Уставни суд у саставу: председник др Боса Ненадић и судије др Оливера Вучић, др Марија Драшкић, Весна Илић Прелић, др Агнеш Картаг Одри, Катарина Манојловић Андрић, др Драгиша Слијепчевић, др Драган Стојановић и Предраг Ћетковић, на основу члана 167. став 1. тачка 1. Устава Републике Србије, на седници одржаној 10. децембра 2009. године, донео је
О Д Л У К У
1. Одбија се предлог за утврђивање неуставности одредбе члана 2. став 1. тачка 7) у делу који гласи: "месне заједнице" Закона о буџетском систему ("Службени гласник РС", бр. 9/02, 87/02, 61/05, 66/05, 101/05, 62/06 и 85/06).
2. Не прихвата се иницијатива за покретање поступка за утврђивање неуставности одредаба члана 73ж Закона из тачке 1.
О б р а з л о ж е њ е
Уставном суду поднети су предлог и иницијатива за оцену уставности одредаба Закона о буџетском систему ("Службени гласник РС", бр. 9/02, 87/02, 61/05, 66/05, 101/05, 62/06 и 85/06) наведених у изреци. Оспоравајући одредбу члана 2. став 1. тачка 7) у делу који гласи: "месне заједнице", у односу на одредбу члана 92. став 1. Устава, предлагач наводи да месне заједнице имају статус правног лица који је дефинисан Законом о локалној самоуправи, а у оквиру тога и право располагања својим средствима. Истиче да се у буџетима локалне самоуправе не показују приходи и расходи месних заједница, што у пракси доводи до злоупотребе средстава месних заједница која се воде у трезору буџета локалних самоуправа. Полазећи од тога да је општина оснивач месне заједнице уз претходно прибављено позитивно мишљење грађана, предлагач сматра да средства самодоприноса никако не могу бити у трезору буџета и трошити се без ваљаних одлука које би грађани донели непосредним изјашњавањем приликом доношења одлука о увођењу самодоприноса. Предлагач истиче да су, сврставањем у индиректне буџетске кориснике оспореном одредбом члана 2. став 1. тачка 7) Закона, месне заједнице доведене у неравноправан положај у односу на остале пословне субјекте који имају статус правног лица, а нису индиректни буџетски корисници. Такође, наводи да само мали број месних заједница из буџета општине прима средства која се односе искључиво на обављање поверених послова месној заједници од стране општине. Указује и на то да се средства самодоприноса месних заједница прикупљају на добровољној основи за дефинисане намене, те да се не могу третирати као фискална средства која би била исказана у оквиру трезора буџета локалних самоуправа. Поред овога, у предлогу се истиче и да месне заједнице имају приходе од сопствених делатности који не могу да буду лоцирани у трезору општине, те да им се оваквим законским решењем ускраћује право слободног коришћења ових средстава.
Иницијативом је од Уставног суда тражена оцена уставности одредаба члана 73ж Закона о буџетском систему којима је прописано да Управа за трезор наплаћује накнаду за услуге извршених јавних плаћања, а да висину накнаде за вршење тих услуга утврђује Влада, на предлог министра. Иницијатор сматра да је наплаћивање накнаде за послове платног промета од стране Управе за трезор, као органа у саставу Министарства финансија, несагласно одредбама чл. 21. и 91. Устава. Иницијатор истиче да је суштина оспоравања уставности одредаба члана 73ж Закона у томе што државни орган "за своје услуге наплаћује провизију од уплатилаца дажбина" и то без обзира да ли се ради о уплатама у буџет или послове наплате врши за друге, као што је то нпр. случај са уплатама доприноса за пензијско, инвалидско и здравствено осигурање. Такође, иницијатор истиче да поједине категорије грађана за извршење својих обавеза не плаћају накнаду, док други грађани за своје обавезе ту накнаду плаћају, чиме се, по мишљењу иницијатора, врши дискриминација грађана према врсти обавезе, супротно члану 21. Устава, који забрањује сваку врсту дискриминације којом се грађани доводе у неједнак положај.
Чланом 112. Закона о Уставном суду („Службени гласник РС“, број 109/07) прописано је да ће се поступци пред Уставним судом започети пре дана ступања на снагу овог закона окончати по одредбама овог закона.
Одредбом члана 167. став 1. тачка 1. Устава Републике Србије утврђено је да Уставни суд одлучује о сагласности закона и других општих аката са Уставом, општеприхваћеним правилима међународног права и потврђеним међународним уговорима.
Устав у другим одредбама које су од значаја за одлучивање у овој уставноправној ствари утврђује: да су пред Уставом и законом сви једнаки, као и да је забрањена свака дискриминација, непосредна или посредна, по било ком основу, а нарочито по основу расе, пола, националне припадности, друштвеног порекла, рођења, вероисповести, политичког или другог уверења, имовног стања, културе, језика, старости и психичког или физичког инвалидитета (члан 21. ст. 1. и 3.); да се средства из којих се финансирају надлежности Републике Србије, аутономних покрајина и јединица локалне самоуправе обезбеђују из пореза и других прихода утврђених законом, као и да је обавеза плаћања пореза и других дажбина општа и заснива се на економској моћи обвезника (члан 91.); да Република Србија, аутономне покрајине и јединице локалне самоуправе имају буџете у којима морају бити приказани сви приходи и расходи којима се финансирају њихове надлежности (члан 92. став 1); да Република Србија уређује и обезбеђује, поред осталог, порески систем и финансирање остваривања права и дужности Републике Србије утврђених Уставом и законом, као и организацију, надлежност и рад републичких органа (члан 97. тач. 6, 15. и 16.); да су јединице локалне самоуправе општине, градови и град Београд, као и да се послови јединице локалне самоуправе финансирају из изворних прихода јединице локалне самоуправе, буџета Републике Србије, у складу са законом, и буџета аутономне покрајине, када је аутономна покрајина поверила јединицама локалне самоуправе обављање послова из своје надлежности, у складу са одлуком скупштине аутономне покрајине (члан 188. ст. 1. и 4.); да скупштина општине доноси опште акте из своје надлежности, усваја буџет и завршни рачун општине, доноси план развоја и просторни план општине, расписује општински референдум и врши друге послове одређене законом и статутом (члан 191. став 2).
Уставни суд је предлог овлашћеног предлагача доставио на одговор Народној скупштини, али будући да га она није доставила, Уставни суд је наставио поступак, сагласно одредби члана 34. Закона о Уставном суду.
У односу на наводе из предлога којима се оспорава уставност дела одредбе члана 2. став 1. тачка 7) Закона о буџетском систему, којом су месне заједнице сврстане у круг индиректних буџетских корисника, Уставни суд је утврдио да Устав непосредно не помиње месне заједнице, нити уређује институт самодоприноса, већ уређивање ових питања, укључујући и правни карактер средстава самодоприноса и припадност буџету јединица локалне самоуправе, препушта законодавном органу. Законом о јавним приходима и јавним расходима ("Службени гласник РС", бр. 76/91, 41/92, 18/93, 22/93, 37/93, 67/93, 45/94, 42/98, 54/99, 22/01, 33/04 и 135/04) који је у току поступка пред Уставним судом престао да важи 25. јула 2009. године ступањем на снагу Закона о буџетском систему ("Службени гласник РС", број 54/09), као и одредбама члана 14. став 1. тачка 5) и члана 25. став 1. тачка 4) новог Закона о буџетском систему, опредељена је фискална природа самодоприноса, тако што је прописано да он представља јавни приход који је намењен за финансирање надлежности јединице локалне самоуправе, односно представља извор прихода буџета јединице локалне самоуправе. Стога, иако са једне стране представља вид самообвезивања грађана и заснива се на добровољности, по оцени Суда, несумњива је његова претежно фискална природа, те Суд сматра да оспорена одредба члана 2. став 1. тачка 7) Закона не садржи повреду одредбе члана 92. став 1. Устава.
Уставни суд је приликом оцењивања уставности наведене одредбе Закона имао у виду да су питања која се односе на оснивање, укидање и правни субјективитет месних заједница и других облика месне самоуправе, као и изворе финансирања месне заједнице као облика месне самоуправе, уређена Законом о локалној самоуправи ("Службени гласник РС", број 129/07) и Законом о финансирању локалне самоуправе ("Службени гласник РС", број 62/06).
Законом о локалној самоуправи прописано је: да ради задовоља-вања општих, заједничких и свакодневних потреба становништва на одређеном подручју јединице локалне самоуправе могу да образују месне заједнице или друге облике месне самоуправе, у складу са законом и статутом (члан 8.); да се финансирање локалне самоуправе, као и услови и поступак под којима се јединице локалне самоуправе могу задуживати уређују законом (члан 15.); да се ради задовољења потреба и интереса локалног становништва у селима оснивају месне заједнице и други облици месне самоуправе, као и да се могу образовати у градским насељима или за два или више села (члан 72.) да се средства за рад месне заједнице, односно других облика месне самоуправе обезбеђују из средстава утврђених одлуком о буџету општине, односно града, укључујући и самодопринос, донација, као и прихода које месна заједница, односно други облик месне самоуправе оствари својом активношћу, те да месна заједница доноси финансијски план на који сагласност даје надлежни орган општине, односно град (члан 75.); да месна заједница има својство правног лица у оквиру права и дужности утврђених статутом и одлуком о оснивању (члан 76.); да се одлуком скупштине општине, односно скупштине града може свим или појединим месним заједницама и другим облицима месне самоуправе поверити вршење одређених послова из надлежности општине, односно града, уз обезбеђивање за то потребних средстава (члан 77. став 1.).
Законом о финансирању локалне самоуправе прописано је: да су сви приходи јединице локалне самоуправе општи приход буџета јединице локалне самоуправе и могу се користити за било коју намену, у складу са законом и одлуком о буџету јединице локалне самоуправе, сем оних прихода чији је наменски карактер утврђен законом (члан 4.); да јединици локалне самоуправе припадају изворни приходи остварени на њеној територији и то, поред осталог, и приходи по основу самодоприноса (члан 6. став 1. тачка 15)). У одељку овог закона под називом: "Самодопринос", који обухвата одредбе чл. 20. до 34, између осталог, прописано је да су новчана средства која се прикупљају на основу одлуке о самодоприносу приход буџета јединице локалне самоуправе и строго су наменског карактера, као и да се у погледу начина утврђивања самодоприноса, обрачунавања, застарелости, наплате, рокова за плаћање, обрачуна камате и осталог што није посебно прописано овим законом сходно примењују одредбе закона којима се уређује порески поступак и пореска администрација (чл. 30. и 31.).
Полазећи од целине наведених законских решења и уставног начела из члана 4. став 4. Устава према коме је правни поредак Републике Србије јединствен, Уставни суд је оценио да се укључивањем месних заједница у круг индиректних буџетских корисника не нарушава правни положај месних заједница као правних лица који је установљен законом, у складу са Уставом, нити се месне заједнице доводе у неравноправан положај у односу на друге пословне субјекте који имају статус правних лица, а нису индиректни буџетски корисници, као што се тиме не доводи у питање ни могућност пласирања њихових средстава, у складу са законом. Сврха и циљ оспорене одредбе Закона је у томе да се укључивањем месних заједница у ред индиректних буџетских корисника и у систем консолидованог рачуна трезора Републике оствари увид у трошење буџетских средстава, ради њихове боље контроле и трошења за строго дефинисане намене, у складу са законом. Уставни суд је констатовао да је наведена одредба Закона престала да важи 25. јула 2009. године, ступањем на снагу новог Закона о буџетском систему, као и да нови Закон, такође, одредбом члана 2. став 2. тачка 8) сврстава месне заједнице у индиректне буџетске кориснике. Имајући у виду изнето, Уставни суд је одбио поднети предлог као неоснован, сагласно одредби члана 45. тачка 12) Закона о Уставном суду.
Ценећи наводе и разлоге садржане у иницијативи за оцену уставности одредаба члана 73ж Закона о буџетском систему, Уставни суд је пошао од чињенице да Устав не уређује непосредно питања која се тичу пореза, већ овлашћује законодавца да, уређујући и обезбеђујући порески систем на основу одредбе члана 97. тачка 6. Устава, уреди и питања везана за наплату Законом прописаних пореза. Чланом 1. Закона о изменама и допуна Закона о буџетском систему ("Службени гласник РС", број 66/05) основана је Управа за трезор као орган управе у саставу Министарства финансија, као правни следбеник Управе за јавна плаћања и Министарства финансија - Сектор за трезор. Управа за трезор је орган управе образован за вршење стручних послова чија природа и обим захтевају већу самосталност од оне коју има сектор у министарству. Послови из надлежности коју обавља Управа за трезор прописани су чланом 73. Закона о буџетском систему. Одредбом члана 73. тачка 7) подтачка (9) Закона о буџетском систему било је прописано да Управа за трезор обавља пријем готовинских уплата физичких лица на име измиривања обавеза по основу јавних прихода, док је одредбама члана 73ж Закона било прописано: да Управа за трезор наплаћује накнаду за услуге извршених јавних плаћања и пружања других финансијских услуга и обављања других послова у складу са уговором, по основу којих стиче приход (став 1.); да висину накнаде за вршење тих услуга утврђује Влада, на предлог министра (став 2.).
Уставни суд је оценио да нису основани наводи из иницијативе да поједини грађани за извршење својих обавеза не плаћају накнаду, док је други плаћају, будући да се оспорене одредбе Закона (као и подзаконских аката који су донети у извршавању Закона о буџетском систему), под једнаким условима, односе на сва лица која се нађу у идентичним правним ситуацијама прописаним Законом, те да се тиме не повређује уставно начело забране дискриминације по било ком основу из члана 21. Устава. Такође, Суд је утврдио да су наведеном одредбом Закона били утврђени послови који су стављени у надлежност Управе за трезор, некадашње Управе за јавна плаћања, и да су у том оквиру предвиђени и послови наплате накнаде за услуге извршених јавних плаћања и пружања других финансијских услуга. Прописивање наведених послова стављених у надлежност Управе за трезор, по оцени Суда, засновано је на уставном праву и обавези законодавног органа да уређује и обезбеђује порески систем, као део система јавних финансија и да уређује организацију, надлежност и рад републичких органа (члан 97. тач. 6, 15. и 16). На основу тога Суд је оценио да нема основа за тврдњу иницијатора да су оспорене одредбе члана 73ж Закона несагласне одредбама члана 91. Устава према којима се средства из којих се финансирају надлежности Републике Србије, аутономних покрајина и јединица локалне самоуправе обезбеђују из пореза и других прихода утврђених законом и да је обавеза плаћања пореза и других дажбина општа и заснована на економској моћи обвезника. Такође, према оцени Суда, неоснована је и тврдња иницијатора да Управа за трезор наплаћује накнаду за измиривање обавеза по основу доприноса за пензијско, инвалидско и здравствено осигурање, будући да су физичка лица могла на пореској благајни Управе за трезор измиривати само оне пореске обавезе које су набројане у члану 2. Правилника о плаћању појединих пореза преко пореске благајне ("Службени гласник РС", број 61/03), док се за измиривање обавеза по основу пореза и доприноса из члана 2. наведеног Правилника преко пореске благајне не плаћа накнада Управи за трезор. Суд је констатовао да је оспорена одредба престала да важи 25. јула 2009. године, ступањем на снагу важећег Закона о буџетском систему.
О питањима примене оспореног Закона и других подзаконских аката донетих у извршавању закона, која се отварају у наводима предлагача и иницијатора, Уставни суд није надлежан да одлучује, према одредбама члана 167. Устава.
Имајући у виду све изнето, Суд поднету иницијативу није прихватио, сагласно одредби члана 53. став 3. Закона о Уставном суду.
На основу изнетог и одредаба члана 45. тачка 14) и члана 46. тачка 5) Закона о Уставном суду, Уставни суд је одлучио као у изреци.
ПРЕДСЕДНИК
УСТАВНОГ СУДА
др Боса Ненадић