Уставни суд, Велико веће, у саставу: председник Суда Снежана Марковић, председник Већа и судије Весна Илић Прелић, др Драгана Коларић, др Тамаш Корхец (Korhecz Tamás), др Јован Ћирић, Гордана Ајншпилер Поповић, др Владан Петров и др Тијана Шурлан, чланови Већа, у поступку по уставној жалби М. М .(1) и М. М .(2), обојице из Београда и Д . Ђ . из Панчева, на основу члана 167. став 4. у вези са чланом 170. Устава Републике Србије, на седници Већа одржаној 19. маја 2022. године, донео је
О Д Л У К У
1. Усваја се уставна жалба М. М .(1), М. М .(2) и Д . Ђ . и утврђује да је у управном поступку који се води у предмету број 461-272/91 Комисије за вођење поступка и доношење решења по захтеву за враћање земљишта у Лозници подносиоцима уставне жалбе повређено право на суђење у разумном року, зајемчено одредбом члана 32. став 1. Устава Републике Србије, док се у преосталом делу уставна жалба одбацује.
2. Утврђује се право подносилаца уставне жалбе на накнаду нематеријалне штете сваком у износу од по 1.800 евра, у динарској противвредности по средњем курсу Народне банке Србије на дан исплате. Накнада се исплаћује на терет буџетских средстава – раздео Министарства правде, у року од четири месеца од дана достављања ове одлуке Министарству.
3. Налаже се надлежним органима да предузму све мере како би се поступак из тачке 1. окончао у најкраћем року.
О б р а з л о ж е њ е
1. М. М .(1) и М . М . (2), обојица из Београда и Д . Ђ . из Панчева, преко пуномоћника Г. В , адвоката из Београда , поднели су Уставном суду, 7. новембра 2018. године, уставну жалбу због повреде права на суђење у разумном року, зајемченог одредбом члана 32. став 1. Устава Републике Србије, у управном поступку који се води у предмету број 461-272/91 Комисије за вођење поступка и доношење решења по захтеву за враћање земљишта у Лозници, као и у управном поступку који је вођен у предмету број 461-3/91Комисије за враћање земљишта при општини Мали Зворник .
У уставној жалби се, поред осталог, наводи: да је Уставни суд одлукама Уж-738/2009 од 12. новембра 2009. године и Уж-739/2009 од 7. јула 2011. године усвојио уставне жалбе Љ. Т . и утврдио повреду права на суђење у разумном року у управним поступцима чија оправданост трајања је оспорена овом уставном жалбом ; да се подносиоци налазе у истој правној ситуацији као Љ . Т, јер су учесници у тим поступ цима; да је поступак пред Комисијом за враћање земљишта при општини Мали Зворник правноснажно окончан, као и ванпарнични поступак у коме је донето решење о одређивању новчане накнаде, али да „исплата накнаде подносиоцима још није почела“, због инсолвентности обвезника накнаде; да је поступак који се води у предмету 461-272/91 Комисије за вођење поступка и доношење решења по захтеву за враћање земљишта у Лозници још увек у току.
Уставном жалбом се тражи oд Уставнoг судa да утврди повреду права подносилаца на суђење у разумном року, као и право на накнаду нематеријалне штете у износу од 5 00.000 динара, сваком од подносилаца .
2. Сагласно одредби члана 170. Устава Републике Србије, уставна жалба се може изјавити против појединачних аката или радњи државних органа или организација којима су поверена јавна овлашћења, а којима се повређују или ускраћују људска или мањинска права и слободе зајемчене Уставом, ако су исцрпљена или нису предвиђена друга правна средства за њихову заштиту.
У току поступка пружања уставносудске заштите, поводом испитивања основаности уставне жалбе у границама истакнутог захтева, Уставни суд утврђује да ли је у поступку одлучивања о правима и обавезама подносиоца уставне жалбе повређено или ускраћено његово Уставом зајемчено право или слобода.
3. Уставни суд је, у спроведеном поступку, увидом у уставну жалбу и достављену документацију, као и списе предмета број 461-272/91 Комисије за вођење поступка и доношење решења по захтеву за враћање земљишта у Лозници и предмета број 461-3/91 Комисије за враћање земљишта при општини Мали Зворник , утврдио следеће чињенице и околности од значаја за доношење одлуке у овој уставносудској ствари:
3.1. Подносиоци уставне жалбе М. М .(1) и М . М .(2) поднели су 17. јуна, односно 15. јула 1991. године, захтев за враћање земљишта из Пољопривредно земљишног фонда, које обухвата седам катастарских парцела – бр. …, …, …, …, …, … и … КО Бања Ковиљача, које је решењем надлежног органа број 252 од 5. септембра 1953. године одузето њиховом деди А . М. Комисија за вођење поступка и доношење решења по захтеву за враћање земљишта у Лозници (даље у тексту: Комисија) је п оводом њихових захтева формирала предмете бр. 461-272/91 и 461-283/91. На расправи одржано ј 19. августа 1992. године захтев за враћање истог земљишта поднела је супруга бившег власника Д. Ђ . (подноситељка уставн е жалбе). По свим наведеним захтевима вођен је јединствени поступак у предмету број 461-272/91.
Комисија је прво делимично решење донела 26. октобра 1994. године, које је поништено решењем Министарства финансија од 18. фебруара 1996. године.
У поновном поступку Комисија је донела делимично решење од 27. новембра 1997. године, којим је утврдила право заједничке својине подносиоцима захтева на земљишту које се налази у КО Бања Ковиљача, на к.п. бр . … и …, као накнаду за одузето земљиште. Наведено решење је постало правноснажно даном доношења.
У даљем току поступка, Комисија је донела је још једно делимично решење 7. априла 1998. године, којим је утврдила право заједничке својине подносиоцима захтева на к.п. број … у КО Бања Ковиљача .
М. Р . поднео је 25. септембра 1998. године предлог за понављање поступка окончаног делимичним решењем Комисије од 27. новембра 1997. године, који је закључком Комисије од 17. новембра 2000. године одбачен, јер је изјављен од стане неовлашћеног лица. Против овог закључка подно силац предлога изјавио је жалбу, коју је Министарство финансија уважило решењем од 18. априла 2001. године и поништило првостепени закључак . Истим решењем дозвољено је да се понови поступак окончан делимичним решењем Комисије од 27. новембра 1997. године и то решење је поништ ено.
Комисија је у поновном поступку донела решење од 26. децембра 2003. године, којим је утврдила подносиоцима захтева право на новчану накнаду за одузето земљиште које се налази на к .п. бр. …/2, …/1 и …/2, на терет Републичке дирекције за путеве.
Комисија је 24. фебруара 2005. године донела решење, којим је утврдила подносиоцима захтева право на новчану накнаду за одузете к.п. бр. …/1, …/3 и …/4, на терет ЈП „В.“ Лозница.
Комисија је решењем од 31. марта 2005. године дозволила понављање поступка окончаног решењем Комисије бр. 461-272/91 од 7. априла 1998. године, на предлог подносилаца захтева. Комисија је истим решењем, поред осталог, у тачки 2. диспозитива, утврдила право својине подносилаца захтева на к.п. …/4, …/3 и …/3 и обавезала ЈВП „С .“ Београд да дозволи упис права својине на том земљишту у корист подносилаца захтева.
Министарство финансија је решењем од 2. јуна 2005. године одбило као неосновану жалбу коју су подносиоци уставне жалбе изјавили против решења Комисије од 24. фебруара 2005. године . Одлучујући о жалби ЈВП „С.“ Београд, министарство је решењем од 14. фебруара 2006. године поништило решење Комисије од 31. марта 2005. године у тачки 2. диспозитива.
Врховни суд Србије је пресудом У. 5201/05 од 6. септембра 2006. године поништио решење Министарства финансија од 2. јуна 2005. године, након чега је министарство решењем од 22. фебруара 2007. године поништило решење Комисије од 24. фебруара 2005. године и предмет вратило првостепеном органу на поновни поступа к и одлу чивање.
Комисија је у поновном поступку донела решење од 13. октобра 2005. године, којим је поново утврди ла право својине подносилаца захтева на к.п. …/4, …/3 и …/3 и обавезала ЈВП „С.“ Београд да дозволи упис права својине на том земљишту у корист подносилаца захтева. Министарство финансија, одлучујући о жалби ЈВП „С.“ Београд, донело је решење од 14. фебруара 2006. године, којим је поново поништило побијано решење првостепеног органа, са образложењем да је предметно земљиште у државној својини и да не може бити предмет враћања без сагласности Републике Србије.
Комисија је донела решење од 29. јуна 2007. године, којим је трећи пут утврдила право својине подносилаца захтева на к.п. …/4, …/3 и …/3 и обавезала ЈВП „С .“ Београд да дозволи укњижбу права својине на том земљишту у корист подносилаца захтева. Против овог решења није изјављена жалба.
Пред Комисијом су одржаване расправе у периоду који је до доношења наредног решења Комисије трајао 11 година. У допис у који је председник Комисије 28. маја 2015. године упутио начелнику градске управе града Лозница наведено је да су честе промене у саставу комисије разлог дугог трајања предметног поступка.
Решењима Министарства финансија од 15. маја, 3. и 9. јула 2018. године наложено је Комисији да донесе решење о предметном захтеву у року од 15 дана од дана пријема тог решења. Другостепени орган је у решењу навео да су подносиоци уставне жалбе жалбом због „ћутања администрације“ поднетом 26. јуна 2017. године тражили доношење решења Комисије , којим ће у потпуности бит и одлучено о предметном захтеву.
Решењем Комисије од 18. јула 2018. године утврђено је право Љ. Т . и подносиоцима уставне жалбе на новчану накнаду за одузете к.п. бр. …/1, …/3 и …/4 наведене у решењу, на терет ЈП „В.“ и одређено да ће о преосталом делу захтева бити накнадно одлучено. Решењем Министарства финансија од 14. новембра 2018. године одбијена је жалба ЈП „В.“ изјављена против наведеног решења Комисије.
Решењем Комисије од 27. фебруара 2019. године утврђено је право Љ. Т . и подносиоцима уставне жалбе на новчану накнаду за одузете к.п. бр. …/2, …/3, …/4 и …/1, на терет Републике Србије и одређено да ће о преосталом делу захтева бити накнадно одлучено.
3.2. Ж. М . из Малог Зворника је 8. априла 1991. године поднео Комисији за враћање земљишта општине Мали Зворник захтев за повраћај одузете имовине из Пољопривредно -задружног фонда.
Комисија је 18. октобра 1991. године донела закључак о спајању поступака по захтеву Ж . М . из Малог Зворника и захтевима Д. Ђ . из Панчева, М . М .(1) из Београда и М . М .(2) из Београда ( подносилаца уставне жалбе), ради спровођења јединственог управног поступка, који је настављен у предмету број 461-3/91.
Решење Комисије за враћање земљишта при општини Мали Зворник број 461-03/91 од 3. априла 2015. године, којим је одлучено о захтевима Ж. М . и подносилаца уставне жалбе , постало је правноснажно 6. јануара 2016. године
Решење Основног суда у Лозници Р1 9/16 од 10. јула 2017. године о одређивању новчане накнаде за земљиште које није могло бити враћено ранијим власницима по решењу Комисије за враћање земљишта при општини Мали Зворник од 3. априла 2015. године, постало је правноснажно 25. маја 2018. године. Наведеним решењем Основног суда у Лозници обавезане су на плаћање новчане накнаде З. з . „П .“ Мали Зворник и О. ш . „Б .“ из Доње Борине.
4. Одредбом члана 32. став 1. Устава, на чију повреду се указује у уставној жалби, утврђено је да свако има право да независан, непристрасан и законом већ установљен суд, правично и у разумном року, јавно расправи и одлучи о његовим правима и обавезама, основаности сумње која је била разлог за покретање поступка, као и о оптужбама против њега.
За одлучивање Уставног суда по предметној уставној жалби од значаја су и следеће одредбе закона:
Чланом 13. Закона о општем управном поступку („Службени лист ФНРЈ“, број 52/56, „Службени лист СФРЈ“, бр. 10/65, 18/65, 4/77, 11/78, 32/78, 9/86 и 47/86 и „Службени лист СРЈ“, број 24/94) било је прописано да се поступак има водити брзо и са што мање трошкова и губитка времена за странку и друга лица која учествују у поступку, али тако да се прибави све што је потребно за правилно утврђивање чињеничног стања и за доношење законитог и правилног решења.
Одредбу суштински исте садржине имао је члан 14. Закона о општем управном поступку („Службени лист СРЈ“, бр. 33/97 и 31/01 и „Службени гласник РС“, број 30/10).
Одредбама наведеног закона је, такође, било прописано: да кад се поступак покреће поводом захтева странке, односно по службеној дужности ако је то у интересу странке, а пре доношења решења није потребно спроводити посебан испитни поступак, нити постоје други разлози због којих се не може донети решење без одлагања (решавање претходног питања и др.), орган је дужан да донесе решење и достави га странци што пре, а најкасније у року од једног месеца од дана предаје уредног захтева, односно од дана покретања поступка по службеној дужности, ако посебним законом није одређен краћи рок; да у осталим случајевима, кад се поступак покреће поводом захтева странке, односно по службеној дужности, ако је то у интересу странке, орган је дужан да донесе решење и достави га странци најкасније у року од два месеца, ако посебним законом није одређен краћи рок (члан 208. став 1.); да ако орган против чијег је решења допуштена жалба не донесе решење и не достави га странци у прописаном року, странка има право на жалбу као да је њен захтев одбијен (члан 208. став 2.); да ако другостепени орган нађе да ће недостатке првостепеног поступка брже и економичније отклонити првостепени орган, он ће својим решењем поништити првостепено решење и вратити предмет првостепеном органу на поновни поступак, да је у том случају другостепени орган дужан да својим решењем укаже првостепеном органу у ком погледу треба допунити поступак, а првостепени орган је дужан у свему да поступи по другостепеном решењу и да, без одлагања, а најдоцније у року од 30 дана од дана пријема предмета, донесе ново решење, те да против новог решења странка има право на жалбу (члан 232. став 2.).
Важећи Закон о општем управном поступку („Службени гласник РС“, бр. 18/16 и 95/18) садржи суштински исте одредбе у члану 9. став 2, члану 145. став 3, члану 173. и члану 171. став 3.
Одредбама члана 24. став 1. Закона о управним споровима („Службени лист СРЈ“, број 46/96), који је важио до 29. децембра 2009. године, било је прописано: да ако другостепени орган није у року од 60 дана или у законом одређеном краћем року донео решење по жалби странке против првостепеног решења, а не донесе га ни у даљем року од седам дана по поновљеном тражењу, странка може покренути управни спор као да јој је жалба одбијена (став 1.); да ако првостепени орган против чијег акта је дозвољена жалба није у року од 60 дана или у законом одређеном краћем року донео решење по захтеву, странка има право да поднесе захтев другостепеном органу, као и да против решења другостепеног органа странка може покренути управни спор, а може га и под условима из става 1. овог члана покренути и ако овај орган не донесе решење (став 3.). Суштински исте садржине су одредб е члана 15. и члана 19. став 1. важећег Закона о управним споровима („Службени гласник РС“, број 111/09).
5. Подносиоци уставне жалбе сматрају да им је повређено право на суђење у разумном року услед дугог трајања управног п оступка који се води у предмету број 461-272/91 Комисије за вођење поступка и доношење решења по захтеву за враћање земљишта у Лозници, по њиховом захтеву за враћање земљишта поднетом 1991. године .
Испитујући основаност уставне жалбе изјављене због повреде означеног права из члан а 32. став 1. Устава, Суд најпре констатује да се грађанима Републике Србије људска и мањинска права и слободе, међу којима је и право на суђење у разумном року, као елемент права на правично суђење, јемче и уставносудска заштита ових права и слобода обезбеђује од 8. новембра 2006. године, када је ступио на снагу Устав Републике Србије. Међутим, полазећи од тога да сваки поступак пред судовима или другим надлежним органима представља јединствену целину, Суд је стао на становиште да се приликом оцене да ли се поступак у конкретном случају води у оквиру разумног рока или не, мора узети у обзир и стање на дан ступања на снагу Устава. Овај суд је , с тим у вези, утврдио да је предметни поступак за враћање земљишта започео 1991. године, подношењем захтева подносилаца уставне жалбе и да још није правноснажно окончан.
Уставни суд констатује да сама чињеница да оспорени поступак траје дуже од 30 година указује на то да поступак није окончан у оквиру разумног рока. Међутим, полазећи од тога да је појам разумног трајања поступка релативна категорија која зависи од низа чинилаца, а пре свега од сложености правних питања и чињеничног стања у конкретном спору, понашања подносиоца уставне жалбе, поступања органа који су водили поступак, као и значаја истакнутог права за подносиоца, Уставни суд је испитивао да ли су и у којој мери наведени критеријуми утицали на дуго трајање поступка.
Уставни суд је оценио да је предметни управни поступак релативно сложен у погледу чињеничних, али не и правних питања.
Испитујући значај предмета поступка за подносиоце уставне жалбе, Уставни суд је закључио да они имају значајан правни и материјални интерес да надлежни орган у разумном року одлучи о њиховом захтеву за враћање земљишта.
Оцењујући поступање надлежних органа управе, Уставни суд је утврдио да је Комисија превасходно одговорна за недопустиво дуго трајање предметног поступка, због кашњења у одлучивању након поништавања решења од стране другостепеног органа, а посебно због недоношења одлуке о преосталом делу захтева у периоду који је непрекидно трајао дуже од десет година. Овај суд, с тим у вези, констатује да неактивност Комисије у толиком трајању не може бити оправдана чињеницом да је току предметног поступка више пута мењан састав Комисије , јер подносиоци захтева за враћање земљишта као странке у поступку не могу да сносе последице пропуштања надлежних органа локалне самоуправе да благовремено предложе чланове Комисије. Уставни суд је наведено правно становиште изразио , поред осталих, у Одлуци Уж -7819/2014 од 17. новембра 2016. године .
Уставни суд је, такође, констатовао да је другостепени орган поништио два решења К омисије, којима је утврђено право својине подносиоцима захтева на земљишту на коме је носилац права ЈВП „С.“ Београд, те да је Комисија трећи пут одлучила на исти начин. Овај суд, с тим у вези, указује на став Европског суда за људска права, да сама чињеница да се више пута налаже понављање поступка пред нижом инстанцом, може, сама по себи, открити озбиљан недостатак у правном систему државе (видети пресуду Pavlyulynets против Украјине, број 70767/01, став 51, од 6. септембра 2005. године и пресуду Цветковић против Србије , број 17271/04, став 51, од 10. јуна 2008. године).
Приликом испитивања да ли су подносиоци уставне жалбе својим радњама допринели предугом трајању оспореног поступка, Уставни суд је имао у виду специфичност управног поступка, чији ток у многоме зависи од активности странке. Уставни суд, с тим у вези, указује на то да је Европски суд за људска права у о длуци Вера Штајцар против Хрватске, од 20. јануара 2000. године (представка број 46279/99) истакао да је подноситељка имала на располагању правна средства која би јој омогућила да настави поступак пред Управним судом, али је то пропустила да учини и да у тим околностима она не може приговарати дужини поступка пред управним органом.
Уставни суд је имао у виду да подносиоци уставне жалбе у већем делу периода који је трајао до доношења решења Комисије од 29. јуна 2007. године нису могли значајније да утичу на ток поступка, јер нису имали право да поднесу тужбу због ћутања администрације због кашњења у одлучивању о жалбама којима су други учесници у поступку оспоравали одлуке Комисије. У наредном периоду, међутим, који је непрекидно трајао десет година, подносиоци нису користили могућност да поднесу жалбу другостепеном органу због недоношења одлуке о преосталом делу захтева, већ су то први пут учинили 26. јуна 2017. године. Подносиоци су тада, такође, пропустили да поднесу тужбу Управном суду због „ћутања администрације“, иако наредним решењем Комисије од 18. јула 2018. године, као ни решењем од 27. фебруара 2019. године, није одлучено о предметном захтеву у целини.
Уставни суд је, међутим, оценио да у поступку који траје дуже од 30 година, наведени допринос подносилаца не може утицати на одлуку овог суда о постојању истакнуте повреде права на суђење у разумном року.
Полазећи од свега наведеног, Уставни суд је, сагласно одредби члана 89. став 1. Закона о Уставном суду („Службени гласник РС“, бр. 109/07, 99/11, 18/13 – Одлука УС, 40/15 – др. закон и 103/15), у овом делу усвојио уставну жалбу, одлучујући као у првом делу тачке 1. изреке, док је у тачки 3. изреке наложио надлежним органима да предузму све мере како би се поступак из тачке 1. окончао у најкраћем року, сагласно одредбама члана 89. ст. 1. и 2. Закона о Уставном суду .
6. На основу одредбе члана 89. став 3. Закона о Уставном суду, Уставни суд је у тачки 2. изреке одлучио да се правично задовољење подносилаца уставне жалбе због констатоване повреде права оствари утврђењем права на накнаду нематеријалне штете сваком у износу од по 1.800 евра, у динарској противвредности по средњем курсу Народне банке Србије на дан исплате, а да се накнада исплати на терет буџетских средстава – раздео Министарства правде, у року од четири месеца од дана достављања ове одлуке Министарству.
Одлучујући о висини нематеријалне штете коју су претрпе ли подноси оци уставне жалбе због повреде права на суђење у разумном року, Уставни суд је ценио све околности од значаја за утврђивање висине ове штете, а такође је имао у виду праксу овог суда, економске и социјалне прилике у Републици Србији, као и саму суштину накнаде нематеријалне штете којом се оштећеном лицу пружа одговарајуће задовољење. Уставни суд сматра да наведени новчани износ представља правичну и адекватну накнаду за повреду права коју су подноси оци уставне жалбе претрпе ли због наведеног поступања надлежних управних органа.
Поред тога, Уставни суд је имао у виду новију праксу Европског суда за људска права изражену у пресуди Хрустић и други против Србије, од 9. јануара 2018. године (представке бр. 8647/16, 12666/16 и 20851/16) и више других пресуда, а које се односе на питање висине накнаде нематеријалне штете досуђене због повреде права на суђење у разумном року, те је ускладио своју досадашњу праксу са наведеним ставовима Европског суда.
7. Уставна жалба је, такође, изјављена због повреде права на суђење у разумном року у управном поступку који је вођен пред Комисијом за враћање земљишта при општини Мали Зворник у предмету број 461-03/91 .
Уставни суд је најпре констатовао да је одредбом члана 84. став 1. Закона о Уставном суду прописано да се уставна жалба може изјавити у року од 30 дана од дана достављања појединачног акта, односно од дана предузимања радње којом се повређује или ускраћује људско или мањинско право и слобода зајемчена Уставом.
Уставни суд је утврдио да је наведени управни поступак окончан решењем Комисије за враћање земљишта при општини Мали Зворник број 461-03/91 од 3. априла 2015. године, које је постало правноснажно 6. јануара 2016. године. Суд је, такође, утврдио да је ванпарнични поступак, који је вођен ради одређивањ а новчане накнаде за земљиште које није могло бити враћено ранијим власницима по решењу Комисије за враћање земљишта при општини Мали Зворник од 3. априла 2015. године, окончан решењем Основног суда у Лозници Р1 9/16 од 10. јула 2017. године. С обзиром на то да је наведено решење постало правноснажно 25. маја 2018. године, а да је уставна жалба изјављена 7. новембра 2018. године, Уставни суд је утврдио да је у овом делу уставна жалба неблаговремена. На другачију оцену о допуштености уставне жалбе у овом делу не може утицати тврдња подносилаца да „исплата новчане накнаде није почела због инсолвентности обвезника накнаде“, будући да подносиоци нису уставном жалбом оспорили решење којим је правноснажно окончан поступак одређивања новчане накнаде, нити трајање извршног поступка који се води на основу тог решења.
Уставни суд је, стога, сагласно одредби члана 36. став 1. тачка 2) Закона о Уставном суду, у другом делу тачке 1. изреке одбацио уставну жалбу у преосталом делу, јер је поднета после истека рока прописаног чланом 84. став 1. Закона.
8. На основу свега изнетог и одредаба члана 42б став 1. тачка 1), члана 45. тачка 9) и члана 46. тачка 9) Закона о Уставном суду, као и члана 89. Пословника о раду Уставног суда („Службени гласник РС“, број 103/13), Уставни суд је донео Одлуку као у изреци.
ПРЕДСЕДНИК ВЕЋА
Снежана Марковић, с.р.