Уставни суд, Велико веће, у саставу: председник Суда Снежана Марковић, председник Већа и судије Весна Илић Прелић, др Драгана Коларић, др Тамаш Корхец ( Korhecz Tamás), др Јован Ћирић, Гордана Ајншпилер Поповић, др Владан Петров и Лидија Ђукић, чланови Већа, у поступку по уставној жалби Н. Р . и М . А, обојице из села Липнички Шор код Лознице , Г. К . из села Јошева код Лознице , З. Ђ, Р . П, А . А, Г . Ј, З . К, Р . К, З . Г . и Ж . Т, свих из Лознице, З. М . и З . Б, обојице из села Горње Недељице код Лознице, М . Ј . из села Костајник, општина Крупањ, Н. М . из Крупња, М . П . из Лешнице код Лознице , И . П . и З . В, обојице из села Клупци код Лознице, М . М .(1) из села Лозничко Поље код Лознице, З . Г . из села Воћњак код Лознице, М . М .(2) из села Ступница код Лознице и Д . П . из села Крајишници код Лознице, на основу члана 167. став 4. у вези са чланом 170. Устава Републике Србије, на седници Већа одржаној 16. јуна 2022. године, донео је
О Д Л У К У
1. Усваја се уставна жалба Н. Р, М . А, Г . К, З . Ђ, Р . П, А . А, Г . Ј, З . К, Р . К, З . Г, Ж . Т, З . М, З . Б, М . Ј, Н . М, М . П, И . П, З . В, М . М .(1), З. Г, М . М .(2) и Д . П . и утврђује да је у управном поступку који се води пред Министарством унутрашњих послова – Сектор за људске ресурсе – Одељење за плате и бенефиције у предмету број 443/20 подносиоцима уставне жалбе повређено право на суђење у разумном року, зајемчено одредбом члана 32. став 1. Устава Републике Србије.
2. Утврђује се право подносилаца уставне жалбе Н. Р, М . А, Г . К, З . Ђ, Р . П, А . А, Г . Ј, З . К, Р . К, З . Г, Ж . Т, З . М, М . Ј, Н . М, М . П, И . П, М . М .(1), З. Г . и М . М .(2) на накнаду нематеријалне штете сваком у износу од по 650 евра, а подносилаца З. Б, З. В . и Д. П . на накнаду нематеријалн е штете сваком у износу од по 450 евра, у динарској противвредности по средњем курсу Народне банке Србије на дан исплате. Накнада се исплаћује на терет буџетских средстава – раздео Министарства правде, у року од четири месеца од дана достављања ове одлуке Министарству.
3. Налаже се надлежним органима да предузму све неопходне мере како би се поступак из тачке 1. окончао у најкраћем року.
О б р а з л о ж е њ е
1. Н. Р . из села Липнички Шор код Лознице и остала лица наведена у тачки 1. изреке поднели су Уставном суду, 14 . октобра 2019. године, преко пуномоћника Ј. М, адвоката из Ваљева, у ставну жалбу, допуњену поднесцима од 1. јуна 2020, 4. јануара 2021. и 15. марта 2022. године, због повреде права на суђење у разумном року, као елемента права на правично суђење, зајемченог одредбом члана 32. став 1. Устава Републике Србије, у „поступку који је вођен пред Министарством унутрашњих послова – Сектор за људске ресурсе у предмету број 5798/18, Жалбеном комисијом Владе у предмету број 120-01-20/2019-01, Управним судом у предмету У. 2420/15 и у време изјављивања ове уставне жалбе пред Жалбеном комисијом Владе“. Уставни суд је констатовао да се уставном жалбом оспорава трајање поступка који је уследио након периода чије трајање је оцењено Одлуком Уставног суда Уж-2539/2 013 од 22. октобра 2015. године, којом је подносиоцима утврђена повреда права на суђење у разумном року и право на накнаду нематеријалне штете сваком у опредељеном новчаном износу.
У уставној жалби и њеним допунама је детаљно описан ток оспореног поступка, уз навођење разлога који се односе на сложеност предмета поступка, поступање надлежних управних органа и суда, као и на понашање подносилаца.
Предложено је да Уставни суд утврди повреду права на суђење у разумном року, наложи да се оспорени поступак што пре оконча и утврди право подносилаца на накнаду нематеријалне штете због повреде права на суђење у разумном року сваком у износу од по 2.000 евра у динарској противвредности по средњем курсу Народне банке Србије на дан исплате.
2. Сагласно одредби члана 170. Устава Републике Србије, којом је уставна жалба установљена као посебно и изузетно правно средство за заштиту Уставом зајемчених људских и мањинских права, Уставни суд је у поступку по уставној жалби надлежан искључиво да испитује постојање повреде или ускраћивања зајемчених права и слобода, те стога и наводи уставне жалбе морају, са становишта Уставом утврђене садржине означеног права или слободе, очигледно указивати на његову повреду или ускраћивање.
У поступку пружања уставносудске заштите, поводом испитивања основаности уставне жалбе у границама истакнутог захтева, Уставни суд утврђује да ли је у поступку одлучивања о правима и обавезама подносиоца уставне жалбе повређено или ускраћено његово Уставом зајемчено право или слобода.
3. Уставни суд је, у спроведеном поступку , из списа предмета Министарства унутрашњих послова – Сектор за људске ресурсе – Одељење за плате и бенефиције број 443/20 и целокупне документације приложене уз уставну жалбу и њене допуне, утврдио следеће чињенице и околности од значаја за одлучивање у овој уставносудској ствари:
3.1. Подносиоци уставне жалбе су 27. октобра 2006. године поднели захтев за исплату додатака на плату по основу прековременог рада , рада ноћу и рада на дане државних и верских празника, који нису исплаћени у последње три године до подношења захтева.
Одлуком Уставног суда Уж-2539/2013 од 22. октобра 2015. године оцењено је трајање поступка у периоду од осам година и непуна два месеца , односно од 27. октобра 2006. године, када је поднет захтев, до 13. децембра 2014. године, те је усвојена уставна жалба подносилаца, утврђена повреда права на суђење у разумном року и право на накнаду нематеријалне штете сваком подносиоцу у износу од по 600 евра у динарској противвредности по средњем курсу Народне банке Србије на дан исплате.
3.2. У наставку оспореног поступка донето је решење Жалбене комисије Владе (у даљем тексту: другостепени орган) број 120-01-13/2015-01 од 30. јануара 2015. године којим је одбијена жалба подносилаца (осим подносилаца З . Б, З . В . и Д . П .) изјављена против решења Министарства унутрашњих послова – Сектор финансија, људских ресурса и заједничких послова (у даљем тексту: првостепени орган) број 120-1-28/14 од 25. септембра 2014. године, којим је одбијен захтев подносилаца.
Пресудом Управног суда – Одељење у Новом Саду У. 2420/15 од 21. априла 2017. године уважена је тужба подносилаца, поништено наведено другостепено решење и предмет враћен туженом органу на поновни поступак, док је тужба подносилаца З. Б, З . В . и Д . П . одбачена као недопуштена, јер побијаним другостепеним решењем није одлучено о жалби наведених подносилаца, који стога нису активно легитимисани за подношење тужбе у управном спору. Управни суд је указао на то да у оквиру периода за који су подносиоци тражили исплату увећане зараде у виду додатака на плату по наведеним основима није раздвојено време у коме се примењивао правни режим Закона о унутрашњим пословима („Службени гласник РС“, бр. 44/91, 79/91, 54/96, 17/99, 33/99, 25/2000, 8/01 и 106/03) и време у коме се примењивао правни режим Закона о полицији („Службени гласник РС“, бр. 101/05, 63/09, 92/11 и 64/15), који су различито регулисали питање исплате увећане зараде.
Другостепени орган је у извршењу наведене пресуде Управног суда – Одељење у Новом Саду донео решење број 120-01-414/2017-01 од 23. јуна 2017. године, којим је усвојена жалба подносилаца, поништено првостепено решење од 25. септембра 2014. године и предмет враћен на поновни поступак.
Како првостепени орган у поновном поступку није одлучио о захтеву подносилаца у законом прописаном року, подносиоци су 18. децембра 2017. године изјавили жалбу због „ћутања администрације“ , те је другостепени орган решењем број 120-01-832/2017-01 од 29. децембра 2017. године наложио првостепеном органу да најкасније у року од пет дана донесе одговарајуће решење и о томе обавести другостепени орган. С обзиром на то да првостепени орган није поступио по наведеном решењу другостепеног органа, подносиоци су 23. марта 2018. године изјавили другу жалбу због „ћутања администрације“ и накнадне захтеве од 23. августа и 11. октобра 2018. године, а 6. децембра 2018. године су поднели тужбу због „двоструког ћутања управе“.
Решење првостепеног органа број 5798/18 од 23. октобра 2018. године, којим је одбијен као неоснован захтев подносилаца, поништено је решењем другостепеног органа број 120-01-20/2019-01 од 15. јануара 2019. године.
Како првостепени орган поново није донео решење у законом прописаном року, подносиоци су 28. маја 2019. године изјавили жалбу због „ћутања администрације“, коју је другостепени орган решењем број 112-01-2229/2019-01 од 10. јуна 2019. године усвојио и наложио првостепеном органу да без одлагања, а најкасније у року од 15 дана донесе одговарајуће решење. Првостепени орган није поступио по наведеном решењу другостепеног органа, те су подносиоци су 9. септембра 2019. године поново изјавили жалбу због „ћутања администрације“ и накнадне захтеве од 20. новембра 2019. и 23. јануара 2020. године , а потом су 13. фебруара 2020. године поднели тужбу због „двоструког ћутања управе“.
Решењем првостепеног органа број 443/20 од 26. јуна 2020. године, у тачки 1. диспозитива, одбијен је као неоснован захтев подносилаца за исплату додатака на плату по наведеним основима за период од 27. јуна до 27. октобра 2006. године, док је у тачки 2. диспозитива одређено да ће о захтеву за исплату додатака на плату по наведеним основима за период од 27. октобра 2003. до 26. јуна 2006. године, као и о трошковима управног поступка, бити накнадно одлучено.
Решењем другостепеног органа број 120-01-343/2020-01 од 20. јула 2020. године одбијена је жалба подносилаца изјављена против тачке 1. диспозитива наведеног првостепеног решења.
Подносиоци су 4. јануара 2021. године изјавили жалбу због недоношења првостепеног решења о захтеву који се односи на период од 27. октобра 2003. до 26. јуна 2006. године, коју је другостепени орган решењем број 120-01-7/2021-01 од 28. јануара 2021. године усвојио и наложио првостепеном органу да најкасније у року од 15 дана донесе одговарајуће решење. Првостепени орган није поступио по наведеном решењу другостепеног органа, те су подносиоци 2. јула 2021. године изјавили другу жалбу због „ћутања администрације“, потом накнадни захтев од 30. новембра 2021. године и тужбу због „двоструког ћутања управе“ од 10. марта 2022. године.
Предмет се у погледу дела захтева за исплату додатака на плату по наведеним основима за период од 27. октобра 2003. до 26. јуна 2006. године налази у фази првостепеног решавања.
4. Одредбом члан 32. став 1. Устава, на чију се повреду позива у уставној жалби, утврђено је да свако има право да независан, непристрасан и законом већ установљен суд, правично и у разумном року, јавно расправи и одлучи о његовим правима и обавезама, основаности сумње која је била разлог за покретање поступка, као и о оптужбама против њега.
Одредбама Закона о општем управном поступку („Службени гласник РС“, бр. 18/16 и 95/18 – аутентично тумачење), које се примењују од 1. јуна 2017. године, прописано је: да се поступак води без одуговлачења и уз што мање трошкова по странку и другог учесника у поступку, али тако да се изведу сви докази потребни за правилно и потпуно утврђивање чињеничног стања (члан 9. став 2.); да другостепени орган сам или преко првостепеног или замољеног органа допуњава поступак ако нађе да је чињенично стање погрешно или непотпуно утврђено или понавља цео поступак или његов део ако нађе да је учињена повреда правила поступка која је утицала на законитост и правилност побијаног решења, да у том случају другостепени орган поништава побијано решење и сам одлучује о управној ствари ако нађе да се на основу чињеница утврђених у допуњеном поступку мора решити друкчије него што је решена првостепеним решењем (члан 171. став 2.); да ако другостепени орган нађе да ће недостатке првостепеног поступка брже и економичније отклонити првостепени орган, он ће својим решењем поништити првостепено решење и вратити предмет првостепеном органу на поновни поступак, да је у том случају, другостепени орган дужан да својим решењем укаже првостепеном органу у ком погледу треба допунити поступак, а првостепени орган је дужан у свему да поступи по другостепеном решењу и да, без одлагања, а најкасније у року од 30 дана од пријема предмета, донесе ново решење, да против новог решења странка има право на жалбу (став 3.); да ће по поништавању побијаног решења другостепени орган проследити предмет на поновни поступак првостепеном органу, само ако је потребно да се у тој управној ствари донесе ново решење (став 4.); да кад првостепени орган није издао решење у законом одређеном року, другостепени орган захтева да му првостепени орган саопшти зашто благовремено није издао решење, да ако другостепени орган нађе да првостепени орган није издао решење у законом одређеном року из оправданог разлога, продужава рок за издавање решења за онолико колико је трајао оправдани разлог, а најдуже за 30 дана (члан 173. став 1.); да ако другостепени орган нађе да не постоји оправдани разлог због кога решење није издато у законом одређеном року, он сам одлучује о управној ствари или налаже првостепеном органу да изда решење у року не дужем од 15 дана (став 2.); да ако првостепени орган поново не изда решење у року који је одредио другостепени орган, он сам одлучује о управној ствари (став 3.); да ако после почетка примене овог закона решење првостепеног органа буде поништено или укинуто, даљи поступак спроводи се према одредбама овог закона (члан 213. став 2.). У основи истоветне одредбе биле су садржане и у Закону о општем управном поступку („Службени лист СРЈ“, бр. 33/97 и 31/01 и „Службени гласник РС“, број 30/10), које су се примењивале до 31. маја 2017. године.
Одредбом члана 19. став 1. Законом о управним споровима („Службени гласник РС“, број 111/09) прописано је да ако другостепени орган, у року од 60 дана од дана пријема жалбе или у законом одређеном краћем року, није донео решење по жалби странке против првостепеног решења, а не донесе га ни у даљем року од седам дана по накнадном захтеву странке поднетом другостепеном органу, странка по истеку тога рока може поднети тужбу због недоношења захтеваног акта.
5. Испитујући истакнуту повреду права на суђење у разумном року из члана 32. став 1. Устава, Уставни суд је констатовао да је Одлуком овог суда Уж-2539/2013 од 22. октобра 2015. године оцењено трајање поступка у периоду од осам година и непуна два месеца, односно од 27. октобра 2006. године, када је поднет захтев поводом кога се води оспорени поступак, до 13. децембра 2014. године, те је подносиоцима утврђена повреда права на суђење у разумном року и право на накнаду нематеријалне штете сваком у опредељеном новчаном износу. Стога је Уставни суд, у конкретном случају, ценио трајање поступка који је уследио након 14. децембра 2014. године и који до одлучивања о овој уставној жалби траје седам година и шест месеци.
Уставни суд је констатовао да је тачком 1. диспозитива решења првостепеног органа од 26. јуна 2020. године, које је у том делу постало коначно, одбијен захтев подносилаца за исплату додатака на плату за период од 27. јуна до 27. октобра 2006. године, док о њиховом захтеву за исплату додатака на плату за период од 27. октобра 2003. до 26. јуна 2006. године још није одлучено и предмет се у том делу налази у фази првостепеног решавања.
Уставни суд је оценио да наведено трајање поступка, само по себи, указује да он није окончан у оквиру разумног рока. Међутим, имајући у виду да је појам разумне дужине трајања поступка релативна категорија која зависи од низа чинилаца, а, пре свега, од сложености правних питања и чињеничног стања у конкретном поступку, понашања подносиоца уставне жалбе, поступања управних органа, односно судова који воде поступак, као и значаја истакнутог права за подносиоца, Уставни суд је испитивао да ли су и у којој мери наведени критеријуми утицали на дуго трајање поступка.
У погледу значаја предмета поступка, Уставни суд налази да подносиоци уставне жалбе имају легитиман интерес да надлежни органи о њиховом захтеву одлуче у оквиру стандарда разумног рока, поготово због тога што се ради о потраживањима из радног односа.
Уставни суд је оценио да је овај предмет чињенично сложенији, имајући у виду већи број странака у поступку. Са друге стране, правна питања која се постављају у поступку већ су у довољној мери разјашњена у раније донетим одлукама овог суда, као што је Одлука Уж-2188/2013 од 26. фебруара 2016. године. Из наведене одлуке Уставног суда произлази да подносиоцима уставне жалбе за обављени рад на извршењу задатака преко пуног радног времена, рад ноћу и током државног или верског празника, у периоду до 30. јуна 2006. године не може бити ускраћено право на увећану зараду која им је у том случају припадала у складу са Законом о платама у државним органима и јавним службама („Службени гласник РС“, број 34/01), док би подносиоцима за период од 1. јула 2006. припадало право на увећање плате уколико би се утврдило да им коефицијент за обрачун плате није увећан за 30 до 50% у односу на друге државне службенике.
Испитујући поступање управних органа и суда у управном спору, Уставни суд је констатовао да су у поступку чије се трајање овде цени донета два решења првостепеног органа, четири решења другостепеног органа којима је одлучено о жалбама против првостепених решења и једна пресуда Управног суда којом је одлучено о тужби против другостепеног решења. Уставни суд је утврдио да посматрани поступак обележава значајно кашњење првостепеног органа са доношењем решења о захтеву подносилаца и непоступање тог органа по обавезујућим примедбама из другостепених решења. Наиме, првостепени орган није поштовао рок за доношење новог решења у извршењу другостепеног решења прописан одредбом члана 171. став 3. Закона о општем управном поступку. Првостепени орган је решење од 23. октобра 2018. године донео након више од једне године, решење од 26. јуна 2020. године након једне године и четири месеца по протеку наведеног рока, а према стању у списима предмета још није донео решење у изв ршењу другостепеног решења од 15. јануара 2019. године којим би одлучио о захтеву подносилаца који се односи на период од 27. октобра 2003. до 26. јуна 2006. године, већ је само у тачки 2. диспозитива првостепеног решења од 26. јуна 2020. године наведено да ће о том делу захтева бити накнадно одлучено. Уставни суд је утврдио да је и другостепени орган значајно допринео дугом трајању поступка тиме што је пропустио да допуни поступак и отклони његове недостатке сам или преко првостепеног органа или замољеног органа, те да ако нађе да се на основу чињеница утврђених у допуњеном поступку управна ствар мора решити друкчије него што је решена првостепеним решењем, својим решењем поништи првостепено решење и сам реши управну ствар, у смислу одредбе члана 171. став 2. Закона о општем управном поступку. С тим у вези, Уставни суд указује на став Европског суда за људска права, да понављање истих налога нижестепеном органу у оквиру једног поступка указује на недостатке у процесном систему (пресуда Wierciszewska против Пољске , број представке 41431/98, од 25. новембра 2003. године, став 46.). Допринос другостепеног органа огледа се, такође, у томе што о жалбама подносилаца због „ћутања администрације“, није одлучио у складу са законом. Наиме, другостепени орган је доносио решења којима је само налагао првостепеном органу доношење нових решења у одређеном року, пропуштајући да, по истеку тог рока у коме првостепени орган из неоправданих разлога није донео решења, сам одлучи о управној ствари, у складу са одредбом члана 173. став 3. Закона о општем управном поступку.
Што се тиче поступања надлежног суда, Уставни суд је оценио да се трајање управног спора против другостепеног решења од две године и два месеца не може сматрати разумним, имајући у виду да је поступак који је претходио том управном спору трајао више од осам година и да је донета пресуда којом је поништено побијано решење и предмет враћен на поновни поступак.
Када је реч о понашању подносилаца уставне жалбе, Уставни суд је констатовао да су они користили правна средства за убрзање поступка, али не увек када су се за то стекли услови и на начин прописан законом. Суд је имао у виду да су подносиоци због сваког кашњења са доношењем првостепених решења изјављивали по две жалбе због „ћутања администрације“, иако је било довољно да изјаве једну жалбу због „ћутања администрације“, а потом да по протеку рока који је одредио другостепени орган за доношење првостепеног решења и рока у коме је другостепени орган био дужан да уместо првостепеног органа одлучи о управној ствари, поднесу тужбу због „двоструког ћутања управе“. У том смислу су тужбе због „двоструког ћутања управе“ могле бити раније поднете.
Посебно испитујући понашање подносилаца уставне жалбе З. Б, З. В . и Д. П , Уставни суд је констатовао: да другостепеним решењем од 30. јануара 2015. године није било одлучено жалби наведених подносилаца изјављеној против првостепеног решења од 25. септембра 2014. године ; да су они стога могли да поднесу тужбу због недоношења решења о жалби, у складу са одредбом члана 19. став 1. Закона о управним споровима; да су, уместо тога, поднели тужбу против другостепеног решења којим није одлучено о њиховој жалби, те је њихова тужба одбачена пресудом Управног суда од 21. априла 2017. године; да су стога у периоду од две године пропустили да користе правна средства за убрзање поступка.
Уставноправна оцена поступка чије трајање је узето у обзир у овом предмету, заснована на пракси и критеријумима Уставног суда и Европског суда за људска права, потврђује да је повређено право подносилаца уставне жалбе на суђење у разумном року зајемчено одредбом члана 32. став 1. Устава. Стога је Уставни суд, сагласно одредби члана 89. став 1. Закона о Уставном суду („Службени гласник РС“, бр. 109/07, 99/11, 18/13 – Одлука УС, 40/15 – др. закон и 103/15) , усвојио уставну жалбу и одлучио као у тачки 1. изреке.
6. На основу одредбе члана 89. став 3. Закона о Уставном суду, Уставни суд је у тачки 2. изреке одлучио да се правично задовољење подносиоцима уставне жалбе Н. Р, М . А, Г . К, З . Ђ, Р . П, А . А, Г . Ј, З . К, Р . К, З . Г, Ж . Т, З . М, М . Ј, Н . М, М . П, И . П, М . М .(1), З. Г . и М . М .(2) због утврђене повреде права на суђење у разумном року оствари утврђењем права на накнаду нематеријалне штете сваком у износу од по 650 евра, а подносиоцима З. Б, З. В . и Д. П . сваком у износу од по 450 евра, у динарској противвредности по средњем курсу Народне банке Србије на дан исплате, на терет буџетских средстава – раздео Министарство правде, у року од четири месеца од дана достављања ове одлуке Министарству, сагласно одредби члана 1. Закона о допуни Закона о Уставном суду („Службени гласник РС“, број 103/15).
Приликом одлучивања о висини накнаде нематеријалне штете коју су подносиоци уставне жалбе претрпели због учињене повреде права, Уставни суд је ценио све околности од значаја за њено утврђење у конкретном случају. Уставни суд је посебно ценио дужину трајања поступка, неефикасно поступање управних органа, пропуштање подносилаца уставне жалбе да користе правна средства због „ћутања управе“ у складу са законом , животни стандард у држави и чињеницу да ће досуђена накнада бити много брже исплаћена на националном нивоу, него што је то случај ако о предмету одлучује Европски суд за људска права.
Поред тога, Уставни суд је имао у виду новију праксу Европског суда за људска права (у даљем тексту: Европски суд) изражену у одлукама Синђелић и други против Србије , од 19. септембра 2019. године (представка број 7129/15) и Стојановић и други против Србије, од 14. јануара 2021. године (представка број 19322/18), које се односе на питање висине накнаде нематеријалне штете досуђене због повреде права на суђење у разумном року у управним поступцима који се, као и оспорени поступак, воде поводом захтева полицијских службеника за исплату додатака на плату. Европски суд је одбацио наведене представке, уз оцену да подносиоци представки више немају права да тврде да су жртве у смислу члана 34. Европске конвенције за заштиту људских права и основних слобода, јер је Уставни суд утврдио повреду права на суђење у разумном року и доделио подносиоцима ближе означене новчане износе на име накнаде нематеријалне штете, који су нижи од износа које је додељивао Европски суд, али су ипак разумни услед великог броја подносилаца представки и прилично ограниченог значаја предмета поступка.
7. На основу одредбе члана 89. став 2. Закона о Уставном суду, Уставни суд је у тачки 3. изреке наложио надлежним органима да предузму све неопходне мере како би се предметни поступак окончао у најкраћем року.
8. Полазећи од свега изложеног, Уставни суд је, на основу одредаба члана 42б став 1. тачка 1) и члана 45. тачка 9) Закона о Уставном суду, донео Одлуку као у изреци.
ПРЕДСЕДНИК ВЕЋА
Снежана Марковић, с.р.