Уставни суд у саставу: председник др Боса Ненадић и судије др Оливера Вучић, др Марија Драшкић, Весна Илић Прелић, др Агнеш Картаг Одри, Катарина Манојловић Андрић, др Драгиша Слијепчевић, др Драган Стојановић и Предраг Ћетковић, на основу члана 167. став 1. тачка 1. Устава Републике Србије, на седници одржаној 17. децембра 2009. године, донео је
Р Е Ш Е Њ Е
1. Не прихвата се иницијатива за покретање поступка за утврђивање неуставности Закона о мировању и отпису дуга по основу доприноса за обавезно здравствено осигурање (''Службени гласник РС'', број 102/08).
2. Одбацује се захтев за обуставу извршења појединачног акта или радње предузете на основу Закона из тачке 1.
О б р а з л о ж е њ е
Уставном суду поднета је иницијатива за покретање поступка за оцену уставности Закона о мировању и отпису дуга по основу доприноса за обавезно здравствено осигурање (''Службени гласник РС'', број 102/08). Подносилац иницијативе сматра да наведени Закон у целини није у сагласности са одредбом члана 21. став 1. Устава, којом је прописано да су пред Уставом и законом сви једнаки, као ни са одредбом члана 84. став 1. Устава, којом је утврђено да сви имају једнак правни положај на тржишту. Иницијатор наводи да су овим законом стављени у неравноправан положај привредни субјекти на јединственом тржишту Републике Србије, јер је на основу његове примене омогућено привредним субјектима који нису поштовали важеће законе о обавези плаћања доприноса за обавезно здравствено осигурање, и тиме вршили кривична дела, привредне преступе и прекршаје, отпис дуга и камате у целости уз услов да убудуће поштују закон, док се привредним субјектима који су своје обавезе измиривали са закашњењем и уз камату платили своја дуговања добровољно или у поступку принудне наплате од стране надлежних органа, не дозвољава отпис наплаћене камате. Иницијатор такође наводи да је Закон неуставан јер је Народна скупштина својим актом регулисала материју која не спада у њену надлежност, из разлога што је отпис као начин престанка обавеза по основу јавних давања већ регулисан, па стога Народна скупштина није надлежна да својим актом/законом интервенише поводом већ насталих појединачних правних односа који свој основ имају у закону и појединачним правним актима/решењима о утврђивању обавеза по основу јавних прихода између обвезника уплате доприноса и повериоца ових јавних прихода – Републичког фонда за здравствено осигурање. Поред тога, подносилац иницијативе сматра да је оспореним Законом Републички завод за здравствено осигурање доведен у ситуацију да не може да наплати потраживања од обвезника уплате доприноса, чиме су посредно оштећени сви његови осигураници, којима због умањења средстава неће у пуном обиму бити финансирана права из обавезног здравственог осигурања. Подносилац иницијативе такође предлаже да Уставни суд донесе привремену меру којом ће обуставити од извршења све појединачне акте донете на основу оспореног Закона.
У претходном поступку Уставни суд је, на основу Закључка IУз- 71/2009 од 14. маја 2009. године, упутио иницијативу Народној скупштини на мишљење поводом навода иницијатора о неуставности оспореног Закона. Народна скупштина је доставила Суду тражено мишљење 6. октобра 2009. године.
Законодавни одбор Народне скупштине у достављеном одговору наводи да је уставни основ за доношење оспореног Закона садржан у одредбама члана 97. тач. 6. и 8. Устава, према којима Република Србија, између осталог, уређује и обезбеђује порески систем, као и систем у области социјалног осигурања. Сагласно томе, доносилац оспореног акта истиче да постоји неспоран правни основ за уређивање области мировања, односно отписа дуга насталог по основу доприноса за обавезно здравствено осигурање, како би се уредили односи између субјеката који дугују (дужника) и Републичког завода за здравствено осигурање и створио основ за остваривање права из обавезног здравственог осигурања. Поред наведеног, доносилац оспореног акта указује да је Законом о здравственом осигурању (''Службени гласник РС'', бр. 107/05 и 109/05-исправка) прописана обавеза остваривања права из области здравственог осигурања само на основу оверене здравствене књижице, односно оверене посебне исправе о коришћењу здравствене заштите, чија овера се може извршити само на основу доказа да је уплаћен доспели допринос за обавезно здравствено осигурање. Међутим, за велики број осигураника Републички завод за здравствено осигурање није био у могућности да изврши оверу здравствених књижица, с обзиром на чињеницу да доспели доприноси за обавезно здравствено осигурање нису измирени, а са уплатом текућих обавеза по овом основу није се могло започети пре него што се изврши плаћање по основу доспелих, а неизмирених потраживања из претходног, врло често и вишегодишњег периода, сходно прописима којима се уређује порески поступак. Оспореним Законом је, по наводима доносиоца, на јединствен начин и под истим условима омогућено свим обвезницима доприноса за обавезно здравствено осигурање у Републици Србији да у периоду мировања дуга, уколико редовно измирују текуће обавезе, оверавају здравствену књижицу и остварују права из области здравственог осигурања, односно створени су услови за потпуну примену и спровођење Закона о здравственом осигурању, као и увећавање текућих прихода Републичког завода за здравствено осигурање по основу редовне уплате текућих обавеза обвезника уплате доприноса. Такође су оспореним Законом створени услови за велики број обвезника уплате доприноса да започну са редовним измиривањем обавеза по основу доспелог доприноса за здравствено осигурање, што даје позитиван ефекат и ствара услове за оверу здравствених књижица, без обзира на неплаћена дуговања из претходног периода, односно омогућено је коришћење права на здравствену заштиту, које је зајемчено одредбама члана 68. Устава. На основу наведених разлога, Законодавни одбор је изразио мишљење да је оспорени Закон у сагласности са Уставом.
У спроведеном поступку Уставни суд је утврдио следеће:
Народна скупштина је донела Закон о мировању и отпису дуга по основу доприноса за обавезно здравствено осигурање на седници од 5. новембра 2008. године. Уставни основ за доношење овог закона садржан је у одредби члана 97. тачка 8) Устава, према којој Република Србија, поред осталог, уређује и обезбеђује систем у области социјалног осигурања. Овим законом уређено је мировање обавезе плаћања (у периоду од 1. јануара 2009. године до 31. децембра 2011. године) доспелих а неисплаћених доприноса за обавезно здравствено осигурање (доспелих до 31. децембра 2008. године, а неисплаћених до дана ступања на снагу овог закона), као и отпис дуга по основу доспелих а неплаћених доприноса за обавезно здравствено осигурање, под условом да се редовно измирују текуће обавезе плаћања доприноса за здравствено осигурање у периоду мировања обавезе плаћања доспелих а неисплаћених доприноса, тј. од 1. јануара 2009. године до 31. децембра 2011. године. Одредбом члана 3. став 2. овог закона је прописано да у периоду мировања обавезе плаћања мирује доспели, а неисплаћени дуг по основу доприноса из основице и доприноса на основицу, као и износ припадајуће камате, са стањем на дан 31. децембра 2008. године, чиме је дефинисан дуг по основу доприноса, у смислу овог закона.
Уставом Републике Србије је утврђено: да је владавина права основна претпоставка Устава и да почива на неотуђивим људским правима, као и да се владавина права остварује слободним и непосредним изборима, уставним јемствима људских и мањинских права, поделом власти, независном судском влашћу и повиновањем власти Уставу и закону (члан 3.); да јемства неотуђивих људских и мањинских права у Уставу служе очувању људског достојанства и остварења пуне слободе и једнакости сваког појединца у праведном, отвореном и демократском друштву, заснованом на начелу владавине права (члан 19.); да су пред Уставом и законом сви једнаки и да свако има право на једнаку законску заштиту, без дискриминације (члан 21. ст. 1. и 2. ); да свако има право на заштиту свог физичког и психичког здравља и да се здравствено осигурање, здравствена заштита и оснивање здравствених фондова уређују законом (члан 68. ст. 1. и 3.); да сви имају једнак правни положај на тржишту (члан 84. став 1.); да је обавеза плаћања пореза и других дажбина општа и да се заснива на економској моћи обвезника (члан 91. став 2.); да Република Србија, између осталог, уређује и обезбеђује систем у области социјалног осигурања и других облика социјалне сигурности (члан 97. тачка 8.); да Народна скупштина доноси законе и друге опште акте из надлежности Републике Србије (члан 99. тачка 7.).
Одредбама Закона о здравственом осигурању (''Службени гласник РС'', бр. 107/05, 109/05-исправка и 106/06-одлука Уставног суда), које су од значаја за оцену уставности оспореног Закона, прописано је: да обавезно здравствено осигурање представља здравствено осигурање којим се запосленима и другим грађанима обухваћеним обавезним здравственим осигурањем обезбеђују право на здравствену заштиту и право на новчане накнаде за случајеве утврђене овим законом (члан 3.); да се средства за остваривање права из обавезног здравственог осигурања обезбеђују уплатом доприноса за обавезно здравствено осигурање, као и из других извора, у складу са законом (члан 8. став 1.); да се начело обавезности обезбеђује обавезом плаћања доприноса за обавезно здравствено осигурање од стране запослених и послодаваца, као и других обвезника уплате доприноса у складу са законом, што представља услов за остваривање права из обавезног здравственог осигурања (члан 10. став 2.); да се права из здравственог осигурања остварују на основу оверене исправе о осигурању, односно посебне исправе о коришћењу здравствене заштите, да оверу исправе о осигурању врши матична филијала, на основу расположивих података, односно на основу доказа да је уплаћен доспели допринос, у складу са законом, да ако исправа о осигурању није оверена због тога што доспели допринос није плаћен, извршиће се накнадна овера када тај допринос буде у целини уплаћен и да у случају да уплата доприноса за обавезно здравствено осигурање није извршена, односно да није извршена у целини, право на здравствену заштиту може се користити само у случају хитне медицинске помоћи (члан 142.); да се средства за финансирање права из обавезног здравственог осигурања обезбеђују уплатом доприноса за обавезно здравствено осигурање и из других извора, у складу са овим законом и законом којим се уређују доприноси за обавезно социјално осигурање и да су ова средства приход Републичког завода (члан 201.); да Републички завод врши јавна овлашћења у обезбеђивању и спровођењу здравственог осигурања, као и у решавању о правима и обавезама из обавезног здравственог осигурања, у складу са овим законом (члан 208. став 2.).
Законом о доприносима за обавезно социјално осигурање (''Службени гласник РС'', бр. 84/04, 61/05, 62/06, 5/09 и 7/09) прописано је: да су средства доприноса јавни приходи под контролом и на располагању организација за обавезно социјално осигурање, основаних законима који уређују систем обавезног социјалног осигурања, за намене утврђене у складу са тим законима (члан 4.);
Из наведених одредаба Устава и закона следи да је у надлежности Републике Србије да уреди и обезбеди систем у области задравственог осигурања, као и начин и поступак уплате јавних прихода, чији саставни део су и доприноси за обавезно здравствено осигурање. Сагласно томе, Народна скупштина је донела законе којима су, између осталог, регулисана права из обавезног здравственог осигурања, организација и финансирање обавезног здравственог осигурања, као и начин обрачунавања и плаћања доприноса за обавезно здравствено осигурање. Постојећим законским решењима из ове области предвиђено је остваривање права из обавезног здравственог осигурања само на основу оверене здравствене књижице, односно оверене посебне исправе о коришћењу здравствене заштите, чија се овера може извршити само на основу доказа да је уплаћен доспели допринос за обавезно здравствено осигурање.
Доношењем оспореног Закона законодавац је у оквиру наведених устваних овлашћења уредио мировање обавезе плаћања доспелих, а неисплаћених доприноса за обавезно здравствено осигурање, како би се створио правни основ да обвезник доприноса настави са редовним плаћањем текућих обавеза по овом основу и тако обезбеди корисницима обавезног здравственог осигурања остваривање Уставом зајемченог права на здравствену заштиту, која им је била ускраћена због неплаћања ових доприноса. Наиме, оспореним Законом је одређено да обавеза плаћања дуга обвезника доприноса по основу обавезног здравственог осигурања, који је доспео до 31. децембра 2008. године а није измирен до дана ступања на снагу оспореног Закона, мирује у периоду од 1. јануара 2009. године до 31. децембра 2011. године, под условом да обвезник доприноса у овом периоду редовно измирује своје текуће обавезе, сагласно Закону о здравственом осигурању и Закону о доприносима за обавезно социјално осигурање. Под условом да обвезник доприноса своје текуће обавезе буде извршавао редовно у периоду мировања дуга, стиче право да му се дуг у целини отпише након истека рока мировања, тј. од 1. јануара 2012. године. С друге стране против обвезника доприноса који не буде извршавао своје обавезе редовно, након истека периода мировања, покренуће се поступак наплате дуга по основу доспелих, а неплаћених доприноса који су били обухваћени периодом мировања. Тако је оспореним Законом, поред мировања обавезе плаћања доспелих, а неисплаћених доприноса за обавезно здравствено осигурање и припадајућих камата у одређеном временском периоду, створен правни основ да се тај исти дуг под одложеним условом у целини отпише, након истека периода мировања. Из наведеног се види да је предмет оспореног Закона регулисање плаћања дуга из домена јавних прихода између обвезника доприноса за обавезно здравствено осигурање који нису измирили своје обавезе до одређеног рока као дужника, с једне стране, и Републичког завода за здравствено осигурање коме је држава ставила под контролу и на располагање ова средстава због вршења јавних овлашћења у обезбеђењу и спровођењу здравственог осигурања, с друге стране. Предвиђеним начином регулисања мировања, односно отписа дуга по овом основу, омогућено је обвезницима доприноса да отпочну са плаћењем текућих обавеза по основу обавезног здравственог осигурања, чиме су створени услови за потпуну примену Закона о здравственом осигурању, односно да се великом броју осигураника обезбеде услови за остваривање права из обавезног здравственог осигурања.
Полазећи од чињенице да је основни циљ оспореног Закона да се обезбеди великом броју осигураника здравствене заштите Уставом зајемчено право на заштиту здравља, а не да се ставе у повољнији положај одређени субјекти који као уплатиоци обавезног здравственог осигурања нису измиривали своје законом утврђене обавезе, Уставни суд је констатовао да је приликом разматрања спорног питања да ли су субјекти који су редовно измиривали своје обавезе по овом основу доведени у неравноправан положај у односу на субјекте којима се оспореним Законом дозвољава период мировања плаћања доспелог дуга и отпис тог дуга под одређеним условима, потребно имати у виду да се у овом случају сучељавају два уставна начела - начело владавине права и начело социјалне правде. Наиме, велики број осигураника здравственог осигурања, којима послодавци нису вршили уплате доприноса за обавезно здравствено осигурање, је без своје кривице доведен у положај да није могао да остварује право на обавезну здравствену заштиту иако су били осигураници по основу рада, јер због неуплаћених доприноса нису могли да овере здравствене књижице. Да би се овим осигураницима поново омогућило остваривање наведеног Уставом зајемченог права, законодавац је полазећи од принципа социјалне правде, као једног од основних уставних принципа на којима је утемељена Република Србија, оспореним Законом омогућио субјектима који нису извршавали своје обавезе плаћања доприноса за здравствено осигурање, мировање дуга по овом основу за одређени временски период, а потом, под прописаним условима и отпис дуга. По оцени Уставног суда, решења предвиђена оспореним Законом предстваљају пропорционалне мере у односу на циљ који се овим законом остварује, нарочито имајући у виду да се на основу принципа солидарности и узајамности из укупно умањеног обима средстава за обавезно здравствено осигурање, иста расподељују на већи број корисника. Наиме, погодности предвиђене овим законом за одређену категорију субјеката који нису извршавали своје обавезе плаћања доприноса за обавезно здравствено осигурање, тј. мировање и отпис дуга по овом основу, представљају само правни основ за остварење вишег друштвеног циља – заштите здравља сваког појединца у друштву. На основу свега наведеног, Уставни суд је оценио да су решења Закона, која су у основи, на посредан начин довела обвезнике доприноса за обавезно здравствено осигурање у различит положај донета зарад заштите друштвено оправданих вредности, као што је заштита здравља људи. Дакле циљ који се оспореним Законом остварује и мере предвиђене овим законом којима се омогућава остваривање Уставом зајемченог права на здравствену заштиту већег броја осигураника представљју разлоге због којих су обвезници доприноса за обавезно здравствено осигурање међусобно доведени у различит положај.
У вези са оспоравањем подносиоца иницијативе да Народна скупштина има надлежност да својим актима регулише материју која је предмет оспореног Закона, Уставни суд је оценио да је Народна скупштина, у складу са својом Уставом утврђеном надлежношћу, донела оспорени Закон којим је уређена материја из надлежности Републике Србије у области система социјалног осигурања, чији је један сегмент и здравствено осигурање, односно плаћање доприноса по основу обавезног здравственог осигурања.
Полазећи од изложеног, Уставни суд није нашао основ за покретање поступка поводом поднете иницијативе, те је сагласно члану 53. став 3. Закона о Уставном суду (''Службени гласник РС'', број 109/07), одлучио да не прихвати иницијативу.
Међутим, имајући у виду наводе из иницијативе да се одредбама оспореног Закона нарушавају уставна начела забране дискриминације и једнаког правног положаја на тржишту, Уставни суд је приликом разматрања овог уставносудског спора оценио да спровођење мера предвиђених овим законом може изазвати негативне последице у остваривању и поштовању уставности и законитости уопште, па је, сагласно одредби члана 105. Закона о Уставном суду, Суд закључио да писмом обавести Народну скупштину о тим проблемима, како би се предузеле потребне мере ради поштовања Уставом и законом утврђених обавеза у погледу уплате доприноса за обавезно здравствено осигурање, односно владавине права у земљи.
Како је Суд донео коначну одлуку, захтев за обуставу од извршења појединачних аката или радњи донетих, односно извршених на основу оспореног Закона, Суд је одбацио, сагласно члану 56. став 3. Закона о Уставном суду (''Службени гласник РС'' број 109/07).
На основу изложеног и одредаба члана 46. тач. 3) и 5) Закона о Уставном суду, Уставни суд је одлучио као у изреци.
ПРЕДСЕДНИК
УСТАВНОГ СУДА
др Боса Ненадић