиоца поднетој против решења Градског већа града Београда број 344-825/17-ГВ од 12. јула 2017. године, не прејудицирајући при томе коначан исход предметног управносудског поступка, односно да ли подносилац испуњава услове за обављање делатности такси превоза путника на територији града Београда.
У вези са захтевом подносиоца уставне жалбе да му се утврди право на накнаду нематеријалне штете, Уставни суд налази да утврђивање повреде права на правично суђење и поништавање оспореног акта представљају адекватан вид правичног задовољења подносиоца уставне жалбе.
Уставни суд није разматрао наводе подноси оца о повреди осталих права која су означена у уставној жалби, с обзиром на то да је утврдио повреду права на правично суђење зајемченог одр едбом члана 32. став 1. Устава и поништио оспорени акт. Међутим, Суд је имао у виду да је Управни суд, везано за исто правно питање, у пресудама које је подносилац доставио у прилог својој тврдњи о неједнаком поступању, уважио тужбе тамо подносилаца и управо указао органима управе да су у поновном поступку дужни да оцене испуњеност услова за обављање такси делатности на основу свих доказа који су у поступку достављени, придржавајући се примедби суда да се докази који су предвиђени Одлуком о такси превозу о радном искуству не достављају сви кумулативно, већ да су лица која подносе захтеве дужна да на један од Одлуком предвиђених начина, докажу поседовање радног искуства.
6. У вези са захтевом за накнаду трошкова поступка пред Уставним судом, Суд указује да нема основа за накнаду трошкова поступка пред овим судом, у смислу одредбе члана 6. став 2. Закона о Уставном суду (с тим у вези видети, поред других, Одлуку Уж-633/2011 од 8. маја 2013. године, на интернет страници: www.ustavni.sud.rs).
7 . С обзиром на све изнето, Уставни суд је, на основу одредаба члана 42б став 1. тачка 1) и члана 45. тачка 9) Закона о Уставном суду, донео Одлуку као у изреци.
ПРЕДСЕДНИК ВЕЋА
Снежана Марковић, с.р.