Уставни суд, Велико веће, у саставу: председник Суда Снежана Марковић, председник Већа и судије Весна Илић Прелић, др Драгана Коларић, др Тамаш Корхец (Korhecz Tam ás), др Јован Ћирић, Гордана Ајншпилер Поповић, др Владан Петров и др Наташа Плавшић , чланови Већа, у поступку по уставној жалби Н. П . и В . С, обе из Шапца, на основу члана 167. став 4. у вези са чланом 170. Устава Републике Србије, на седници Већа одржаној 21. априла 2022. године, донео је
О Д Л У К У
1. Усваја се уставна жалба Н. П . и В . С . и утврђује да је у управном поступку који је вођен пред Одељењем за финансије Градске управе града Шапца у предмету број 463-4/2017-03 подноситељкама уставне жалбе повређено право на суђење у разумном року , зајемчено одредбом члана 32. став 1. Устава Републике Србије.
2. Утврђује се право подноситељи уставне жалбе на накнаду нематеријалне штете свакој у износу од по 300 евра, у динарској противвредности по средњем курсу Народне банке Србије на дан исплате. Накнада се исплаћује на терет буџетских средстава – раздео Министарства правде, у року од четири месеца од дана достављања ове одлуке Министарству.
О б р а з л о ж е њ е
1. Н. П . и В . С, обе из Шапца, преко пуномоћника Д . М, адвоката из Шапца, поднеле су Уставном суду, 23. јануара 2018. године, уставну жалбу због повреде права на суђење у разумном року, зајемченог одредбом члана 32. став 1. Устава Републике Србије, у управном поступку који се води пред Одељењем за финансије Градске управе града Шапца у предмет у бр ој 463- 4/2017-03.
У уставној жалби се, поред осталог, наводи: да су подноситељке 7. децембра 2004. године поднеле надлежном органу управе захтев за поништај правноснажних решења о изузимању грађевинског земљишта из поседа њиховог правног претходника; да је захтев поднет на основу одредбе члана 86. тачка 7) 3акона о планирању и изградњи; да предметно земљиш те није приведено намени за коју је изузето; да је Одлуком Уставног суда Уж-529/2011 од „13. марта 2014. године“ утврђено да је подноситељкама повређено право на суђење у разумном року у предметном управном поступку и поступку који је пред истим органом вођен у предмету број 463-2/2011-03 и окончан пресудом Управног суда – Одељење у Новом Саду У. 4404/12 од 10. јуна 2014. године .
Подноситељке уставне жалбе су детаљно изложиле ток предметног управног поступка у периоду који је уследио после доношења наведене одлуке Уставног суда и истакле да се ни четири године након доношења те одлуке „не види крај“ тог поступка.
Уставном жалбом се тражи да Уставни суд утврди да је подноситељкама услед трајања оспореног поступка повређено право на суђење у разумном року и утврди право подноситељкама на накнаду нематеријалне штете у износу од по 5.000 евра у динарској противвредности, те да објави одлуку у „Службеном гласнику Републике Србије“. Подноситељке уставне жалбе су, такође, тражиле накнаду трошкова поступка пред Уставним судом.
2. Сагласно одредби члана 170. Устава Републике Србије, уставна жалба се може изјавити против појединачних аката или радњи државних органа или организација којима су поверена јавна овлашћења, а којима се повређују или ускраћују људска или мањинска права и слободе зајемчене Уставом, ако су исцрпљена или нису предвиђена друга правна средства за њихову заштиту.
У току поступка пружања уставносудске заштите, поводом испитивања основаности уставне жалбе у границама истакнутог захтева, Уставни суд утврђује да ли је у поступку одлучивања о правима и обавезама подносиоца уставне жалбе повређено или ускраћено његово Уставом зајемчено право или слобода.
3. Уставни суд је, у спроведеном поступку, увидом у уставну жалбу и достављену документацију, као и списе предмета број 463-4/2017-03 Одељења за финансије Градске управе града Шапца, утврдио следеће чињенице и околности од значаја за доношење одлуке у овој уставносудској ствари:
Подноситељке уставне жалбе су 7. децембра 2004. године поднеле, поред осталог, захтев за поништај правноснажног решења Секретаријата за стамбено-комуналне и имовинско-правне послове Скупштине општине Шабац број 463-86/79-08 од 16. новембра 1979. године , којим је, на захтев С. П, изузето из поседа национализовано неизграђено грађевинско земљиште, означено у решењу, у корист општине Шабац, а за потребе Самоуправне интересне заједнице за управљање градским грађевинским земљиштем и изградњу комуналних објеката, у циљу реализације детаљног урбанистичког плана.
Даљи ток управног поступка чије трајање је оспорено овом уставном жалбом, до доношења решења Министарства финансија од 10. децембра 2013. године, био је предмет разматрања Уставног суда у поступку по уставној жалби истих подноситељки у предмету Уж-529/2011. Одлуком донетом у том предмету 20. фебруара 2014. године утврђено је да је подноситељкама повређено право на суђење у разумном року и наложено надлежним органима да, поред осталог, окончају поступак који се води у предмету број 463-1/2011-03 Одељења за финансије Градске управе града Шапца у најкраћем року.
Наведеним решење Министарства финансија од 10. децембра 2013. године поништено је решење првостепеног органа број 463-1/2011-03 од 17. јануара 2011. године и предмет враћен том органу на поновно одлучивање.
Првостепени орган је у поновном поступку решењем број 463-2/2014-03 од 24. јула 2014. године одбио захтев подноситељки уставне жалбе за поништај правноснажног решења Секретаријата за стамбено-комуналне и имовинско-правне послове Скупштине општине Шабац број 463-86/79-08 од 16. новембра 1979. године, налазећи да је предметно земљиште већим делом приведено намени. Првостепени орган је одлуку образложио тиме да конкретна намена у време изузимања није била одређена, а да се земљиште налази у индустријској зони, да су поједини делови изграђени, асфалтирани и ограђени, што доказује да су у радној зони која чини комплекс круга фабри ке, па их тако треба посматрати. Такође је наведено да су делови парцела које нису изграђене „насути и изравнани“ и не представљају посебне грађевинске парцеле, па као такве не могу бити предмет повраћаја.
Решењем Министарства финансија од 4. августа 2015. године поништено је наведено решење првостепеног органа и предмет враћен истом органу на поновно одлучивање.
Првостепени орган је поново одбио предметни захтев решењем број 463-1/2015-03 од 9. новембра 2015. године, а у образложењу је, поред осталог, истакао да предметне парцеле представљају „део индустријског комплекса“.
Решењем Министарства финансија од 13. јануара 2017. године поништено је и новодонето решење првостепеног органа и предмет враћен истом органу на поновно одлучивање, како би се на основу свих изведених доказа, а посебно налаза вештака који је у тврдио да предметно земљиште није приведено намени, донела одлука у складу са законом.
Првостепени орган је и решењем број 463-4/2017-03 од 28. априла 2017. године одбио предметни захтев. У образложењу решења је наведено да је окончан поступак формирања к.п. …/1, у чијем су саставу изузете парцеле, а да се, према ставу Управног суда, не може делимично поништити решење о изузимању земљишта „у односу на део или више изузетих парцела које нису опредељене у посебну парцелу и када представљају део комплекса земљишта који је као такав изузет ради привођења намени“.
Решењем Министарства финансија од 3. априла 2018. године поништено је решење првостепеног органа од 28. априла 2017. године и предмет враћен истом органу на поновно одлучивање.
Првостепени орган је решењем број 463-3/2018-03 од 21. јуна 2018. године поништио решење Секретаријата за стамбено-комуналне и имовинско-правне послове Скупштине општине Шабац број 463-86/79-08 од 16. новембра 1979. године, у делу који се односи на катастарске парцеле означене у решењу, због непривођења намени за коју је изузето. Првостепени орган је навео да је вешт ак геодетске струке на терену идентификовао парцеле, а да је вештак грађевинске струке нашао да катастарске парцеле наведене у диспозитиву решења, чији су делови ушли у састав нових парцела различитих власника, нису приведене намени з а коју су изузете.
Решењем Министарства финансија број од 20. маја 2019. године одбијене су као неосноване жалбе које су Градско правобранилаштво града Шапца и привредно друштво „Х.“ а.д. Вршац, погон Ш. изјавили против решења од 21. јуна 2018. године.
Привредно друштво „Х.“ а.д. Вршац, погон Ш. је 27. августа 2019. године поднело тужбу Управном суду против решења Министарства финансија од 20. маја 2019. године .
Управни суд је решењем У. 13720/19 од 12. новембра 2019. године обуставио поступак , због тога што је тужилац поднеском од 9. новембра исте године одустао од тужбе.
4. Одредбом члана 32. став 1. Устава, на чију повреду се указује у уставној жалби, утврђено је да свако има право да независан, непристрасан и законом већ установљен суд, правично и у разумном року, јавно расправи и одлучи о његовим правима и обавезама, основаности сумње која је била разлог за покретање поступка, као и о оптужбама против њега.
За одлучивање Уставног суда по предметној уставној жалби од значаја су и следеће одредбе закона:
Законом о општем управном поступку („Службени лист СРЈ“, бр. 33/97 и 31/01 и „Службени гласник РС“, број 30/10), који се примењивао до 31. маја 2017. године, било је прописано: да се поступак мора водити без одуговлачења и са што мање трошкова за странку и друге учеснике у поступку, али тако да се прибаве сви докази потребни за правилно и потпуно утврђивање чињеничног стања и за доношење законитог и правилног решења ( члан 14.) ; да ако другостепени орган утврди, поред осталог, да је погрешно примењен правни пропис на основу кога се решава управна ствар, он ће својим решењем поништити првостепено решење и сам решити управну ствар (ч лан 233. став 1.); да се ре шење по жалби мора донети и доставити странци што пре, а најкасније у року од два месеца од дана предаје жалбе, ако посебним законом није одређен краћи рок (члан 237. став 1.).
Важећи Закон о општем управном поступку („Службени гласник РС“, бр. 18/16 и 95/18 – аутентично тумачење) садржи суштински исте одредбе у чл. 9. став 2, члану 171. став 5. и члану 174.
Одредбом члана 19. став 1. Закона о управним споровима („Службени лист РС“, број 111/09) прописано је да ако другостепени орган, у року од 60 дана од дана пријема жалбе или у законом одређеном краћем року, није донео решење по жалби странке против првостепеног решења, а не донесе га ни у даљем року од седам дана по накнадном захтеву странке поднетом другостепеном органу, странка по истеку тога рока може поднети тужбу због недоношења захтеваног акта.
5. Подноситељке уставне жалбе сматрају да им је повређено право на суђење у разумном року услед дугог трајања управног поступка који се води по њиховом захтеву за поништај правноснажног решења о изузимању земљишта из поседа њиховог правног претходника. Пре испитивања основаности уставне жалбе са становишта означеног уставног права, Уставни суд је констатовао да је Одлуком Уж- 529/2011 од 20. фебруара 2014. године утврдио да је подноситељкама уставне жалбе повређено право на суђење у разумном року у управном поступку чија је оправданост трајања оспорена овом уставном жалбом и наложио надлежним органима да окончају предметни поступак у најкраћем року.
Полазећи од наведеног, Уставни суд је нашао да је период меродаван за оцену о повреди права подноситељки уставне жалбе на суђење у разумном року започео 14. марта 2014. године, када је првостепеном органу достављена Одлука Уж-529/2011 од 20. фебруара 2014. године, а окончан решењем Управног суда У. 13720/19 од 12. новембра 2019. године.
Уставни суд констатује да сама чињеница да је поступак трајао пет година и осам месеци након утврђивања повреде означеног права указује на то да је изашао изван граница одлучивања у разумном року. Међутим, полазећи од тога да је појам разумног трајања поступка релативна категорија која зависи од низа чинилаца, а пре свега од сложености правних питања и чињеничног стања у конкретном спору, понашања подносиоца уставне жалбе, поступања органа који су водили поступак и суда у управном спору , као и значаја истакнутог права за подносиоца, Уставни суд је испитивао да ли су и у којој мери наведени критеријуми утицали на дуго трајање поступка.
У том смислу, Уставни суд је оценио да у овом управном поступку није било посебно сложених чињеничних и правних питања, те да је првостепени орган био дужан да утврди каква је била намена грађевинског земљишта изузетог из поседа ранијег сопственика, будући да ту чињеницу није било могуће утврдити из решења о изузимању предметног земљишта и да ли је земљиште приведено намени.
Испитујући значај предмета поступка за подноситељке уставне жалб е, Уставни суд је закључио да су оне имале значајан правни и материјални интерес да се поништи акт којим је предметно грађевинско земљиште изузето из поседа њиховог правног претходника.
Испитујући поступање органа управе и Управног суда у овој правној ствари, Уставни суд налази да је превасходни узрок недопустиво дугог трајања предметног поступка враћање предмета првостепеном управном органу ради поновног одлучивања С тим у вези, Уставни суд указује на став Европског суда за људска права, да понављање истих налога нижестепеном органу у оквиру једног поступка указује на недостатке у процесном систему (пресуда Wierciszewska против Пољске, представка број 41431/98, од 25. новембра 2003. године, став 46.). Уставни суд даље истиче да је другостепени орган, сагласно члану 233. став 1. раније важећег Закона о општем управном поступку, могао својим решењем поништити првостепено решење и сам решити управну ствар, након што је оценио да је првостепени орган погрешно применио правни пропис на основу кога се решава предметна управна ствар.
Уставни суд је из приложене документације и достављених списа предмета, такође, утврдио да су у посматраном периоду донета четири решења првостепеног органа, четири решења другостепеног органа и да је вођен један уп равни спор. Уставни суд је , с тим у вези, оценио да првостепени орган није у већој мери каснио са доношењем одлука у поновном поступку , али да је другостепени орган о свакој жалби подноситељки одлучивао око годину дана. Предметни управни спор није утицао на трајање предметног поступка, јер је тужилац после непуна три месеца одустао од тужбе.
Оцењујући понашање подноситељки уставне жа лбе, Уставни суд је нашао да су оне допринеле дугом трајању оспореног поступка у делу који се оцењује у овом уставносудском поступку , тиме што нису користиле тужбу због „ћутања администрације“ ради уб рзања предметног поступка у периоду који је укупно трајао четири године, колико је каснио другостепени орган са доношењем решења о њиховим жалбама. У ставни суд је, међутим, оценио да наведени доп ринос подноситељки, у конкретном случају, не може утицати на одлуку овог суда о постојању истакнуте повреде права на суђење у разумном року, с обзиром на дужину трајања оспореног поступка.
Имајући у виду све наведено, Уставни суд је утврдио повреду означеног права зајемченог чланом 32. став 1. Устава и усвојио уставну жалбу, сагласно одредбама члана 89. ст. 1. и 2. Закона о Уставном суду („ Службени гласник РС“, бр. 109/07, 99/11, 18/13 – Одлука УС, 40/15 – др. закон и 103/15) , одлучујући као у тачки 1. изреке.
6. На основу одредбе члана 89. став 3. Закона о Уставном суду, Уставни суд је у тачки 2. изреке одлучио да се правично задовољење подноситељки уставне жалбе због утврђе не повреде права оствари утврђењем права на накнаду нематеријалне штете свакој у износу од по 300 евра, у динарској противвредности по средњем курсу Народне банке Србије на дан исплате, а да се накнада исплати на терет буџетских средстава – раздео Министарства правде, у року од четири месеца од дана достављања ове одлуке Министарству.
Приликом одлучивања о висини накнаде нематеријалне штете, Уставни суд је ценио све околности значајне у овом уставносудском спору и нашао да наведени новчани износ представља адекватну правичну накнаду за повреду права коју су подноситељке претрпеле. Уставни суд је имао у виду постојећу праксу овога суда, праксу Европског суда за људска права у сличним случајевима, економске и социјалне прилике у Републици Србији, као и саму суштину накнаде нематеријалне штете којом се оштећеном пружа одговарајуће задовољење.
Поред тога, Уставни суд је имао у виду новију праксу Европског суда за људска права изражену у пресуди Хрустић и други против Србије, од 9. јануара 2018. године ( представке бр. 8647/16, 12666/16 и 20851/16) и више других пресуда, а које се односе на питање висине накнаде нематеријалне штете досуђене због повреде права на суђење у разумном року, те је ускладио своју досадашњу праксу са наведеним ставовима Европског суда.
У вези са захтевом да се објави одлука у „Службеном гласнику Републике Србије“, Уставни суд је оценио да утврђење повреде права на суђење у разумном року, као и права на накнаду не материјалне штете, представљају адекватан вид правичног задовољења подноситељки уставне жалбе.
7. У вези са захтевом за накнаду трошкова поступка пред Уставним судом, Суд указује да нема основа за накнаду трошкова поступка пред ов им судом, у смислу одредбе члана 6. став 2. Закона о Уставном суду (с тим у вези видети, поред других, Одлуку Уж-633/2011 од 8. маја 2013. године, на интернет страници: www.ustavni.sud.rs).
8. С обзиром на све изложено, Уставни суд је, на основу одредаба члана 42б став 1. тачка 1) и члана 45. тачка 9) Закона о Уставном суду, донео Одлуку као у изреци.
ПРЕДСЕДНИК ВЕЋА
Снежана Марковић, с.р.