Уставни суд, Велико веће, у саставу: председник Суда Снежана Марковић, председник Већа и судије Весна Илић Прелић, др Драгана Коларић, др Тамаш Корхец (Korhecz Tamás), др Јован Ћирић, Гордана Ајншпилер Поповић, др Владан Петров и др Наташа Плавшић, чланови Већа, у поступку по уставној жалби М. Б. и Н. С, обоје из Шапца, на основу члана 167. став 4. у вези са чланом 170. Устава Републике Србије, на седници Већа одржаној 21. априла 2022. године, донео је
О Д Л У К У
1. Усваја се уставна жалба М. Б. и Н. С. и утврђује да је у управном поступку који је вођен пред Одељењем за финансије Градске управе града Шапца у предмету број 463-2/2017-03 подносиоцима уставне жалбе повређено право на суђење у разумном року, зајемчено одредбом члана 32. став 1. Устава Републике Србије.
2. Утврђује се право подносилаца уставне жалбе на накнаду нематеријалне штете сваком у износу од по 500 евра, у динарској противвредности по средњем курсу Народне банке Србије на дан исплате. Накнада се исплаћује на терет буџетских средстава – раздео Министарства правде, у року од четири месеца од дана достављања ове одлуке Министарству.
О б р а з л о ж е њ е
1. М. Б. и Н. С, обоје из Шапца, преко пуномоћника Д. М, адвоката из Шапца, поднели су Уставном суду, 23. јануара 2018. године, уставну жалбу због повреде права на суђење у разумном року, зајемченог одредбом члана 32. став 1. Устава Републике Србије, у управном поступку који се води пред Одељењем за финансије Градске управе града Шапца у предмету број 463-2/2017-03.
У уставној жалби се, поред осталог, наводи: да је М. Б, правни претходник подносилаца, 12. маја 2006. године надлежном органу управе поднео захтев за поништај правноснажних решења о изузимању грађевинског земљишта из његовог поседа и поседа Љ.Б; да је захтев поднет на основу одредбе члана 86. тачка 7) 3акона о планирању и изградњи; да предметно земљиште није приведено намени за коју је изузето; да је Одлуком Уставног суда Уж-4592/2010 од „23. децембра 2013. године“ утврђено да је М. Б. повређено право на суђење у разумном року у предметном управном поступку.
Подносиоци уставне жалбе су детаљно изложили ток предметног управног поступка у периоду који је уследио после доношења наведене одлуке Уставног суда и истакли да се ни четири године након доношења те одлуке „не види крај“ тог поступка.
Уставном жалбом се тражи oд Уставнoг судa да утврди повреду права подносилаца на суђење у разумном року, као и право на накнаду нематеријалне штете у износу од по 5.000 евра у динарској противвредности, те да објави одлуку у „Службеном гласнику Републике Србије“. Подносиоци уставне жалбе су, такође, тражили накнаду трошкова поступка пред Уставним судом.
2. Сагласно одредби члана 170. Устава Републике Србије, уставна жалба се може изјавити против појединачних аката или радњи државних органа или организација којима су поверена јавна овлашћења, а којима се повређују или ускраћују људска или мањинска права и слободе зајемчене Уставом, ако су исцрпљена или нису предвиђена друга правна средства за њихову заштиту.
У току поступка пружања уставносудске заштите, поводом испитивања основаности уставне жалбе у границама истакнутог захтева, Уставни суд утврђује да ли је у поступку одлучивања о правима и обавезама подносиоца уставне жалбе повређено или ускраћено његово Уставом зајемчено право или слобода.
3. Уставни суд је, у спроведеном поступку, увидом у уставну жалбу и достављену документацију, као и списе предмета број 463-2/2017-03 Одељења за финансије Градске управе града Шапца, утврдио следеће чињенице и околности од значаја за доношење одлуке у овој уставносудској ствари:
М. Б, правни претходник подносилаца уставне жалбе, поднео је 12. маја 2006. године захтев за поништај правноснажног решења Општинског комитета за стамбено-комуналне и имовинско-правне послове Скупштине општине Шабац број 463-39/82-08 од 6. октобра 1982. године, којим је изузето из његовог поседа и поседа његовог правног претходника Љ.Б. из Шапца национализовано неизграђено грађевинско земљиште, и то: к.п. број …/3 у површини од 0.16.51 ха, к.п. број …/5 у површини од 0.74.74 ха и део к.п. број …/1 у површини од 2.19.52 ха, у корист општине Шабац, а за потребе предузећа „З.“ Шабац, у циљу изградње фабрика фармацеутских производа и финих хемикалија, алатнице и других објеката.
Даљи ток управног поступка чије трајање је оспорено овом уставном жалбом – до доношења решења првостепеног органа од 26. децембра 2013. године, којим је одбијен предметни захтев М. Б, био је предмет разматрања Уставног суда у поступку по уставној жалби М. Б. у предмету Уж-4592/2010. Одлуком донетом у том предмету 20. новембра 2013. године утврђено је да је том подносиоцу повређено право на суђење у разумном року и наложено надлежним органима да окончају поступак који се води пред Одељењем за финансије Градске управе града Шапца у предмету број 463-4/2013-03.
Решењем Министарства финансија од 23. октобра 2014. године одбијена је жалба М. Б. изјављена против решења првостепеног органа од 26. децембра 2013. године, али је пресудом Управног суда – Одељење у Новом Саду У. 15017/14 од 28. октобра 2016. године уважена његова тужба поднета 24. новембра 2014. године и поништено побијано коначно решење.
Министарство финансија је у извршењу наведене пресуде донело решење од 2. децембра 2016. године, којим се поништава решење првостепеног органа од 26. децембра 2013. године и предмет враћа истом органу на поновно одлучивање.
Првостепени орган је у поновном поступку донео решење од 20. априла 2017. године, којим је поново одбио предметни захтев као неоснован, са образложењем да је окончан поступак формирања к.п. …/1, у чијем су саставу изузете парцеле, а да се, према ставу Управног суда, не може делимично поништити решење о изузимању земљишта „у односу на део или више изузетих парцела које нису опредељене у посебну парцелу и када представљају део комплекса земљишта који је као такав изузет ради привођења намени“.
Решењем Министарства финансија од 20. новембра 2017. године одбијена је жалба М. Б. изјављена против решења првостепеног органа од 20. априла 2017. године.
Подносиоци уставне жалбе су законитост наведеног коначног решења побијали тужбом поднетом Управном суду 23. децембра 2017. године, уз коју су приложили решење о наслеђивању Основног суда у Шапцу О. 2957/16 од 3. марта 2017. године. Пресудом Управног суда – Одељење у Новом Саду У. 19623/17 од 26. новембра 2020. године уважена је тужба подносилаца и поништено побијано решење, како би се у управном поступку утврдило да ли се у конкретном случају ради о комплексу земљишта и оценио налаз вештака из кога произлази да земљиште није приведено намени за коју је изузето.
Министарство финансија је решењем од 18. јануара 2021. године поништило решење првостепеног органа од 20. априла 2017. године и предмет вратило истом органу на поновно одлучивање.
Пуномоћник подносилаца уставне жалбе је дописом од 7. септембра 2021. године обавестио првостепени орган о томе да су странке и заинтересовано лице привредно друштво „Х.“ а.д. Вршац постигле споразум о враћању делова изузетог земљишта.
Решењем првостепеног органа од 16. септембра 2021. године поништено је решење Општинског комитета за стамбено-комуналне и имовинско-правне послове Скупштине општине Шабац број 463-39/82-08 од 6. октобра 1982. године, у делу који се односи на к.п. број …/3 у површини од 0.1651 ха, к.п. број …/5 у површини од 0.74.74 ха и део к.п. број …/1 у површини од 1.84.84 ха, које се сада налазе у оквиру парцеле која носи нови број …/22 КО Шабац. Подносиоци уставне жалбе и привредно друштво „Х.“ а.д. Вршац су се одрекли права жалбе против наведеног решења, које су примили 20, односно 24. септембра 2021. године.
4. Одредбом члана 32. став 1. Устава, на чију повреду се указује у уставној жалби, утврђено је да свако има право да независан, непристрасан и законом већ установљен суд, правично и у разумном року, јавно расправи и одлучи о његовим правима и обавезама, основаности сумње која је била разлог за покретање поступка, као и о оптужбама против њега.
За одлучивање Уставног суда по предметној уставној жалби од значаја су и следеће одредбе закона:
Законом о општем управном поступку („Службени лист СРЈ“, бр. 33/97 и 31/01 и „Службени гласник РС“, број 30/10), који се примењивао до 31. маја 2017. године, било је прописано: да се поступак мора водити без одуговлачења и са што мање трошкова за странку и друге учеснике у поступку, али тако да се прибаве сви докази потребни за правилно и потпуно утврђивање чињеничног стања и за доношење законитог и правилног решења (члан 14.); да се решење по жалби мора донети и доставити странци што пре, а најкасније у року од два месеца од дана предаје жалбе, ако посебним законом није одређен краћи рок (члан 237. став 1.).
Важећи Закон о општем управном поступку („Службени гласник РС“, бр. 18/16 и 95/18 – аутентично тумачење) садржи суштински исте одредбе у чл. 9. став 2. и члану 174.
Одредбом члана 19. став 1. Закона о управним споровима („Службени лист РС“, број 111/09) прописано је да ако другостепени орган, у року од 60 дана од дана пријема жалбе или у законом одређеном краћем року, није донео решење по жалби странке против првостепеног решења, а не донесе га ни у даљем року од седам дана по накнадном захтеву странке поднетом другостепеном органу, странка по истеку тога рока може поднети тужбу због недоношења захтеваног акта.
5. Подносиоци уставне жалбе сматрају да им је повређено право на суђење у разумном року услед дугог трајања управног поступка по захтеву њиховог правног претходника од 12. маја 2006. године за поништај правноснажног решења о изузимању земљишта из поседа.
Уставни суд је најпре констатовао да је Одлуком Уж-4592/2010 од 20. новембра 2013. године утврдио да је правном претходнику подносилаца уставне жалбе повређено право на суђење у разумном року у предметном управном поступку и наложио надлежним органима да окончају оспорени поступак у најкраћем року. Уставни суд стога налази да је период меродаван за оцену о повреди права подносилаца уставне жалбе на суђење у разумном року започео 24. децембра 2013. године, када је првостепеном органу достављена Одлука Уж-4592/2010 од 20. новембра 2013. године, без обзира на то што су подносиоци уставне жалбе, као наследници покојног подносиоца захтева, ступили у оспорени поступак 23. децембра 2017. године, подношењем тужбе Управном суду против решења Министарства финансија од 20. новембра 2017. године (видети, mutatis, mutandis, Одлуку Уж-2365/2011 од 11. фебруара 2015. године). Предметни управни поступак је правноснажно окончан решењем првостепеног органа од 16. септембра 2021. године.
Уставни суд констатује да сама чињеница да је оспорени поступак након утврђивања повреде означеног права трајао непуних осам година указује на то да је изашао изван граница одлучивања у разумном року. Међутим, полазећи од тога да је појам разумног трајања поступка релативна категорија која зависи од низа чинилаца, а пре свега од сложености правних питања и чињеничног стања у конкретном спору, понашања подносиоца уставне жалбе, поступања органа који су водили поступак и суда у управном спору, као и значаја истакнутог права за подносиоца, Уставни суд је испитивао да ли су и у којој мери наведени критеријуми утицали на дуго трајање поступка.
Уставни суд је оценио да у овом управном поступку није било посебно сложених чињеничних и правних питања, те да је првостепени орган био дужан да утврди да ли је грађевинско земљиште које је изузето из поседа правног претходника подносилаца уставне жалбе приведено намени за коју је изузето.
Испитујући значај предмета поступка за подносиоце уставне жалбе, Уставни суд је закључио да су они имали значајан правни и материјални интерес да се поништи акт на основу кога је предметно грађевинско земљиште изузето из поседа њиховог правног претходника.
Испитујући поступање органа управе и Управног суда у овој правној ствари, Уставни суд налази да је превасходни узрок дугог трајања предметног поступка у посматраном периоду враћање предмета другостепеном органу управе од стране Управног суда ради поновног одлучивања. Уставни суд, такође, констатује да су управни спорови пред Управним судом трајали две, односно непуне три године, што се не може сматрати ефикасним поступањем, посебно имајући у виду да је предметни управни поступак тада трајао већ осам, односно десет година. У вези са поступањем другостепеног органа, Суд је утврдио да је након десет месеци донета одлука о жалби правног претходника подносилаца уставне жалбе изјављена против решења првостепеног органа од 26. децембра 2013. године. Такође, другостепени орган је о жалби изјављеној против решења првостепеног органа од 20. априла 2017. године одлучивао седам месеци, колико је трајало и непоступање првостепеног органа у поновном поступку, након поништавања наведеног решења.
Оцењујући понашање подносилаца уставне жалбе, Уставни суд је најпре констатовао да је њихов правни претходник пропустио да у периоду који је укупно трајао 17 месеци поднесе тужбу због „ћутања администрације“ ради убрзања предметног поступка, а да подносиоци уставне жалбе у периоду од седам месеци нису користили средства ради убрзања поступка због недоношења одлуке првостепеног органа у поновном поступку. Уставни суд је, међутим, оценио да наведени допринос подносилаца, у конкретном случају, не може утицати на одлуку овог суда о постојању истакнуте повреде права на суђење у разумном року.
Имајући у виду све наведено, Уставни суд је утврдио повреду означеног права зајемченог чланом 32. став 1. Устава и усвојио уставну жалбу, сагласно одредбама члана 89. ст. 1. и 2. Закона о Уставном суду („Службени гласник РС“, бр. 109/07, 99/11, 18/13 – Одлука УС, 40/15 – др. закон и 103/15), одлучујући као у тачки 1. изреке.
6. На основу одредбе члана 89. став 3. Закона о Уставном суду, Уставни суд је у тачки 2. изреке одлучио да се правично задовољење подносилаца уставне жалбе због утврђене повреде права оствари утврђењем права на накнаду нематеријалне штете сваком у износу од по 500 евра, у динарској противвредности по средњем курсу Народне банке Србије на дан исплате, а да се накнада исплати на терет буџетских средстава – раздео Министарства правде, у року од четири месеца од дана достављања ове одлуке Министарству.
Одлучујући о висини нематеријалне штете коју су претрпели подносиоци уставне жалбе због повреде права на суђење у разумном року, Уставни суд је ценио све околности од значаја за утврђивање висине ове штете, а посебно чињеницу да су подносиоци ступили у поступак 23. децембра 2017. године, при чему је имао у виду праксу овог суда, економске и социјалне прилике у Републици Србији, као и саму суштину накнаде нематеријалне штете којом се оштећеном лицу пружа одговарајуће задовољење. Уставни суд сматра да наведени новчани износ представља правичну и адекватну накнаду за повреду права коју су подносиоци уставне жалбе претрпели због наведеног поступања надлежних органа управе и Управног суда.
Поред тога, Уставни суд је имао у виду новију праксу Европског суда за људска права изражену у пресуди Хрустић и други против Србије, од 9. јануара 2018. године (представке бр. 8647/16, 12666/16 и 20851/16) и више других пресуда, а које се односе на питање висине накнаде нематеријалне штете досуђене због повреде права на суђење у разумном року, те је ускладио своју досадашњу праксу са наведеним ставовима Европског суда.
Поводом захтева да се објави одлука у „Службеном гласнику Републике Србије“, Уставни суд је оценио да утврђење повреде права на суђење у разумном року, као и права на накнаду нематеријалне штете, представљају адекватан вид правичног задовољења подносилаца уставне жалбе.
7. У вези са захтевом за накнаду трошкова поступка пред Уставним судом, Суд указује да нема основа за накнаду трошкова поступка пред овим судом, у смислу одредбе члана 6. став 2. Закона о Уставном суду (с тим у вези видети, поред других, Одлуку Уж-633/2011 од 8. маја 2013. године, на интернет страници: www.ustavni.sud.rs).
8. С обзиром на све изложено, Уставни суд је, на основу одредаба члана 42б став 1. тачка 1) и члана 45. тачка 9) Закона о Уставном суду, донео Одлуку као у изреци.
ПРЕДСЕДНИК ВЕЋА