Уставни суд у саставу: председник др Боса Ненадић и судије др Оливера Вучић, др Марија Драшкић, Весна Илић Прелић, др Агнеш Картаг Одри, Катарина Манојловић Андрић, др Драгиша Слијепчевић, др Драган Стојановић и Предраг Ћетковић, на основу члана 167. став 1. тачка 1. Устава Републике Србије, на седници одржаној 22. децембра 2009. године, донео је
Р Е Ш Е Њ Е
1. Не прихватају се иницијативе за покретање поступка за утврђивање неуставности одредаба чл. 1. и 2. и чл. 6. до 10. Закона о пријављивању и евидентирању одузете имовине ("Службени гласник РС", број 45/05).
2. Одбацује се захтев за обуставу извршења појединачних аката, односно радњи предузетих на основу Закона из тачке 1.
3. Одбацује се иницијатива за оцену сагласности Закона из тачке 1. са Законом о општем управном поступку.
О б р а з л о ж е њ е
Уставном суду поднете су две иницијативе за оцену сагласности одредаба чл. 1. и 2. и чл. 6. до 10. Закона о пријављивању и евидентирању одузете имовине ("Службени гласник РС", број 45/05) са Уставом и Европском конвенцијом за заштиту људских права и основних слобода.
У иницијативама се наводи да су наведене одредбе Закона "дискриминаторске", јер једном делу грађана ускраћују могућност евидентирања и враћања имовине и "деле грађане на оне који су се по овом закону евидентирали и оне који то нису учинили из разних разлога". Истиче се да је одредба члана 1. Закона непрецизна и непотпуна, јер не набраја таксативно све прописе и акте на основу којих је имовина одузимана и да Закон не прописује критеријуме за утврђивање тржишне вредности или правичне накнаде и не одређује шта се сматра другим имовинским правима. Указује се да услед фактичке немогућности доказивања правног основа одузимања имовине лице може изгубити право на повраћај, као и да је непотребно обавезивати грађане да доказују општепознате чињенице. По мишљењу иницијатора, одредба члана 9. став 2. Закона прејудицира будуће решење, јер из процеса повраћаја имовине искључује грађане који се нису евидентирали у прописаном року, а одредба члана 10. Закона доводи у повлашћен положај цркве и верске заједнице. У иницијативама се посебно истиче да је одредба члана 8. Закона несагласна са чланом 36. став 1. Устава и да је противуречна сама себи, јер се подношење захтева за повраћај имовине не може условити подношењем пријаве за евидентирање одузете имовине, а да се не зна како ће бити уређен поступак враћања и обештећења неким будућим посебним законом чије се доношење наговештава. Наводи се да су одредбе члана 8. и члана 9. став 2. Закона несагласне и са чланом 3. Закона о општем управном поступку, односно са основним начелима утврђеним овим законом (законитости, заштите права грађана и заштите јавног интереса, истине, саслушања странке и оцене доказа).
Уставном суду је поднет и захтев за обуставу извршења појединачних аката и радњи предузетих на основу оспорених одредаба Закона.
У одговору Законодавног одбора Народне скупштине наводи се да оспорене одредбе Закона нису у супротности са Уставом и Европском конвенцијом за заштиту људских права и основних слобода, уз образложење да је након Другог светског рата извршено одузимање приватне имовине великог обима и њено превођење у државну, касније друштвену својину, па је законодавац оценио да је, 60 година од спровођења ових мера, тешко сагледати обим, врсту, стање, правни статус и друге елементе у вези одузете имовине, односно да је неопходно да се претходно изврши њено евидентирање и процена. Пријављивање и евидентирање одузете имовине имало је за циљ да се сагледају величина и врста имовине која се потражује и да се процени њена вредност, што је неопходна претпоставка за доношење посебног закона, који ће уредити права у погледу повраћаја или обештећења за одузету имовину. Стога се закључује да обавеза пријављивања одузете имовине, по својој природи, не представља акт дискриминације, већ меру коју држава спроводи ради решавања питања враћања те имовине. У одговору се, такође, указује да се о правима бивших власника не би могло говорити непосредно у контексту примене одредаба о праву на неометано уживање имовине, које гарантују Европска конвенција и Устав Републике Србије, јер се ради о одузимању права својине које је највећим делом извршено пре него што је Европска конвенција усвојена и ступила на снагу, и пре важећег Устава. Истиче се да у време усвајања оспореног Закона, решавање овог питања није представљало правну обавезу Републике Србије већ је, пре свега, представљало моралну и политичку обавезу која произлази из опредељења за изградњу демократског друштва заснованог на тржишној економији, људским правима и слободама и правној држави. Одредбама чл. 1. и 2. Закона, према наводима из одговора, обухваћени су сви облици одузимања имовине без накнаде и на најшири начин је дефинисан предмет пријављивања и евидентирања одузете имовине, па стога оне немају дискриминаторски карактер, нити крше права појединих категорија бивших власника. Такође, имајући у виду потребу да се сагледавање структуре, обима и вредности одузете имовине изврши у разумном року, законодавац сматра да је оправдано чланом 6. Закона утврдио рок у коме се може извршити пријављивање одузете имовине. Поред тога, образлаже се да је, у циљу отклањања последица ослањања искључиво на јавне евиденције непокретности и права на њима, а с обзиром на велики протек времена од одузимања имовине и бројне промене које су у међувремену наступиле, како у погледу имовине, тако и заинтересованих лица, као и спречавања подношења произвољних пријава одузете имовине, прописана обавеза подношења одговарајућих доказа уз пријаву. Подношење пријаве одузете имовине, у смислу члана 8. Закона, по мишљењу Законодавног одбора, не представља захтев за остваривање права на повраћај одузете имовине, већ услов да се такав захтев поднесе у складу са посебним законом, а правни основ и права у погледу враћања имовине, односно обештећења за одузету имовину, као и поступак по захтеву за остваривање тог права уредиће се посебним законом. Ова решења се заснивају на потреби да се закон који ће уредити права бивших власника и поступак за њихово остваривање, "с обзиром на велике обавезе које он повлачи за државу и његову економску и социјалну тежину, донесе у предвидљивом окружењу, што значи да будућа законска решења треба да произађу из процена извршених на основу пријављивања и евидентирања одузете имовине". По оцени Законодавног одбора, одредба члана 10. Закона не представља кршење одредаба Устава и Европске конвенције о забрани дискриминације, јер је право законодавца да се, у складу са оценом објективних могућности државе, определи да ли ће права бивших власника уредити једним или са више посебних закона, те да их донесе сукцесивно, што не значи да права других група бивших власника неће бити регулисана на адекватан начин.
Оспорени Закон био је предмет оцене Уставног суда у Одлуци IУ-256/2005 од 23. фебруара 2006. године којом је одбијен предлог и није прихваћена иницијатива за утврђивање неуставности чл. 1-3. и чл. 6-10. Закона о пријављивању и евидентирању одузете имовине. Оцену уставности оспореног закона Уставни суд је вршио у односу на Устав из 1990. године, па како је у 2006. години усвојен нови Устав стекле су се процесне претпоставке за поступање Уставног суда по иницијативама које су поднете након његовог ступања на снагу.
Према члану 112. Закона о Уставном суду ("Службени гласник РС", број 109/07), поступци пред Уставним судом започети пре дана ступања на снагу овог закона, окончаће се по одредбама овог закона.
У спроведеном поступку Уставни суд је утврдио да Закон о пријављивању и евидентирању одузете имовине уређује поступак пријављивања и евидентирања имовине која је на територији Републике Србије одузета без накнаде тржишне вредности или правичне накнаде, применом прописа и аката о национализацији, аграрној реформи, конфискацији, секвестрацији, експропријацији и других прописа донетих и примењиваних после 9. марта 1945. године (члан 1.). Имовином, у смислу овог закона, сматра се право својине на непокретним и покретним стварима, као и друга имовинска права (члан 2.). Пријава из члана 3. овог закона може се поднети најкасније до 30. јуна 2006. године (члан 6.). Дирекција води евиденцију о пријављеној имовини, на основу података садржаних у пријави из члана 3. овог закона и података којима располажу државни органи, органи и организације јединица територијалне аутономије и локалне самоуправе, јавне службе и други органи и организације (члан 7.). Подношење пријаве одузете имовине, у смислу овог закона, не представља захтев за остваривање права на повраћај одузете имовине или обештећење за ту имовину, већ услов да се такав захтев поднесе у складу са посебним законом (члан 8.). Правни основ и права у погледу враћања имовине или обештећења по основу одузете имовине пријављене по одредбама овог закона, као и поступак по захтеву за остваривање права на повраћај одузете имовине или обештећење за ту имовину, уредиће се посебним законом, а захтев за остваривање права по посебном закону може се поднети само ако је пријава одузете имовине поднета у року из члана 6. овог закона (члан 9.). Враћање одузете имовине црквама и верским заједницама уредиће се посебним законом (члан 10. Закона).
Уставом Републике Србије утврђено је: да се људска и мањинска права зајемчена Уставом непосредно примењују и да се Уставом јемче, и као таква, непосредно примењују људска и мањинска права зајемчена општеприхваћеним правилима међународног права, потврђеним међународним уговорима и законима. Законом се може прописати начин остваривања ових права само ако је то Уставом изричито предвиђено или ако је то неопходно за остварење појединог права због његове природе, при чему закон ни у ком случају не сме да утиче на суштину зајемченог права (члан 18. ст. 1. и 2.); да су пред Уставом и законом сви једнаки, да свако има право на једнаку законску заштиту, без дискриминације и да је забрањена свака дискриминација, непосредна или посредна, по било ком основу, а нарочито по основу расе, пола, националне припадности, друштвеног порекла, рођења, вероисповести, политичког или другог уверења, имовног стања, културе, језика, старости и психичког или физичког инвалидитета (члан 21. ст. 1. до 3.); да се јемчи једнака заштита права пред судовима и другим државним органима, имаоцима јавних овлашћења и органима аутономне покрајине и јединица локалне самоуправе (члан 36. став 1.); да се јемчи мирно уживање својине и других имовинских права стечених на основу закона и да право својине може бити одузето или ограничено само у јавном интересу утврђеном на основу закона, уз накнаду која не може бити нижа од тржишне (члан 58. ст. 1. и 2.); да се јемче приватна, задружна и јавна својина, да сви облици својине имају једнаку правну заштиту, да се постојећа друштвена својина претвара у приватну својину под условима, на начин и у роковима предвиђеним законом и да се средства из јавне својине отуђују на начин и под условима утврђеним законом (члан 86. ст. 1. до 3.); да Република Србија уређује и обезбеђује, поред осталог, својинске и облигационе односе и заштиту свих облика својине, као и друге односе од интереса за Републику, у складу с Уставом (члан 97. тач. 7. и 17.).
Европском Конвенцијом за заштиту људских права и основних слобода утврђено је да свако коме су повређена права и слободе предвиђени у овој конвенцији има право на делотворан правни лек пред националним властима, без обзира јесу ли повреду извршила лица која су поступала у службеном својству (члан 13.) и да се уживање права и слобода предвиђених у овој конвенцији обезбеђује без дискриминације по било ком основу, као што су пол, раса, боја коже, језик, вероисповест, политичко или друго мишљење, национално или социјално порекло, веза с неком националном мањином, имовно стање, рођење или други статус (члан 14.). Чланом 1. Протокола 1 уз Конвенцију прописано је да свако физичко и правно лице има право на неометано уживање своје имовине, да нико не може бити лишен своје имовине, осим у јавном интересу и под условима предвиђеним законом и општим начелима међународног права и да претходне одредбе ни на који начин не утичу на право државе да примењује законе које сматра потребним да би регулисала коришћење имовине у складу с општим интересима или да би обезбедила наплату пореза или других дажбина или казни. Чланом 1. Протокола 12 уз Конвенцију предвиђено је да ће се свако право које закон прописује остваривати без дискриминације по било ком основу као нпр. полу, раси, боји коже, језику, вероисповести, политичком и другом уверењу, националном или друштвеном пореклу, повезаности с националном мањином, имовини, рођењу или другом статусу (става 1.) и да јавне власти неће ни према коме вршити дискриминацију по основима као што су они поменути у ставу 1. овог члана (став 2.).
Из изложеног, по налажењу Уставног суда, произлази да Устав Републике Србије не утврђује изричито право на враћање одузете имовине, нити обавезу законодавца да уреди денационализацију (реституцију), а такво право не јемчи ни Европска конвенција за заштиту људских права и основних слобода. Конвенција гарантује право несметаног уживања имовине, које подразумева и забрану одузимања, односно ограничавања права својине и других имовинских права по било ком основу без накнаде. Како се Конвенција не примењује ретроактивно, њоме се стога не утврђује обавеза државе у погледу повреде права својине која је могла настати пре њеног ступања на снагу. Појам имовине у смислу одредаба Конвенције, обухвата не само право својине на непокретним и покретним стварима и улагања на њима, већ и потраживање на основу кога се има легитимно очекивање да се може стећи ефективно уживање неког имовинског права. Међутим, ове одредбе Конвенције гарантују права само у односу на постојећу имовину и не укључују право на стицање имовине, јер имовина не постоји све док се над њом не може успоставити потраживање. Нада да ће се признати старо имовинско право, које се већ дужи временски период није могло ефективно уживати, не представља имовину у смислу одредаба наведене Конвенције. За остваривање права по наведеним одредбама Конвенције потребно је да постоји "макар легитимно очекивање" да ће одређено имовинско право моћи да буде реализовано, а легитимно очекивање постоји тек када држава уговорница пропише услове под којима ће се то очекивање остварити, при чему државе уговорнице нису ограничене у погледу прописивања услова под којим ће враћати имовину, која им је пренета пре него што су ратификовале Конвенцију.
Правни основ за уређивање ове материје садржан је у одредбама Устава које гарантују основна људска права, као и у одредбама које утврђују овлашћење законодавца да уређује област имовинскоправних односа. Сагласно одредбама члана 97. став 1. тач. 7. и 17. Устава, законом се уређују, поред осталог, својински, облигациони односи и заштита свих облика својине, а то значи и уређивање стицања и престанка права својине, као и промене својинских односа у складу са уставним одредбама којима су уређени основни принципи тих односа. Члан 86. Устава одређује да се постојећа друштвена својина претвара у приватну својину под условима, на начин и у роковима предвиђеним законом (став 2.), као и да се средства из јавне својине отуђују на начин и под условима утврђеним законом (став 3.). На овај начин, по оцени Уставног суда, Устав допушта могућност да се на друштвеној, односно државној својини насталој оригинерним начином стицања својине – актом државе (законом, подзаконским актом или појединачним актом) може, актом државе (у овом случају законом), променити облик својине, тј. да може бити враћена у приватну својину, под условима које прописује закон.
Уставни суд је утврдио да су оспореним одредбама члана 1. Закона, у оквиру наведеног уставног овлашћења, одређени основи одузимања имовине која се пријављује и евидентира, при чему су неки основи ближе одређени, али је остављена могућност пријављивања и имовине одузете по другим основима. На овај начин законодавац се, уместо таксативног набрајања прописа, определио за један општији приступ који, поред наведених основа, обухвата и друге случајеве одузимања имовине, те стога Уставни суд налази да оспорено законско решење не прејудицира будућа законска решења, нити врши дискриминацију грађана, већ доводи у исти положај сва физичка лица којима је након одређеног датума, актом државне власти одузета имовина. Уставни суд указује да је опредељење законодавца да предмет евидентирања буде имовина одузета после 9. марта 1945. године, у домену овлашћења законодавца да одређена питања уређује у складу са својом законодавном политиком, те у том смислу наводи иницијатора да је Закон требало да обухвати и ранији период, не могу бити предмет оцене Уставног суда, јер Уставни суд, сагласно одредбама члана 167. Устава, није надлежан да одлучује о целисходности појединих законских решења.
Оспорена одредба члана 2. Закона која дефинише појам имовине у смислу овог Закона, и то одређивањем да се под имовином сматра право својине на покретним и непокретним стварима, као и друга имовинска права, без таксативног навођења која су то друга имовинска права, по оцени Уставног суда, не доводи у питање остваривање принципа једнакости из члана 21. Устава, јер оспорена законска одредба не искључује могућност повраћаја било ког имовинског права одузетог у означеном периоду. Уставни суд налази да је Законом издвојено право својине као најважније право на ствари, али је истовремено остављена могућност пријављивања и евидентирања и свих других имовинских права.
Разматрајући оспорене одредбе чл. 6. и 8. и члана 9. став 2. Закона, које прописују рок за подношење пријаве одузете имовине, а што је услов за будуће подношење захтева за повраћај имовине у складу са посебним законом, Уставни суд је оценио да је уређивање услова и начина стицања, престанка, па и враћања права својине и других имовинских права, у домену уставне надлежности законодавног органа утврђене чланом 97. тачка 7. Устава, према коме Република Србија уређује и обезбеђује својинске и облигационе односе и заштиту свих облика својине. Прописивање рокова, као и њиховог правног дејства, један је од основних елемената за уређивање стицања и губитка одређеног права, а утврђивање преклузивног рока у оспореном закону примерено је циљу због којег је Закон донет – да се у прописаном року коначно идентификује и утврди вредност одузете имовине чији се повраћај потражује. Уставни суд је утврдио да оспореним одредбама Закона није повређен принцип једнакости из члана 21. Устава, јер под истим условима и у истим роковима дају права свим физичким лицима којима је раније одузета имовина да ту имовину пријаве, ради њеног евидентирања по одредбама овог закона, а у циљу остваривања права на повраћај. Разлози оспоравања према којима наведене законске одредбе прејудицирају уређивање услова и начина повраћаја одузете имовине посебним законом, не представљају основ за утврђивање неуставности одредаба чл. 6. и 8. и члан 9. став 2. Закона. По оцени Суда, неосновано је позивање иницијатора на повреду принципа равноправности између физичких и правних лица, јер Устав не познаје принцип једнакости као општи, апстрактни појам који се у свакој правној ситуацији подједнако односи на све правне субјекте, већ гарантује једнакост у оквиру исте категорије правних субјеката, односно исте врсте права, а члан 36. Устава свим правним субјектима јемчи једнаку заштиту права пред судовима и другим државним органима, имаоцима јавних овлашћења (став 1.), као и право сваког на жалбу или друго правно средство против одлуке о његовом праву, обавези или на закону заснованом интересу (став 2.).
Уставни суд је из навода иницијатора утврдио да се оспорена одредба члана 7. Закона, која одређује основе и начин вођења евиденција о пријављеној имовини, оспорава са становишта оправданости наведених законских решења. Имајући то у виду, Суд констатује да, у смислу члана 167. Устава, није надлежан да се упушта у оцену целисходности одређених законских решења, а да са друге стране, оспорена одредба није несагласна са уставним овлашћењима законодавца, нити Уставом зајемченим правима грађана.
Одредбама члана 9. став 1. и члана 10. Закона, према којима ће се правни основ и поступак по захтеву за повраћај имовине пријављене по одредбама овог закона, као и враћање имовине црквама и верским заједницама уредити посебним законом, по оцени Суда, не конституишу се права, већ оне представљају норме деклараторног карактера, којима се упућује на доношење посебног закона којим ће се прописати услови и начин остваривања права на повраћај одузете имовине.
Како Уставни суд није надлежан да оцењује међусобну сагласност закона, то је иницијатива којом је оспорена сагласност одредба овог закона са Законом о општем управном поступку одбачена, сагласно одредби члана 36. став 1. тачка 1) Закона о Уставном суду.
Пошто је Суд донео коначну одлуку о уставности оспорених одредаба Закона, захтев за обуставу извршења појединачних аката, односно радњи предузетих на основу тих одредаба је одбацио, сагласно члану 56. став 3. Закона о Уставном суду.
С обзиром на изложено, на основу члана 46. тач. 3) и 5) Закона о Уставном суду и члана 82. став 1. тачка 1. Пословника о раду Уставног суда ("Службени гласник РС", бр. 24/08 и 27/08), Суд је донео Решење као у изреци.
ПРЕДСЕДНИК
УСТАВНОГ СУДА
др Боса Ненадић