Уставни суд, Велико веће, у саставу: председник Суда Снежана Марковић, председник Већа и судије Мирослав Николић, др Драгана Коларић, Татјана Ђуркић, др Јован Ћирић, Лидија Ђукић, др Наташа Плавшић и др Тамаш Корхец ( Korhecz Tamás), чланови Већа, у поступку по уставној жалби Д. В . и Ж . Ј, обојице из Сомбора, и З . Т . из Црвенке, општина Кула, на основу члана 167. став 4. у вези са чланом 170. Устава Републике Србије, на седници Већа одржаној 16. јуна 2022. године, донео је
О Д Л У К У
1. Усваја се уставна жалба Д. В, Ж . Ј . и З . Т . и утврђује да је у управном поступку који се води пред Министарством унутрашњих послова – Сектор за људске ресурсе – Одељење за плате и бенефиције у предмету број 123/20-1 подносиоцима уставне жалбе повређено право на суђење у разумном року, зајемчено одредбом члана 32. став 1. Устава Републике Србије
2. Утврђује се право подносилаца уставне жалбе Ж. Ј . и З . Т . на накнаду нематеријалне штете сваком у износу од по 1.000 евра , а подносиоца Д. В . на накнаду нематеријалне штете у износу од 300 евра, у динарској противвредности по средњем курсу Народне банке Србије на дан исплате. Накнада се исплаћуј е на терет буџетских средстава – раздео Министарства правде, у року од четири месеца од дана достављања ове одлуке Министарству.
3. Налаже се надлежним органима да предузму све неопходне мере како би се поступак из тачке 1. окончао у најкраћем року.
О б р а з л о ж е њ е
1. Д. В . и Ж . Ј, обојица из Сомбора, и З . Т . из Црвенке, општина Кула, поднели су Уставном суду, 24. октобра 2019. године, преко пуномоћника Ј . М, адвоката из Ваљева, уставну жалбу, допуњену поднеском од 24. јула 2020. године, због повреде права на суђење у разумном року, као елемента права на правично суђење, зајемченог одредбом члана 32. став 1. Устава Републике Србије, у „поступку који је вођен пред Министарством унутрашњих послова – Сектор за људске ресурсе у предметима бр. 120-1-1011/09 и 421/18, Жалбеном комисијом Владе у предметима бр. 120-01-308/2009-01 и 120-01-1265/2018-01, Управним судом у предметима У. 11307/10 и У. 5666/18 и у време изјављивања ове уставне жалбе пред Жалбеном комисијом Владе“. Уставни суд је констатовао да се уставном жалбом оспорава трајање поступка који се води поводом захтева подносилаца од 1. априла 2009. године .
У уставној жалби и њеној допуни је детаљно описан ток оспореног поступка, уз навођење разлога који се односе на сложеност предмета, поступање надлежних управних органа и суда, као и на понашање подносилаца.
Предложено је да Уставни суд утврди повреду права на суђење у разумном року, наложи окончање поступка и утврди право подносилаца на накнаду нематеријалне штете због повреде права на суђење у разумном року сваком у износу од по 2.000 евра у динарској противвредности по средњем курсу Народне банке Србије на дан исплате.
2. Сагласно одредби члана 170. Устава Републике Србије, којом је уставна жалба установљена као посебно и изузетно правно средство за заштиту Уставом зајемчених људских и мањинских права, Уставни суд је у поступку по уставној жалби надлежан искључиво да испитује постојање повреде или ускраћивања зајемчених права и слобода, те стога и наводи уставне жалбе морају, са становишта Уставом утврђене садржине означеног права или слободе, очигледно указивати на његову повреду или ускраћивање.
У поступку пружања уставносудске заштите, поводом испитивања основаности уставне жалбе у границама истакнутог захтева, Уставни суд утврђује да ли је у поступку одлучивања о правима и обавезама подносиоца уставне жалбе повређено или ускраћено његово Уставом зајемчено право или слобода.
3. Уставни суд је, у спроведеном поступку , из списа предмета Министарства унутрашњих послова – Сектор за људске ресурсе – Одељење за плате и бенефиције број 123/20-1 и целокупне документације приложене уз уставну жалбу и њен у допуну, утврдио следеће чињенице и околности од значаја за одлучивање у овој уставносудској ствари:
3.1. Подносиоци уставне жалбе су 1 . априла 2009. године поднели захтев за исплату додатака на плату по основу прековременог, ноћног и рада на дане државних и верских празника, који нису исплаћени у последње три године до подношења захтева, као и захтев за исплату регреса за коришћење годишњег одмора и накнаде трошкова за исхрану у току рада, за период од 1. јануара 2006. године.
Решењем Министарства унутрашњих послова – Сектор финансија, људских ресурса и заједничких послова – Управа за људске ресурсе (у даљем тексту: првостепени орган) број 120-1-1011/09 од 7. јула 2009. године одбијен је као неоснован захтев подносилаца, док је решењем Жалбене комисије Владе (у даљем тексту: другостепени орган) број 120-01-308/2009-01 од 4. августа 2009. године одбијена њихова жалба против наведеног првостепеног решења.
О тужби поднетој Врховном суду Србије, након успостављања нове мреже судова у Републици Србији, одлучио је Управни суд пресудом У. 11307/10 (2009) од 20. октобра 2010. године којом је уважена тужба подносилаца и поништено наведено другостепено решење.
Након што је другостепени орган решењем број 120-01-894/2010-01 од 28. јануара 2011. године поништио првостепено решење од 7. јула 2009. године и вратио предмет на поновни поступак, решење првостепеног органа број 120-1-25/11 од 9. марта 2011. године поништено је решењем другостепеног органа број 120-01-395/2011-01 од 3. јуна 2011. године у делу којим је одбијен захтев подносилаца за исплату додатака на плату по основу прековременог рада, рада на дане државн их и верских празника и рад а ноћу, те је предмет у том делу враћен на поновни поступак.
Како првостепени орган у поновном поступку није одлучио о захтеву у законом прописаном року, подносиоци су 22. маја 2013. године изјавили жалбу због „ћутања администрације“, поводом које је другостепени орган донео решење број 120-01-284/2013-01 од 6. јуна 2013. године, којим је наложено првостепеном органу да најкасније у року од пет дана донесе одговарајуће решење. Подносиоци су 21. марта 2014. године изјавили жалбу због даљег „ћутања“ првостепеног органа.
Првостепени орган је донео решење број 120-1-1012/2015 од 19. новембра 2015. године које је поништено другостепеним решењем број 120-01-46/2016-01 од 1. марта 2016. године.
Првостепени орган поново није одлучио о захтеву у законом прописаном року, те су подносиоци 5. децембра 2016. године изјавили жалбу због „ћутања администрације“, коју је другостепени орган решењем број 120-01-1411/2016-01 од 23. децембра 2016. године усвојио и наложио првостепеном органу да најкасније у року од пет дана донесе одговарајуће решење. Подносиоци су због даљег непоступања првостепеног органа изјавили још једну жалбу зб ог „ћутања администрације“ од 30. марта 2017. године, а потом и три накнадна захтева за одлучивање о тој жалби. Тужбу због „двоструког ћутања управе“ су поднели 3. априла 2018. године.
Пресудом Управног суда – Одељење у Новом Саду У. 5666/18 од 15. јуна 2018. године уважена је тужба подносилаца и наложено другостепеном органу да донесе решење о жалби изјављеној 30. марта 2017. године, у року од 30 дана од дана достављања ове пресуде.
Првостепено решење број 421/ 18 од 16. августа 2018. године којим је одбијен као неоснован захтев подносилаца поништено је другостепеним решењем број 120-01-1265/2018-01 од 19. октобра 2018. године.
Како првостепени орган у поновном поступку није одлучио о захтеву у законом прописаном року, подносиоци су 22. фебруара 2019. године изјавили жалбу због „ћутања администрације“, коју је другостепени орган решењем број 120-01-1128/2019-01 од 7. марта 2019. године усвојио и наложио првостепеном органу да најкасније у року од 15 дана донесе одговарајуће решење. С обзиром на то да првостепени орган није поступио по наведеном решењу другостепеног органа, подносиоци су 18. априла 2019. године изјавили нову жалбу због „ћутања администрације“, потом накнадни захтев и тужбу због „двоструког ћутања управе“ од 13. новембра 2019. године .
Пресудом Управног суда – Одељење у Новом Саду У. 18363/19 од 10. јануара 2020. године уважена је тужба подносилаца и наложено другостепеном органу да у року од 30 дана од дана пријема ове пресуде одлучи о жалби подносилаца од 18. априла 2019. године.
Првостепени орган је 12. фебруара 2020. године донео решење број 2020-1/20 којим је у тачки 1. диспозитива одбио као неоснован захтев подносилаца за исплату додатака на плату по наведеним основима за период од 27. јуна 2006. до 1. априла 2009. године, док је у тачки 2. диспозитива одређено да ће о захтеву за исплату додатака на плату по наведеним основима за период од 1. априла до 26. јуна 2006. године, као и о трошковима управног поступка, бити накнадно одлучено.
Након што је наведено првостепено решење поништено другостепеним решењем број 120-01-166/2020-01 од 9. марта 2020. године, првостепени орган је решењем број 123/20-1 од 16. јуна 2020. године о захтеву подносилаца одлучио на исти начин као и у претходно поништеном решењу.
Другостепеним решењем број 120-01-318/2020-01 од 10. јула 2020. године одбијена је жалба подносилаца изјављена против наведеног првостепеног решења.
Предмет се у погледу дела захтева за исплату додатака на плату по наведеним основима за период од 1. априла до 26. јуна 2006. године налази у фази првостепеног решавања.
3.2. Д. В ., овде подносилац уставне жалбе, поднео је, преко пуномоћника Б. М, адвоката из Апатина, Основном суду у Сомбору, 8. децембра 2010. године , тужбу против Републике Србије – М инистарство унутрашњих послова ради исплате појединачних месечних износа на име увећане плате за прековремени, ноћни и рад у дане празника који су нерадни, за период од 1. новембра 2007. до 1. децембра 2010. године.
Пресудом Основног суда у Сомбору П1. 46/14 од 9. јуна 2014. године одбијен је као неоснован тужбени захтев наведеног подносиоца уставне жалбе, а пресудом Апелационог суда у Новом Саду Гж1. 2376/14 од 15. септембра 2014. године одбијена је његова жалба изјављена против наведене првостепене пресуде.
Одлуком Уставног суда Уж-8561/2014 од 20. октобра 2016. године одбијена је као неоснована уставна жалба наведеног подносиоца изјављена против поменуте пресуде Апелационог суда у Новом Саду.
4. Одредбом члан 32. став 1. Устава, на чију се повреду позива у уставној жалби, утврђено је да свако има право да независан, непристрасан и законом већ установљен суд, правично и у разумном року, јавно расправи и одлучи о његовим правима и обавезама, основаности сумње која је била разлог за покретање поступка, као и о оптужбама против њега.
Законом о општем управном поступку („Службени гласник РС“, бр. 18/16 и 95/18 – аутентично тумачење) прописано је: да се поступак води без одуговлачења и уз што мање трошкова по странку и другог учесника у поступку, али тако да се изведу сви докази потребни за правилно и потпуно утврђивање чињеничног стања (члан 9. став 2.); да другостепени орган сам или преко првостепеног или замољеног органа допуњава поступак ако нађе да је чињенично стање погрешно или непотпуно утврђено или понавља цео поступак или његов део ако нађе да је учињена повреда правила поступка која је утицала на законитост и правилност побијаног решења, да у том случају другостепени орган поништава побијано решење и сам одлучује о управној ствари ако нађе да се на основу чињеница утврђених у допуњеном поступку мора решити друкчије него што је решена првостепеним решењем (члан 171. став 2.); да ако другостепени орган нађе да ће недостатке првостепеног поступка брже и економичније отклонити првостепени орган, он ће својим решењем поништити првостепено решење и вратити предмет првостепеном органу на поновни поступак, да је у том случају, другостепени орган дужан да својим решењем укаже првостепеном органу у ком погледу треба допунити поступак, а првостепени орган је дужан у свему да поступи по другостепеном решењу и да, без одлагања, а најкасније у року од 30 дана од пријема предмета, донесе ново решење, да против новог решења странка има право на жалбу (став 3.); да ће по поништавању побијаног решења другостепени орган проследити предмет на поновни поступак првостепеном органу, само ако је потребно да се у тој управној ствари донесе ново решење (став 4.); да кад првостепени орган није издао решење у законом одређеном року, другостепени орган захтева да му првостепени орган саопшти зашто благовремено није издао решење, да ако другостепени орган нађе да првостепени орган није издао решење у законом одређеном року из оправданог разлога, продужава рок за издавање решења за онолико колико је трајао оправдани разлог, а најдуже за 30 дана (члан 173. став 1.); да ако другостепени орган нађе да не постоји оправдани разлог због кога решење није издато у законом одређеном року, он сам одлучује о управној ствари или налаже првостепеном органу да изда решење у року не дужем од 15 дана (став 2.); да ако првостепени орган поново не изда решење у року који је одредио другостепени орган, он сам одлучује о управној ствари (став 3.); да ако после почетка примене овог закона решење првостепеног органа буде поништено или укинуто, даљи поступак спроводи се према одредбама овог закона (члан 213. став 2.). У основи истоветне одредбе биле су садржане и у одредбама Закона о општем управном поступку („Службени лист СРЈ“, бр. 33/97 и 31/01 и „Службени гласник РС“, број 30/10).
5. Испитујући истакнуту повреду права на суђење у разумном року из члана 32. став 1. Устава, Уставни суд је констатовао да је оспорени поступак покренут поводом захтева подносилаца за исплату додатака на плату по основу прековременог рада, рада ноћу и рада на дане државних и верских празника , који је поднет 1. априла 2009. године, и још није окончан, из чега следи да до одлучивања о овој уставној жалби траје 13 године и три месеца.
Уставни суд је констатовао да је тачком 1. диспозитива решења првостепеног органа од 16. јуна 2020. године, које је у том делу постало коначно, одбијен захтев подносилаца за исплату додатака на плату за период од 27. јуна 2006. до 1. априла 2009. године, док о њиховом захтеву за исплату додатака на плату за период од 1. априла до 26. јуна 2006. године још није одлучено и предмет се у том делу налази у фази првостепеног решавања.
Уставни суд је оценио да наведено трајање поступка, само по себи, указује да није окончан у оквиру разумног рока. Међутим, имајући у виду да је појам разумне дужине трајања поступка релативна категорија која зависи од низа чинилаца, а, пре свега, од сложености правних питања и чињеничног стања у конкретном поступку, понашања подносиоца уставне жалбе, поступања управних органа, односно судова који воде поступак, као и значаја истакнутог права за подносиоца, Уставни суд је испитивао да ли су и у којој мери наведени критеријуми утицали на дуго трајање поступка.
Уставни суд налази да подносиоци уставне жалбе имају легитиман интерес да надлежни органи о њиховом захтеву одлуче у оквиру стандарда разумног рока, поготово због тога што се ради о потраживањима из радног односа. Посебно испитујући значај оспореног поступка за подносиоца уставне жалбе Д. В . у односу на његово потраживање у периоду од 1. јула 2006. до 1. априла 2009. године , Уставни суд је констатовао: да се у конкретном управном поступку одлучује о захтеву за исплату додатака на плату по основу прековременог, ноћног и рада на дане празника за период од 1. априла 2006. до 1. априла 2009. године; да је у парничном поступку, који је правноснажно окончан 15. септембра 2014. године, одбијен тужбени захтев наведеног подносиоца за исплату разлике плате по наведеним основима за период од 1. новембра 2007. до 1. децембра 2010. године; да је реч о суштински истоврсним захтевима; да је стога период од 1. новембра 2007. до 1. априла 2009. године истовремено био предмет одлучивања у парничном и управном поступку; да се разлози због којих је правноснажно одбијен тужбени захтев наведеног подносиоца у парничном поступку односе на период од 1. јула 2006. године, када је на обрачун и исплату плате почео да се примењује правни режим Закона о полицији („Службени гласник РС“, број 101/05); да су наведеном подносиоцу познати разлози због којих му у том периоду не припада право на исплату додатака на плату, које може остварити само у периоду од 1. априла до 30. јуна 2006. године, када се на обрачун и исплату плате примењивао правни режим Закона о унутрашњим пословима („Службени гласник РС“, бр. 44/91, 79/91, 54/96, 17/99, 33/99, 25/2000, 8/01 и 106/03); да стога предмет оспореног управног поступка објективно има мањи значај за наведеног подносиоца.
Уставни суд је оценио да овај предмет није чињенично и правно сложен, посебно ако се има у виду да су правна питања која се постављају у поступку већ у довољној мери разјашњена у раније донетим одлукама овог суда, као што је Одлука Уж-2188/2013 од 26. фебруара 2016. године. Из наведене одлуке Уставног суда произлази да подносиоцима уставне жалбе за обављени рад на извршењу задатака преко пуног радног времена, рад ноћу и током државног или верског празника, у периоду до 30. јуна 2006. године не може бити ускраћено право на увећану зараду која им је у том случају припадала у складу са Законом о платама у државним органима и јавним службама („Службени гласник РС“, број 34/01), док би подносиоцима за период од 1. јула 2006. припадало право на увећање плате уколико би се утврдило да им коефицијент за обрачун плате није увећан за 30 до 50% у односу на друге државне службенике.
Испитујући поступање управних органа и судова у управном спору, Уставни суд је констатовао да је у досадашњем току поступка донето шест решења првостепеног органа, шест решења другостепеног органа којима је одлучено о жалбама против првостепених решења и једна пресуда Управног суда којом је одлучено о тужби против другостепеног решења . Уставни суд је утврдио да посматрани поступак обележ ава значајно кашњење првостепеног органа са доношењем решења о захтеву подносилаца и непоступање тог органа по обавезујућим примедбама из другостепених решења. Наиме, првостепени орган није поштовао рок за доношење новог решења у извршењу другостепеног решења прописан одредбом члана 232. став 2. раније важећег Закона о општем управном поступку, нити поштује исти рок прописан одредбом члана 171. став 3. важећег Закона о општем управном поступку. Првостепени орган је решење од 19. новембра 2015. године донео након четири године, решење од 1 6. августа 2018. године након две године и решење од 12. фебруара 2020. године након једне године по протеку наведеног рока, а према стању у списима предмета још није донео решење у изв ршењу другостепеног решења од 19. октобра 2018. године којим би одлучио о делу захтеву подносилаца који се односи на период од 1. априла до 26. јуна 2006. године, већ је само у тачки 2. диспозитива првостепеног решења од 16. јуна 2020. године наведено да ће о том делу захтева бити накнадно одлучено. Уставни суд је утврдио да је и другостепени орган значајно допринео дугом трајању поступка тиме што је пропустио да допуни поступак и отклони његове недостатке сам или преко првостепеног органа или замољеног органа, те да ако нађе да се на основу чињеница утврђених у допуњеном поступку управна ствар мора решити друкчије него што је решена првостепеним решењем, својим решењем поништи првостепено решење и сам реши управну ствар, у смислу одредаба члана 232. став 1. раније важећег Закона о општем управном поступку и члана 171. став 2. важећег Закона о општем управном поступку. С тим у вези, Уставни суд указује на став Европског суда за људска права, да понављање истих налога нижестепеном органу у оквиру једног поступка указује на недост атке у процесном систему (пресуда Wierciszewska против Пољске , број представке 41431/98, од 25. новембра 2003. године, став 46.). Допринос другостепеног органа огледа се, такође, у томе што о жалбама подносилаца због „ћутања администрације“, није одлучио у складу са законом. Наиме, другостепени орган је доносио решења којима је само налагао првостепеном органу доношење нових решења у одређеном року, пропуштајући да, по истеку тог рока у коме првостепени орган из неоправданих разлога није донео решења, сам одлучи о управној ствари, у складу са одредбама члана 236. став 2. раније важећег Закона о општем управном поступку и члана 173. став 3. важећег Закона о општем управном поступку.
Што се тиче трајања управних спорова, Уставни суд је оценио да је Управни суд у кратком року одлучио о тужби против другостепеног решења, као и о тужбама због „двоструког ћутања управе“, што је утицало на доношење првостепених решења.
Када је реч о понашању подноси лаца уставне жалбе , Уставни суд је констатовао да су они користили правна средства за убрзање поступка, али не увек када су се за то стекли услови и на начин прописан законом. Суд је, пре свега, имао у виду да су подносиоци жалбу због недоношења првостепеног решења у извршењу другостепеног решења од 3. јуна 2011. године изјавили 22. маја 2013. године, иако су то могли да учине једну годину и девет месеци раније, као и да су у даљем току поступка због сваког кашњења са доношењем првостепених решења изјављивали по две жалбе због „ћутања администрације“, иако је било довољно да изјаве једну жалбу због „ћутања администрације“, а потом да по протеку рока који је одредио другостепени орган за доношење првостепеног решења и рока у коме је другостепени орган био дужан да уместо првостепеног органа одлучи о управној ствари, поднесу тужбу због „двоструког ћутања управе“. У том смислу, подносиоци су пропустили да до краја 2013. године поднесу тужб у због „двоструког ћутања управе“, чиме су могли утицати на раније доношење првостепеног решења од 19. новембра 2015. године.
Уставноправна оцена поступка чије трајање је узето у обзир у овом предмету, заснована на пракси и критеријумима Уставног суда и Европског суда за људска права, потврђује да је повређено право подносилаца уставне жалбе на суђење у разумном року зајемчено одредбом члана 32. став 1. Устава. Стога је Уставни суд, сагласно одредби члана 89. став 1. Закона о Уставном суду („Службени гласни к РС“, бр. 109/07, 99/11, 18/13-Одлука УС, 40/15-др. закон и 103/15), усвојио уставну жалбу и одлучио као у тачки 1. изреке.
6. На основу одредбе члана 89. став 3. Закона о Уставном суду, Уставни суд је у тачки 2. изреке одлучио да се правично задовољење због утврђене повреде права на суђење у разумном року подносилаца уставне жалбе Ж. Ј . и З . Т . оствари утврђењем права на накнаду нематеријалне штете сваком у износу од по 1.000 евра, а подносиоца уставне жалбе Д . В . у износу од 300 евра, у динарској противвредности по средњем курсу Народне банке Србије на дан исплате, на терет буџетских средстава – раздео Министарства правде, у року од четири месеца од дана достављања ове одлуке Министарству, сагласно одредби члана 1. Закона о допуни Закона о Уставном суду ("Службени гласник РС", број 103/15).
Приликом одлучивања о висини накнаде нематеријалне штете коју су подносиоци уставне жалбе претрпели због учињене повреде права, Уставни суд је ценио све околности од значаја за њено утврђење у конкретном случају. Уставни суд је посебно ценио дужину трајања поступка, неефикасно поступање управних органа, пропуштање подносилаца да користе правна средства за убрзање поступка у складу са законом, као и објективно мањи значај предмета поступка за подносиоца уставне жалбе Д . В . Уставни суд је такође ценио животни стандард у држави и чињеницу да ће досуђена накнада бити много брже исплаћена на националном нивоу, него што је то случај ако о предмету одлучује Европски суд за љуска права.
Поред тога, Уставни суд је имао у виду новију праксу Европског суда за људска права (у даљем тексту: Европски суд) изражену у одлукама Синђелић и други против Србије , од 19. септембра 2019. године (број представке 7129/15) и Стојановић и други против Србије, од 14. јануара 2021. године (број представке 19322/18), које се односе на питање висине накнаде нематеријалне штете досуђене због повреде права на суђење у разумном року у управним поступцима који се, као и оспорени поступак, воде поводом захтева полицијских службеника за исплату додатака на плату. Европски суд је одбацио наведене представке, уз оцену да подносиоци представки више немају права да тврде да су жртве у смислу члана 34. Европске конвенције за заштиту људских права и основних слобода, јер је Уставни суд утврдио повреду права на суђење у разумном року и доделио подносиоцима ближе означене новчане износе на име накнаде нематеријалне штете, који су нижи од износа које је додељивао Европски суд, али су ипак разумни услед великог броја подносилаца представки и прилично ограниченог значаја предмета поступка.
7. На основу одредбе члана 89. став 2. Закона о Уставно м суду, Уставни суд је у тачки 3. изреке наложио надлежним органима да предузму све неопходне мере како би се предметни поступак окончао у најкраћем року.
8. С обзиром на све изложено, Уставни суд је, на основу одредаба члана 42б став 1. тачка 1) и члана 45. тачка 9) Закона о Уставном суду, донео Одлуку као у изреци.
ПРЕДСЕДНИК ВЕЋА
Снежана Марковић, с.р.