Уставни суд, Велико веће, у саставу: председник Суда Снежана Марковић, председник Већа и судије Весна Илић Прелић, др Драгана Коларић, др Тамаш Корхец ( Korhecz Tamás), др Јован Ћирић, Гордана Ајншпилер Поповић, др Владан Петров и др Тијана Шурлан, чланови Већа, у поступку по уставној жалби В. М . из Панчева, на основу члана 167. став 4. у вези са чланом 170. Устава Републике Србије, на седници Већа одржаној 19. маја 202 2. године, донео је
О Д Л У К У
1. Усваја се уставна жалба В. М . и утврђује да је у управном поступку који се води пред Секретаријатом за урбанизам, грађевинске и стамбено-комуналне послове Градске управе града Панчево у предмету број IV-08-351-1702/2003 повређено право подноситељке уставне жалбе на суђење у разумном року, зајемчено одредбом члана 32. став 1. Устава Републике Србије, док се у преосталом делу уставна жалба одбацује.
2. Налаже се надлежним органима да предузму све мере како би се управни поступак из тачке 1. окончао у најкраћем року.
О б р а з л о ж е њ е
1. В. М . из Панчева поднела је Уставном суду, 1. јуна 2018. године, уставну жалбу против пресуде Управног суда У. 1357/15 од 26. априла 2018. године, због повреде начела забране дискриминације из члана 21. Устава Републике Србије и права на правично суђење, права на једнаку заштиту права и на правно средство и права на имовину, зајемчених одредбама члана 32. став 1. и чл. 36. и 58. Устава.
У уставној жалби се, поред осталог, наводи: да Управни суд занемарује чињеницу да је подноситељка непосредни учесник поступка легализације , јер без њене сагласности инвеститор „не би ни могао да поднесе спорни захтев“; да је оспореном пресудом нарушено начело једнакости процесних средстава, јер се инвеститору даје право да диспонира поступком везаним за „ћутање управе“, а подноситељки остаје да „немоћно посматра“ диспозитивне радње инвеститора, немајући на располагању ниједно процесно средство којим би заштитила свој правни интерес; да бесправни градитељи на основу „једног папира“ (пријава радова) стичу већа права од сопственика и своју бесправну имовину неометано користе, а надлежни орган не доноси решење о рушењу објекта, јер није окончан поступак легализације; да таква правна ситуација траје од 2003. године и да је оспореном пресудом ускраћена судска контрола управе, која 15 година води управни поступак, при чему подносилац захтева има вишеструку корист од нерешавања захтева; да је подноситељка остала без „припадајућег паркинг места у дворишту“ .
Уставном жалбом се предлаже да Уставни суд поништи оспорени акт и наложи првостепеном органу да предузме све мере како би се предметни поступак окончао у најкраћем року. Подноситељка није истакла захтев за накнаду нематеријалне штете.
2. Сагласно одредби члана 170. Устава Републике Србије, уставна жалба се може изјавити против појединачних аката или радњи државних органа или организација којима су поверена јавна овлашћења, а којима се повређују или ускраћују људска или мањинска права и слободе зајемчене Уставом, ако су исцрпљена или нису предвиђена друга правна средства за њихову заштиту.
У току поступка пружања уставносудске заштите, поводом испитивања основаности уставне жалбе у границама захтева истакнутог у њој, Уставни суд утврђује да ли је у поступку одлучивања о правима и обавезама подносиоца уставне жалбе повређено или ускраћено његово Уставом зајемчено право или слобода.
3. Уставни суд је, у спроведеном поступку, увидом у оспорени акт, фотокопију списа предмета број IV -08-351-1702/2003 Секретаријата за урбанизам, грађевинске и стамбено-комуналне послове Градске управе града Панчево и осталу достављену документацију, утврдио следеће чињенице и околности од значаја за решавање ове уставносудске ствари:
Инвеститор Ж. Д . је 28. октобра 2003. године поднео Секретаријату за урбанизам, грађевинске и стамбено-комуналне послове Градске управе града Панчево (даље у тексту: првостепени орган) пријаву пословног објекта изграђеног на к.п. … КО Панчево . Првостепени орган је решењем од 13. новембра 2006. године одбио као неоснован захтев за издавање одобрења за изградњу објекта, јер нису достављене сагласности свих корисника спорне парцеле. Покрајински секретаријат за урбанизам, градитељство и заштиту животне средине је решењем од 12. марта 2007. године поништио наведено решење првостепеног органа и предмет вратио том органу на поновни поступак, јер је решење за в.д. секретара потписало лице у непознатом својству, које за то није било овлашћено законом, а у уводу решења није наведен број и датум акта којим се на то лице преноси овлашћење за доношење и потписивање решења.
Подноситељка уставне жалбе је 6. новембра 2009. године поднела приговор на захтев Ж . Д . за легализацију пословног прост ора на к.п. број … КО Панчево и истакла да се као заинтересована странка противи легализацији. Уз приговор је доставила уговор о купопродаји сувласничког удела на стамбеној згради у улици Војводе Радомира Путника број 3 у Панчеву, ов ерен пред Општинским судом у Панчеву 23. октобра 2007. године , Ов. 15737/ 07.
Првостепени орган је 29. августа 2011. године доставио ЈП „Дирекција П.“ предметни захтев инвеститора , ради давања мишљења.
У обавештењу ЈП „Дирекција П.“, упућеном првостепеном органу 20. октобра 2011. године, наведено је да се Дирекција не може изјаснити, будући да није достављена комплетна документација потребна за давање сагласности. Првостепени орган је доставио допуну документације 26. октобра исте године.
Закључком првостепеног органа од 6. децембра 2011. године подноситељки уставне жалбе признато је право да учествује као странка у предметном поступку. У образ ложењу закључка је констатовано да је подноситељка уставне жалбе 6. новембра 2009. године поднела приговор на захтев за легализацију пословног простора на к.п. број … КО Панчево и истакла да се као заинтересова на странка противи легализацији, те да је уз приговор доставила уговор о купопродаји оверен пред Општинским судом у Панчеву 23. октобра 2007. године, Ов. 15737/07.
ЈП „Дирекција П.“ је у обавештењу упућеном првостепеном органу 7. септембра 2012. године навела да се не може изјаснити док се не прибави сагласност подноситељке уставне жалбе као власника једног од објеката који се налазе на спорној катастарској парцели.
Покрајински секретаријат за урбанизам, градитељство и заштиту животне средине је решењем од 5. децембра 2014. године одбио жалбу подноситељке уставне жалбе изјављену против закључка првостепеног органа од 22. августа 2014. године о одбацивању њене жалбе због недоношења решења о предметном захтеву за легализацију. У образложењу решења је наведено : да је подноситељка 8. априла 2014. године поднела ургенцију првостепеном органу, а 30. априла исте године жалбу због „ћутања управе“; да је након ургирања тог органа за поступање првостепеног органа у више наврата и датих јасних упутстава за даље поступање, побијаним закључком одбачена жалба подноситељке због „ћутања управе“, са образложењем да такву жалбу може изјавити само странка која је поднела захтев, а не и противна странка . Другостепени орган је оценио правилном одлук у првостепеног органа, јер подноситељка као заинтересована страна у поступку по захтеву Ж . Д . за легализацију објекта није овлашћена да изјави жалбу због „ћутања управе“.
Првостепени орган је дописом од 21. априла 2017. године наложио инвеститору да, у року од 30 дана од дана пријема обавештења, достави елаборат геодетских радова. У допису је наведено да ће, у противном, захтев бити одбачен.
Инвеститор је 8. маја 2017. године поступио по налогу првостепеног органа.
Првостепени орган је дописом од 25. октобра 2017. године наложио инвеститору да, у року од 30 дана од дана пријема обавештења, поднесе Секретаријату за имовину града Панчева захтев за утврђивање земљишта за редовну употребу, будући да је спорни објекат изграђен на парцели која се налази у својини града Панчева. У допису је наведено да је примерак захтева потребно доставити првостепеном органу, ради прекида поступка легализације до окончања поступка пред Секретаријатом за имовину, а уколико се у означеном року не достави тражени доказ, захтев ће бити одбачен.
Подноситељка уставне жалбе је у п однеску од 20. децембра 2017. године, насловљеном као „жалба на поступање Агенције за имовину градске управе“, навела да је обавештена да је започет поступак за утврђење земљишта за редовну употребу за бесправни објекат који је изграђен на спорној парцели, без њене сагласности.
Оспореном пресудом Управног суда У. 1357/15 од 26. априла 2018. године одбијена је као неоснована тужба подноситељке уставне жалбе, поднета 26. јануара 2015. године, против решења Покрајинског секретаријата за урбанизам, градитељство и заштиту животне средине од 5. децембра 2014. године . Управни суд је оценио правилном одлуку туженог органа да одбије жалбу подноситељке, налазећи да само странка по чијем је захтеву покренут поступак има право да поднесе жалбу због „ћутања управе“.
4. Одредбама Устава, на чију повреду се подноситељка уставне жалбе позива, утврђено је: да су пред Уставом и законом сви једнаки, да свако има право на једнаку законску заштиту, без дискриминације, да је забрањена свака дискриминација, непосредна или посредна, по било ком основу, а нарочито по основу расе, пола, националне припадности, друштвеног порекла, рођења, вероисповести, политичког или другог уверења, имовног стања, културе, језика, старости и психичког или физичког инвалидитета (члан 21. ст. 1. до 3.); да свако има право да независан, непристрасан и законом већ установљен суд, правично и у разумном року, јавно расправи и одлучи о његовим правима и обавезама, основаности сумње која је била разлог за покретање поступка, као и о оптужбама против њега (члан 32. став 1.); да се јемчи једнака заштита права пред судовима и другим државним органима, имаоцима јавних овлашћења и органима аутономне покрајине и јединица локалне самоуправе и да свако има право на жалбу или друго правно средство против одлуке којом се одлучује о његовом праву, обавези или на закону заснованом интересу (члан 36.); да се јемчи мирно уживање својине и других имовинских права стечених на основу закона, те да право својине може бити одузето или ограничено само у јавном интересу утврђеном на основу закона, уз накнаду која не може бити нижа од тржишне (члан 58. ст. 1. и 2.).
За одлучивање о овој уставној жалби од значаја су и одредбе следећих закона:
Одредбама Закона о општем управном поступку („Службени лист СРЈ“, бр. 33/97, 31/01 и 30/10) било је прописано: да се поступак мора водити без одуговлачења и са што мање трошкова за странку и друге учеснике у поступку, али тако да се прибаве сви докази потребни за правилно и потпуно утврђивање чињеничног стања и за доношење законитог и правилног решења (члан 14.); да ако орган против чијег је решења допуштена жалба не донесе решење и не достави га странци у прописаном року, странка има право на жалбу као да је њен захтев одбијен (члан 208. став 2.); да ако је жалбу изјавила странка зато што првостепени орган није донео решење у прописаном року, другостепени орган ће тражити да му првостепени орган саопшти разлоге због којих решење није донесено у року (члан 236. став 1.).
Одредбама Закона о управним споровима („Службени гласник РС“, број 111/09) прописано је: да се овим законом обезбеђује судска заштита појединачних права и правних интереса и законитост решавања у управним и другим Уставом и законом предвиђеним појединачним стварима (члан 1.); да у управном спору суд одлучује на основу закона и у разумном року, на подлози чињеница утврђених на усменој јавној расправи (члан 2.).
5. Полазећи од навода уставне жалбе да предметни поступак легализације траје већ 15 година и да подноситељка нема на располагању процесно средство којим би заштитила свој правни интерес, а имајући у виду захтев уставне жалбе, Уставни суд је испитивао уставну жалбу и са становишта права на суђење у разумном року, гарантованог одредбом члана 32. став 1. Устава.
Уставни суд је најпре констатовао да је поступак пред првостепеним органом у предмету IV-08-351-1702/2003 започео пријавом за легализацију објекта изграђеног без грађевинске дозволе, коју је инвеститор поднео 28. октобра 2003. године, а да је првостепени орган закључком од 6. децембра 2011. године признао подноситељки уставне жалбе својство странке у предметном поступку.
Полазећи од наведеног, Уставни суд је оценио да је период меродаван за испитивање повреде означеног права подноситељке уставне жалбе започео доношењем наведено г закључка првостепеног органа. Чињеница да оспорени поступак након тога траје дуже од десет година и да још није окончан, сама за себе, указује на прекорачење разумног рока. Међутим, имајући у виду да је појам разумне дужине трајања поступка релативна категорија која зависи од низа чинилаца, а, пре свега, од сложености правних питања и чињеничног стања у конкретном поступку, понашања подносиоца уставне жалбе, поступања управних органа, односно судова који воде поступак, као и значаја истакнутог права за подносиоца, Уставни суд при одлучивању о повреди права на суђење у разумном року испитује да ли су и у којој мери наведени критеријуми утицали на дуго трајање поступка.
Уставни суд налази да се у предметној управној ствари не постављају сложена чињенична или правна питања.
По оцени Уставног суда, подноситељка уставне жалбе има легитиман интерес да се испуњеност услова за озакоњење спорног објекта испита у оквиру стандарда разумног рока, посебно имајући у виду правне последице коначне одлуке којом се одбија или одбацује захтев за озакоњење објекта.
Уставни суд оцењује да је непоступање првостепеног органа искључиви разлог дугог трајања оспореног поступка. Уставни суд, с тим у вези, констатује да првостепени орган још није донео одлуку о предметном захтеву инвеститора у поновном поступку, након поништавања решења тог органа од 13. новембра 2006. године .
Оцењујући понашање подноситељке уставне жалбе, Уставни суд је утврдио да она у току оспореног поступка није имала на располагању процесноправно средство против „ћутања управе“, будући да је жалбу због недоношења решења о захтеву за легализацију могао поднети само инвеститор, као странка која је поднела захтев. Упркос томе, подноситељка уставне жалбе је показала активност подношењем такве жалбе, али тиме није успела да издејствује доношење одлуке о захтеву.
Имајући у виду све напред наведено, Уставни суд је оценио да је у управном поступку који се води пред Секретаријатом за урбанизам, грађевинске и стамбено-комуналне послове Градске управе града Панчево у предмету број IV-08-351-1702/2003 повређено право подноситељке уставне жалбе на суђење у разумном року, зајемчено одредбом члана 32. став 1. Устава. Стога је Уставни суд, сагласно одредби члана 89. став 1. Закона о Уставном суду („Службени гласник РС“, бр. 109/07, 99/11, 18/13 – Одлука УС, 40/15 – др. закон и 103/15), усвојио уставну жалбу у овом делу и одлучио као у првом делу тачке 1. изреке.
Имајући у виду да подноситељка уставне жалбе није истакла захтев за накнаду штете, а крећући се у оквиру захтева уставне жалбе, Уставни суд је, у складу са одредб ом члана 89. став 2. Закона о Уставном суду, оценио да је утврђење повреде права на суђење у разумном року довољан начин правичног задовољења подноситељке.
6. На основу одредбе члана 89. став 2. Закона о Уставном суду, Уставни суд је у тачки 2. изреке наложио надлежним органима да предузму све мере како би се управни поступак који се води пред Секретаријатом за урбанизам, грађевинске и стамбено-комуналне послове Градске управе града Панчево у предмету број IV-08-351-1702/2003 окончао у најкраћем року.
7. Испитујући уставну жалбу у делу у коме је изјављена против пресуде Управног суда У. 1357/15 од 26. априла 2018. године, Уставни суд је оценио да у уставној жалби нису наведени уставноправни разлози који би указивали на то да је оспоренa пресуда донета уз произвољну или дискриминациону примену права, на штету подноситељке уставне жалбе, што би довело до повреде права на правично суђење из члана 32. став 1. Устава.
Подноситељка уставне жалбе тврдњу о повреди означених начела и права заснива на уверењу да само она има правни интерес да се у предметном поступку донесе одлука о захтеву инвеститора за озакоњење спорног објекта, јер инвеститору погодује да се поступак одуговлачи, будући да, по њеном мишљењу, не поседује сву потребну документацију.
Оцењујући ове наводе уставне жалбе, Уставни суд је констатовао да у управном поступку подносилац жалбе због недоношења одлуке о захтеву може бити само странка која је поднела захтев. Уставни суд стога налази да је уставноправно прихватљив закључак изнет у оспореној пресуди да подноситељка уставне жалбе није активно легитимисана за подношење жалбе због „ћутања управе“, с обзиром на то да није подносилац захтева у предметном управном поступку. Уставни суд је наведено становиште изразио, поред осталих, у Одлуци Уж-1943/2013 од 13. јануара 2016. године.
Полазећи од наведеног, Уставни суд је, сагласно одредби члана 36. став 1. тачка 7) Закона о Уставном суду, у овом делу одбацио уставну жалбу, јер нису испуњене Уставом и Законом утврђене претпоставке за вођење поступка, решавајући као у другом делу тачке 1. изреке.
8. На основу свега изложеног и одредаба 42б став 1. тачка 1), члана 45. тачка 9) и члана 46. тачка 9) Закона о Уставном суду и члана 89. Пословника о раду Уставног суда („Службени гласник РС“, број 103/13), Уставни суд је донео Одлуку као у изреци.
ПРЕДСЕДНИК ВЕЋА
Снежана Марковић, с.р.