Уставни суд, Велико веће, у саставу: председник Суда Снежана Марковић, председник Већа и судије Мирослав Николић, др Драгана Коларић, Татјана Ђуркић, др Јован Ћирић, Лидија Ђукић, др Наташа Плавшић и др Тамаш Корхец ( Korhecz Tamás), чланови Већа, у поступку по уставној жалби Б. С . из села Жупањац, градска општина Лазаревац, град Београд, и П. В . и Б . К, обојице из Лазаревца, град Београд, на основу члана 167. став 4. у вези са чланом 170. Устава Републике Србије, на седници Већа одржаној 16. јуна 2022. године, донео је
О Д Л У К У
1. Усваја се уставна жалба Б. С, П . В . и Б . К . и утврђује да је у управном поступку који се води пред Министарством унутрашњих послова – Дирекција полиције – Полицијска управа за град Београд у предмету број 120-2410/17-17, подносиоцима уставне жалбе повређено право на суђење у разумном року, зајемчено одредбом члана 32. став 1. Устава Републике Србије, док се у преосталом делу уставна жалба одбацује.
2. Утврђује се право подносилаца уставне жалбе на накнаду нематеријалне штете сваком у износу од по 600 евра, у динарској противвредности по средњем курсу Народне банке Србије на дан исплате. Накнада се исплаћује на терет буџетских средстава – раздео Министарства правде, у року од четири месеца од дана достављања ове одлуке Министарству.
3. Налаже се надлежним органима да предузму све неопходне мере како би се поступак из тачке 1. окончао у најкраћем року.
О б р а з л о ж е њ е
1. Б. С . из села Жупањац, градска општина Лазаревац, град Београд, и П . В . и Б . К , обојица из Лазаревца, град Београд, поднели су Уставном суду, 14. новембра 2019. године, преко пуномоћника Ј . М, адвоката из Ваљева, уставну жалбу, допуњену поднесцима од 23. јула 2020. и 3. септембра 2021. године, због повреде права на суђење у разумном року, као елемента права на правично суђење, зајемченог одредбом члана 32. с тав 1. Устава Републике Србије, у „поступку који је вођен пред Министарством унутрашњих послова – Дирекција полиције – Полицијска управа за град Београд у предмету број 120- 2410/17-6, Жалбеном комисијом Владе у предмету бр ој 120-01- 97/2019-01, Управним судом у предмету У. 9369/16 и који је у време изјављивања ове уставне жалбе вођен пред Министарством унутрашњих послова – Дирекција полиције – Полицијска управа за град Београд“. Уставни суд је констатовао да се уставном жалбом оспорава трајање поступка од подношења захтева подносилаца од 20. марта 2007. године.
У уставној жалби и њеним допунама је детаљно описан ток оспореног поступка уз навођење разлога који се односе на сложеност предмета поступка, поступање надлежних управних органа и суда, као и на понашање подносилаца.
Предложено је да Уставни суд утврди повреду права на правично суђење и права на суђење у разумном року и право подносилаца на накнаду нематеријалне штете због повреде права на суђење у разумном року сваком у износу од по 2.000 евра у динарској противвредности по средњем курсу Народне банке Србије на дан исплате.
2. Сагласно одредби члана 170. Устава Републике Србије, којом је уставна жалба установљена као посебно и изузетно правно средство за заштиту Уставом зајемчених људских и мањинских права, Уставни суд је у поступку по уставној жалби надлежан искључиво да испитује постојање повреде или ускраћивања зајемчених права и слобода, те стога и наводи уставне жалбе морају, са становишта Уставом утврђене садржине означеног права или слободе, очигледно указивати на његову повреду или ускраћивање.
У поступку пружања уставносудске заштите, поводом испитивања основаности уставне жалбе у границама истакнутог захтева, Уставни суд утврђује да ли је у поступку одлучивања о правима и обавезама подносиоца уставне жалбе повређено или ускраћено његово Уставом зајемчено право или слобода.
3. Уставни суд је, у спроведеном поступку , из списа предмета Министарства унутрашњих послова – Дирекција полиције – Полицијска управа за град Београд број 120-2410/17-17 и целокупне документације приложене уз уставну жалбу и њене допуне, утврдио следеће чињенице и околности од значаја за одлучивање:
3.1. Подносиоци уставне жалбе су 20 . марта 2007. године Министарству унутрашњих послова – Дирекција полиције – Полицијска управа за град Београд (у даљем тексту: првостепени орган) поднели захтев за исплату додатака на плату по основу прековременог, ноћног и рада на дане државних и верских празника, који нису исплаћени у последње три године до подношења захтева.
Поступак који је покренут и вођен поводом наведеног захтева је правноснажно окончан пресудом Врховног суда Србије У. 6960/07 од 18 . марта 2009. године.
Б. С, овде подносилац уставне жалбе, поднео је 12. јуна 2009. године уставну жалбу против означене пресуде. Одлуком Уставног суда Уж-964/2009 од 16. децембра 2010. године је усвојена уставна жалба, утврђено да је том пресудом повређено право подносиоца уставне жалбе на правично суђење, зајемчено одредбом члана 32. став 1. Устава, поништена наведена пресуда и одређено да Управни суд донесе нову одлуку о тужби подносиоца поднетој против решења Жалбене комисије Владе (у даљем тексту: другостепени орган) број 120-01-06263/2007-01 од 16. јула 2007. године, при чему је одређено да наведена одлука има правно дејство и према лицима која нису поднела уставну жалбу, а налазе се у истој правној ситуацији, сагласно одредби члана 87. Закона о Уставном суду.
3.2. Поступак који је вођен у извршењу Одлуке Уставног суда Уж-964/2009 од 16. децембра 2010. године правноснажно је окончан пресудом Управног суда У. 5964/12 од 25. септембра 2014. године.
Одлуком Уставног суда Уж-3206/2013 од 10 . фебруара 2016. године је усвојена уставна жалба подносилаца поднета 23. априла 2013. године, утврђено да је у поступку који је вођен у извршењу Одлуке Уставног суда Уж-964/2009 од 16. децембра 2010. године, а који је трајао три године и десет месеци, повређено њихово право на суђење у разумном року и утврђено право на накнаду нематеријалне штете сваком у износу од по 300 евра, у динарској противвредности по средњем курсу Народне банке Србије на дан исплате.
Одлуком Уставног суда Уж-9152/2014 од 9 . јуна 2016. године: у тачки 1. изреке, усвојена је уставна жалба Б. С . поднета 24 . децембра 2014. године и утврђено да је пресудом Управног суда У. 5964/12 од 25. септембра 2014. године повређено његово право на правично суђење, зајемчено одредбом члана 32. став 1. Устава; у тачки 2. изреке, поништена је наведена пресуда и одређено да исти суд донесе нову одлуку о тужби подносиоца поднетој против решења другостепеног органа број 120-01-315/2012-01 од 9. марта 2012. године; у тачки 3. изреке, одређено је да одлука из тачке 2. има правно дејство и према лицима која нису поднела уставну жалбу против наведене пресуде, а налазе се у истој правној ситуацији као и подносилац Б . С , сагласно одредби члана 87. Закона о Уставном суду.
3.3. Поступајући у извршењу Одлуке Уставног суда Уж-9152/2014 од 9. јуна 2016. године , Управни суд је, на седници одржаној 2. новембра 2016. године, донео пресуду У. 9369/16 (2012) , којом је уважена тужба подносилаца и поништено другостепено решење од 9. марта 2012. године.
Након што је другостепени орган решењем број 120-01-237/2017-01 од 14. марта 2017. године усвојио жалбу подносилаца, поништио првостепено решење број 120-383/07-1 од 2. фебруара 2012. године и вратио предмет на поновни поступак, у даљем току поступка решења првостепеног органа број 120-2410/17 од 24. априла 2017. године, број 120-2410/17-1 од 7 . септембра 2017. године, број 120-2410/17-2 од 1 . марта 2018. године, број 120-2410/17-3 од 3 . маја 2018. године, број 120-2410/17-4 од 13. августа 2018. године, број 120-2410/17-5 од 23 . новембра 2018. године, број 120-2410/17-6 од 10. маја 2019. године, број 120-2410/17-7 од 25. новембра 2019. године и број 120- 2410/17-8 од 27. фебруара 2020. године, којима је одбијен као неоснован захтев подносилаца, поништена су решењима другостепеног органа број 120-01-426/2017-01 од 5. јула 2017. године, број 120-01-902/2017-01 од 18 . јануара 2018. године, број 120-01-900/2018-01 од 11 . априла 2018. године, број 120-01-1161/2018-01 од 30. јула 2018. године, број 120-01-1275/2018-01 од 25 . октобра 2018. године, број 120-01-97/2019-01 од 28. јануара 2019. године, број 120-01-2351/2019-01 од 2. септембра 2019. године, број 120-01-84/2020-01 од 31. јануара 2020. године и број 120-01- 215/2020-01 од 4. маја 2020. године, којима су усвојене жалбе подносилаца и предмет враћен на поновни поступак.
Решења првостепеног органа број 120-2410/17-9 од 29. маја 2020. године, број 120-2410/17-10 од 27. августа 2020. године и број 120-2410/17-11 од 9. децембра 2020. године, којима је захтев подносилаца одбачен као недозвољен, поништена су решењима другостепеног органа број 12 0-01-356/2020-01 од 21. јула 2020. године, број 120-01-671/2020-01 од 20. новембра 2020. године и број 120-01-121/2021-01 од 1. марта 2021. године, којима су усвојене жалбе подносилаца и предмет враћен првостепеном органу на поновни поступак.
Решењем првостепеног органа број 120-2410/17-12 од 11. марта 2021. године, у тачки 1. диспозитива, одбијен је захтев подносилаца за исплату додатака на плату за период од 27. јуна 2006. до 22. марта 2007. године, док је у тачки 2. диспозитива одређено да ће о захтеву за исплату додатака на плату за период од 22. марта 2004. до 26. јуна 2006. године, као и о трошковима управног поступка, бити накнадно одлучено.
Решењем другостепеног органа број 120-01-254/2021-01 од 24. маја 2021. године одбијена је жалба подносилаца изјављена против наведеног првостепеног решења.
Допунска решења првостепеног органа број 120-2410/17-13 од 18. јуна 2021. године, број 120-2410/17-14 од 10. августа 2021. године, број 120-2410/17-15 од 15. новембра 2021. године и број 120-2410/17-16 од 8. фебруара 2022. године, којима је одбијен као неоснован захтев подносилаца за исплату додатака на плату за период од 22. марта 2004. до 26. јуна 2006. године, поништена су решењима другостепеног органа број 120-01-342/2021-01 од 26. јула 2021. године, број 120-01-429/2021-01 од 19. октобра 2021. године, број 120-01-516/2021-01 од 31. децембра 2021. године и број 120-01- 57/2022-01 од 21 . марта 2022. године, те је предмет враћен првостепеном органу на поновни поступак.
Првостепени орган је донео допунско решење број 120-2410/17-17 од 6. априла 2022. године, којим је одбијен као неоснован захтев подносилаца за исплату додатака на плату за период од 22. марта 2004. до 26. јуна 2006. године.
Подносиоци су 18. априла 2022. године изјавили жалбу против наведеног првостепеног решења.
4. Одредбом члан 32. став 1. Устава, на чију се повреду позива у уставној жалби, утврђено је да свако има право да независан, непристрасан и законом већ установљен суд, правично и у разумном року, јавно расправи и одлучи о његовим правима и обавезама, основаности сумње која је била разлог за покретање поступка, као и о оптужбама против њега.
Одредбама Закона о општем управном поступку („Службени гласник РС“, бр. 18/16 и 95/18 - аутентично тумачење), које се примењују од 1. јуна 2017. године, прописано је: да се поступак води без одуговлачења и уз што мање трошкова по странку и другог учесника у поступку, али тако да се изведу сви докази потребни за правилно и потпуно утврђивање чињеничног стања (члан 9. став 2.); да другостепени орган сам или преко првостепеног или замољеног органа допуњава поступак ако нађе да је чињенично стање погрешно или непотпуно утврђено или понавља цео поступак или његов део ако нађе да је учињена повреда правила поступка која је утицала на законитост и правилност побијаног решења, да у том случају другостепени орган поништава побијано решење и сам одлучује о управној ствари ако нађе да се на основу чињеница утврђених у допуњеном поступку мора решити друкчије него што је решена првостепеним решењем (члан 171. став 2.); да ако другостепени орган нађе да ће недостатке првостепеног поступка брже и економичније отклонити првостепени орган, он ће својим решењем поништити првостепено решење и вратити предмет првостепеном органу на поновни поступак, да је у том случају, другостепени орган дужан да својим решењем укаже првостепеном органу у ком погледу треба допунити поступак, а првостепени орган је дужан у свему да поступи по другостепеном решењу и да, без одлагања, а најкасније у року од 30 дана од пријема предмета, донесе ново решење, да против новог решења странка има право на жалбу (став 3.); да ће по поништавању побијаног решења другостепени орган проследити предмет на поновни поступак првостепеном органу, само ако је потребно да се у тој управној ствари донесе ново решење (став 4.); да ако после почетка примене овог закона решење првостепеног органа буде поништено или укинуто, даљи поступак спроводи се према одредбама овог закона (члан 213. став 2.). У основи истоветне одредбе биле су садржане и у Закону о општем управном поступку („Службени лист СРЈ“, бр. 33/97 и 31/01 и „Службени гласник РС“, број 30/10), које су се примењивале до 31. маја 2017. године.
5. Испитујући истакнуту повреду права на суђење у разумном року из члана 32. став 1. Устава, Уставни суд указује на то да управни поступак који је био правноснажно окончан пре изјављивања уставне жалбе од 12. јуна 2009. године, поводом које је донета Одлука Уставног суда Уж-964/2009 од 16. децембра 2010. године, и управни поступак који је вођен у извршењу Одлуке Уставног суда Уж-964/2009, а који је правноснажно окончан пре изјављивања уставне жалбе од 24. децембра 2014. године, поводом које је донета Одлука Уставног суда Уж-9152/2014 од 9. јуна 2016. године, нису део поступка који је пред Управним судом и управним органима уследио након што је Управном суду достављена Одлука Уставног суда Уж-9152/2014, већ се ради о посебним поступцима у којима се те одлуке Суда извршавају. При томе је Одлуком Уж-3206/2013 од 10. фебруара 2016. године утврђено да је у поступку који је вођен у извршењу Одлуке Уж-964/2009 од 16. децембра 2010. године, а који је трајао три године и десет месеци, подносиоцима повређено право на суђење у разумном року и утврђено право на накнаду нематеријалне штете сваком у износу од по 300 евра, у динарској противвредности по средњем курсу Народне банке Србије на дан исплате. Стога је Уставни суд, у конкретном случају, ценио период од достављања Одлуке Уставног суда Уж-9152/2014 од 9. јуна 2016. године Управном суду, односно од 27. јуна 2016. године. Сагласно својој устаљеној пракси, Уставни суд је у оквиру наведеног периода, који траје шест година, управни поступак и управни спор, посматрао као јединствену целину.
Уставни суд је констатовао да је тачком 1. диспозитива решења првостепеног органа од 11. марта 2021. године, које је у том делу постало коначно, одбијен захтев подносилаца за исплату додатака на плату за период од 27. јуна 2006. до 22. марта 2007. године, док је допунским решењем првостепеног органа од 6. априла 2022. године одбијен захтев подносилаца за исплату додатака на плату за период од 22. марта 2004. до 26. јуна 2006. године, а предмет се у том делу налази у фази одлучивања о жалби подносилаца.
Имајући у виду да је појам разумне дужине трајања поступка релативна категорија која зависи од низа чинилаца, а, пре свега, од сложености правних питања и чињеничног стања у конкретном поступку, понашања подносиоца уставне жалбе, поступања управних органа, односно судова који воде поступак, као и значаја истакнутог права за подносиоца, Уставни суд при одлучивању о повреди права на суђење у разумном року испитује да ли су и у којој мери наведени критеријуми утицали на трајање поступка.
У погледу значаја предмета поступка, Уставни суд налази да подносиоци уставне жалбе имају легитиман интерес да надлежни органи о њиховом захтеву одлуче у оквиру стандарда разумног рока, поготово због тога што се ради о потраживањима из радног односа и што се поступак води у извршењу Одлуке Уставног суда.
Уставни суд је оценио да овај предмет није чињенично и правно сложен, посебно ако се има у виду да су правна питања која се постављају у поступку већ у довољној мери разјашњена у одлукама Уставног суда Уж-964/2009 од 16. децембра 2010. године и Уж-9152/2014 од 9. јуна 2016. године, заснованим на правном схватању овог суда израженом у одлукама Уж- 1530/2008 од 21. јануара 2010. године и Уж-2188/2013 од 26. фебруара 2016. године . Из наведених одлука Уставног суда произлази да подносиоцима уставне жалбе за обављени рад на извршењу задатака преко пуног радног времена, рад ноћу и током државног или верског празника, у периоду до 30. јуна 2006. године не може бити ускраћено право на увећану зараду која им је у том случају припадала у складу са Законом о платама у државним органима и јавним службама („Службени гласник РС“, број 34/01), док би подносиоцима за период од 1. јула 2006. припадало право на увећање плате уколико би се утврдило да им коефицијент за обрачун плате није увећан за 30 до 50% у односу на друге државне службенике.
Испитујући поступање надлежног суда и управних органа, Уставни суд је најпре нашао да је Управни суд, у извршењу Одлуке Уставног суда Уж-9152/2014 од 9. јуна 2016. године, донео пресуду од 2. новембра 2016. године у року који се може сматрати разумним. Међутим, првостепени и другостепени органи су у наставку поступка донели по 18 решења којима је одлучено о захтеву и жалбама подносилаца против првостепених решења . Из тога се може уочити да посматрани поступак обележава континуирано враћање предмета на поновно решавање првостепеном органу, који не поступа по примедбама из другостепених решења. У таквим околностима, другостепени орган је пропустио да допуни поступак и отклони његове недостатке сам или преко првостепеног органа или замољеног органа, те да ако нађе да се на основу чињеница утврђених у допуњеном поступку управна ствар мора решити друкчије него што је решена првостепеним решењем, својим решењем поништи првостепено решење и сам реши управну ствар, у смислу одредбе члана 171. став 2. важећег Закона о општем управном поступку. С тим у вези, Уставни суд указује на став Европског суда за људска права, да понављање истих налога нижестепеном органу у оквиру једног поступка указује на недостатке у процесном систему (пресуда Wierciszewska против Пољске , број представке 41431/98, од 25. новембра 2003. године, став 46.). Уставни суд је посебно имао у виду да је првостепени орган, након што је поништено 12 решења тог органа, којима је захтев подносилаца у целини био одбијен или одбачен, почео одвојено да одлучује о делу захтева који се односи на период од 22. марта 2004. до 26. јуна 2006. године и о делу захтева који се односи на период од 27. јуна 2006. до 22. марта 2007. године, при чему је оба дела захтева одбио као неоснована.
Када је у питању понашање подносилаца уставне жалбе, Уставни суд је констатовао да су они користили правна средства за убрзање поступка, у складу са законом, када су за то постојали услови.
Уставноправна оцена поступка чије трајање је узето у обзир у овом предмету, заснована на пракси и критеријумима Уставног суда и Европског суда за људска права, потврђује да је у управном поступку који се води пред Министарством унутрашњих послова – Дирекција полиције – Полицијска управа за град Београд у предмету број 120-2410/17-17 повређено право подносилаца уставне жалбе на суђење у разумном року, зајемчено одредбом члана 32. став 1. Устава. Стога је Уставни суд, сагласно одредби члана 89. став 1. Закона о Уставном суду („Службени гласник РС“, бр. 109/07, 99/11, 18/13 - Одлука УС, 40/15 - др. закон и 103/15), усвојио уставну жалбу у овом делу и одлучио као у првом делу тачке 1. изреке.
7. На основу одредбе члана 89. став 3. Закона о Уставном суду, Уставни суд је у тачки 2. изреке одлучио да се правично задовољење подносиоцима уставне жалбе због утврђене повреде права на суђење у разумном року оствари утврђењем права на накнаду нематеријалне штете сваком у износу од по 600 евра, у динарској противвредности по средњем курсу Народне банке Србије на дан исплате, на терет буџетских средстава – раздео Министарства правде, у року од четири месеца од дана достављања ове одлуке Министарству, сагласно одредби члана 1. Закона о допуни Закона о Уставном суду („Службени гласник РС“, број 103/15).
Приликом одлучивања о висини накнаде нематеријалне штете коју су подносиоци уставне жалбе претрпели због учињене повреде права, Уставни суд је ценио све околности од значаја за њено утврђење у конкретном случају. Уставни суд је посебно ценио дужину трајања предметног поступка, неефикасно поступање управних органа, животни стандард у држави и чињеницу да ће досуђена накнада бити много брже исплаћена на националном нивоу, него што је то случај ако о предмету одлучује Европски суд за људска права.
Поред тога, Уставни суд је имао у виду новију праксу Европског суда за људска права (у даљем тексту: Европски суд) изражену у одлукама Синђелић и други против Србије , од 19. септембра 2019. године (број представке 7129/15) и Стојановић и други против Србије, од 14. јануара 2021. године (број представке 19322/18), које се односе на питање висине накнаде нематеријалне штете досуђене због повреде права на суђење у разумном року у управним поступцима који се, као и оспорени поступак, воде поводом захтева полицијских службеника за исплату додатака на плату. Европски суд је одбацио наведене представке, уз оцену да подносиоци представки више немају права да тврде да су жртве у смислу члана 34. Европске конвенције за заштиту људских права и основних слобода, јер је Уставни суд утврдио повреду права на суђење у разумном року и доделио подносиоцима ближе означене новчане износе на име накнаде нематеријалне штете, који су нижи од износа које је додељивао Европски суд, али су ипак разумни услед великог броја подносилаца представки и прилично ограниченог значаја предмета поступка.
8. На основу одредбе члана 89. став 2. Закона о Уставном суду, Уставни суд је у тачки 3. изреке наложио надлежним органима да предузму све неопходне мере како би се предметни поступак окончао у најкраћем року.
9. Разматрајући уставну жалбу подносилаца у делу у коме је оспорено трајање поступка који је био правноснажно окончан доношењем пресуде Врховног суда Србије У. 6960/07 од 18. марта 2009. године и поступка који је био правноснажно окончан доношењем пресуде Управног суда У. 5964/12 од 25. септембра 2014. године, Уставни суд је констатовао да је одредбом члана 84. став 1. Закона о Уставном суду прописано да се уставна жалба може изјавити у року од 30 дана од дана достављања појединачног акта, односно од дана предузимања радње којом се повређује или ускраћује људско или мањинско право и слобода зајемчена Уставом.
Уставни суд је констатовао да је пресуда Врховног суда Србије У. 6960/07 од 18. марта 2009. године свакако достављена пуномоћнику подносилаца уставне жалбе пре 12. јуна 2009. године, када је против наведене пресуде поднета уставна жалба у предмету Уж-964/2009, као и да је пресуда Управног суда У. 5964/12 од 25. септембра 2014. године свакако достављена пуномоћнику подносилаца уставне жалбе пре 24. децембра 2014. године, када је против наведене пресуде поднета уставна жалба у предмету Уж-9152/2014.
Полазећи од наведеног, а имајући у виду да је ова уставна жалба изјављена 14. новембра 2019. године, Уставни суд је, сагласно одредби члана 36. став 1. тачка 2) Закона о Уставном суду, уставну жалбу у овом делу одбацио као неблаговремену, јер је изјављена после истека рока из члана 84. став 1. Закона, решавајући као у другом делу тачке 1. изреке.
10. У погледу дела уставне жалбе којим је оспорено трајање поступака по уставним жалбама у предметима Уж-964/2009 и Уж-9152/2014, Уставни суд указује на то да из одредбе члана 170. Устава произлази да је Уставни суд у поступку по уставној жалби надлежан једино да испитује постојање повреда или ускраћивања Уставом зајемчених права и слобода до којих је дошло актима и радњама државних органа или организација којима су поверена јавна овлашћења, што, по природи ствари, искључује могућност да се уставном жалбом оспоравају акти или радње Уставног суда. Стога је Уставни суд утврдио да је уставна жалба у овом делу недопуштена, због чега ју је одбацио, сагласно одредби члана 36. став 1. тачка 7) Закона о Уставном суду, решавајући као у другом делу тачке 1. изреке.
11. Полазећи од свега изложеног, Уставни суд је, на основу одредаба члана 42б став 1. тачка 1), члана 45. тачка 9) и члана 46. тачка 9) Закона о Уставном суду, као и члана 89. Пословника о раду Уставног суда („Службени гласник РС“, број 103/13), донео Одлуку као у изреци.
ПРЕДСЕДНИК ВЕЋА
Снежана Марковић, с.р.