Уставни суд у саставу: председник др Боса Ненадић и судије др Оливера Вучић, др Марија Драшкић, Весна Илић Прелић, др Агнеш Картаг Одри, Катарина Манојловић Андрић, др Драгиша Слијепчевић, др Драган Стојановић и Предраг Ћетковић, на основу члана 167. став 1. Устава Републике Србије, на седници одржаној 12. новембра 2009. године, донео је
Р Е Ш Е Њ Е
1. Не прихвата се иницијатива за покретање поступка за утврђивање неуставности одредаба чл. 65. и 70. Закона о добробити животиња ("Службени гласник РС", број 41/09).
2. Одбацује се иницијатива за оцену уставности одредаба чл. 55, 82. и 83. Закона из тачке 1.
О б р а з л о ж е њ е
Уставном суду поднета је иницијатива за оцену уставности одредаба чл. 55, 68, 70, 82. и 83. Закона наведеног у изреци. Из навода иницијативе којима се образлаже оспоравање одредбе члана 65. Закона, неспорно произлази да је у уводу иницијативе омашком као једна од оспорених одредаба Закона погрешно означена одредба члана 68, уместо члана 65. Закона. У иницијативи се наводи: да се оспореном одредбом члана 65. Закона физичким и правним лицима - непрофитним удружењима грађана за заштиту животиња, намеће обавеза преузимања покретне имовине непознатог власника на територији јединице локалне самоуправе и бриге над њом која не проистиче из стварног власништва над том покретном имовином, због чега се над једним делом грађана због њихових уверења врши дискриминација; да се оспореном одредбом члана 70. Закона крше права и слободе власника прихватилишта обавезивањем да сносе трошкове збрињавања напуштених животиња, јер власници прихватилишта нису и власници напуштених животиња; да се оспореном одредбом члана 55. Закона, због непостојања санкције за власнике односно држаоце кућних љубимаца који се према кућним љубимцима не понашају у складу са законом, даје "слободан простор за незаконито понашање, тумачење по слободној вољи и корупцију". Такође се предлаже да се оспорене одредбе чл. 82. и 83. Закона којима су уређене казне за прекршај допуне, тако да се "за повређивање грађана уједима напуштених и залуталих паса санкционишу и град као правни субјекат и одговорно физичко лице у њему како би се избегла повређивања грађана и трошкови одштетних захтева" и даје предлог како одредбе члана 82. тачка 69) и члана 83. Закона треба да гласе. Иницијатор сматра да су оспорене одредбе чл. 65. и 70. Закона у несагласности са чл. 21, 22, 23, 25, 26, 43, 49, 58, 74, 82. и 97. Устава Републике Србије.
Оспореним одредбама Закона о добробити животиња ("Службени гласник РС", број 41/09) прописано је: да се кућни љубимци обележавају и евидентирају у складу са законом којим се уређује ветеринарство, да је власник, односно држалац кућних љубимаца дужан да правилним држањем и другим мерама и средствима спречи да кућни љубимци угрозе људе и околину, да је власник, односно држалац кућних љубимаца дужан да спречи рађање нежељених кућних љубимаца, и то онемогућавањем контакта мужјака и женке и применом контрацепције, кастрације и стерилизацијом женке, као и да је власник, односно држалац кућних љубимаца дужан да им обезбеди одговарајући смештај, ако није у могућности да се даље брине о њима (члан 55.); да је власник прихватилишта дужан да прима пријаве о напуштеним животињама и да обезбеди збрињавање сваке напуштене животиње, у складу са овим законом, да обезбеди спровођење мера превентивне здравствене заштите животиња и потребну помоћ животињама од стране ветеринара, да се брине о проналажењу власника односно држаоца животиња, да врати власнику, односно држаоцу, на његов захтев, животињу у року од 15 дана од дана смештаја у прихватилиште, да припреми план збрињавања животиња у случају затварања прихватилишта или елементарних непогода, као и да се животиња која је смештена у прихватилиште може поклонити ако је власник, односно држалац не преузме у року од 15 дана од дана смештаја у прихватилиште (члан 65.); да трошкове збрињавања напуштених животиња сноси власник, односно држалац животиње, а ако је непознат трошкове збрињавања животиње сноси власник прихватилишта (члан 70.); да ће се новчаном казном од 100.000 до 1.000.000 динара казнити за прекршај правно лице ако не обезбеди кућном љубимцу услове из члана 53. овог закона (члан 82. став 1. тачка 69)); да ће се новчаном казном од 10.000 до 50.000 динара казнити за прекршај одговорно лице у органу јединице локалне самоуправе ако орган јединице локалне самоуправе не изради или не спроводи програм контроле и смањења популације напуштених паса и мачака у складу са чланом 54. став 1. овог закона, као и ако не обезбеди прихватилиште и прикупљање, превоз и збрињавање напуштених и изгубљених животиња у складу са чланом 66. овог закона (члан 83.).
Уставом Републике Србије утврђено је: да су пред Уставом и законом сви једнаки и да свако има право на једнаку законску заштиту без дискриминације, као и да је забрањена свака дискриминација, непосредна или посредна по било ком основу, а нарочито по основу расе, пола, националне припадности, друштвеног порекла, рођења, вероисповести, политичког или другог уверења, имовног стања, културе, језика, старости и психичког или физичког инвалидитета (члан 21. ст. 1, 2. и 3.); да се јемчи мирно уживање својине и других имовинских права стечених на основу закона и да право својине може бити одузето или ограничено само у јавном интересу утврђеном на основу закона, уз накнаду која не може бити нижа од тржишне, те да се законом може ограничити начин коришћења имовине (члан 58. ст. 1, 2. и 3.); да Република Србија уређује и обезбеђује, између осталог, систем заштите и унапређења животне средине, заштиту и унапређење биљног и животињског света (члан 97. тачка 9.). Одредбама Устава у односу на које су оспорене наведене одредбе Закона јемчи се заштита људских и мањинских права и слобода (члан 22.), достојанство и слободан развој личности (члан 23.), неповредивост физичког и психичког интегритета грађана (члан 25.), забрана ропства, положаја сличног ропству и принудног рада (члан 26.), слобода мисли, савести и вероисповести (члан 43.), забрана изазивања расне, националне и верске мржње (члан 49.), здрава животна средина (члан 74.), док одредбе члана 82. Устава утврђују основна начела економског уређења у Републици Србији.
У спроведеном поступку Уставни суд је утврдио да се Законом о добробити животиња уређују питања која су од значаја за добробит животиња и њихову заштиту, а међу којима су и права, обавезе и одговорности правних и физичких лица, односно предузетника које се односе на добробит животиња, поступање са животињама и заштита животиња од злостављања (члан 1.). Према дефиницији појединих израза употребљених у овом закону садржаној у одредби члана 5. Закона, власник животиње је правно или физичко лице, односно предузетник, које има право чувања, држања, узгајања, репродукције, превоза, коришћења и продаје животиње и које је одговорно за живот, заштиту здравља и добробит животиња (тачка 3)), држање животиња је смештај, чување, нега и брига о животињама, осим репродукције (тачка 11)), напуштена животиња је животиња која нема дом или која се налази изван њега и лишена је бриге и неге власника, односно држаоца и коју је он свесно напустио (тачка 22)), кућни љубимац је свака животиња која се држи ради дружења (тачка 26)), док је прихватилиште за животиње објекат који служи за привремени или трајни смештај напуштених и изгубљених животиња и помоћ и бригу о напуштеним и изгубљеним животињама (тачка 38)). Одредбом члана 54. став 1. Закона прописано је да су органи јединица локалне самоуправе дужни да израде и спроводе програм контроле и смањења популације напуштених паса и мачака према специфичностима средине. Одредбе одељка 13. под називом: "Пансиони за кућне љубимце и прихватилишта за напуштене животиње", у оквиру главе III Закона (чл. 61. до 70.) уређују питања која се односе на пансионе и прихватилишта као посебан вид заштите добробити животиња. Према члану 61. став 1. Закона, пансиони за кућне љубимце и прихватилишта за напуштене животиње морају испуњавати услове за заштиту добробити животиња у погледу простора за животиње, просторија и опреме, у складу са овим законом и морају бити уписани у Регистар објеката који води министарство надлежно за послове ветерине, у складу са законом којим се уређује ветеринарство. Власник пансиона, односно прихватилишта је према одредби члана 62. став 1. Закона дужан да пре уписа у Регистар објеката Министарству достави доказ да је обезбедио финансијска средства за несметан рад пансиона, односно прихватилишта, као и доказе да је обезбедио спровођење здравствене заштите животиња, одговарајући простор за њихов смештај и лица обучена за поступање са животињама. Одредбом члана 63. ст. 1. и 2. Закона прописано је да је власник пансиона, односно прихватилишта одговоран за живот, здравље и добробит животиња у пансиону, односно прихватилишту и да је дужан да се о кућним љубимцима у пансиону, односно прихватилишту брине пажњом доброг домаћина, при чему пажњу доброг домаћина Закон дефинише као обезбеђивање услова којима се задовољавају животне потребе животиње, као што су довољна количина квалитета хране и воде, простор за кретање, исхрану и одмор, заклон, микроклиматски и хигијенски услови живота, и обезбеђивање других услова предвиђених чланом 5. тачка 35) Закона. Као што је наведено, оспореним одредбама члана 65. Закона прописане су обавезе власника прихватилишта за животиње, док је одредбама чл. 66. и 67. Закона прописана обавеза надлежног органа јединице локалне самоуправе да обезбеди прихватилиште ако на својој територији има напуштених животиња и предвиђене су обавезе јединице локалне самоуправе везане за поступање са напуштеним и изгубљеним животињама и њихов смештај у основано прихватилиште. Лице које пронађе напуштену животињу је, према одредби члана 68. Закона, дужно да о томе без одлагања обавести најближе регистровано прихватилиште, ради збрињавања. Систем посебне зашите добробити изгубљених животиња заокружен је оспореном одредбом члана 70. Закона, према којој трошкове збрињавања напуштених животиња сноси власник, односно доносилац животиње, а ако је он непознат - власник прихватилишта.
Како се у иницијативи као један од разлога оспоравања уставности одредаба Закона наводи положај удружења грађана као могућих оснивача и власника прихватилишта за животиње, Уставни суд је имао у виду и одредбе Закона о удружењима ("Службени гласник РС", број 51/09), којима се уређују оснивање и правни положај удружења. Удружење, у смислу овог закона, је добровољна и невладина недобитна организација заснована на слободи удруживања више физичких или правних лица, основана ради остваривања и унапређења одређеног заједничког или општег циља или интереса, који нису забрањени Уставом или законом (члан 2. став 1.); удружење се оснива и организује слободно и самостално је у остваривању својих циљева (члан 3. став 1.); удружење може стицати имовину од чланарине, добровољних прилога, донација и поклона (у новцу или натури), финансијских субвенција, оставине, камате на улоге, закупнине, дивиденди и на други дозвољени начин, а може и непосредно да обавља и привредну или другу делатност којом се стиче добит у складу са законом којим се уређује класификација делатности под одређеним условима (члан 36. став 1. и члан 37. став 2.). Одредбама члана 38. ст. 1, 3. и 4. овог закона предвиђено је да се средства за подстицање програма или недостајућег дела средстава за финансирање програма које реализује удружење, а који су од јавног интереса, обезбеђују у буџету Републике Србије, при чему се под програмом од јавног интереса нарочито сматрају, поред осталог, и програми заштите животиња, а критеријуме, услове, обим, начин, поступак доделе, као и начин и поступак враћања средстава, уколико се утврди да удружење не користи добијена средства за реализацију одобрених програма, ближе уређује Влада.
У односу на оспорене одредбе чл. 65. и 70. Закона и разлоге оспоравања њихове сагласности са Уставом изнете у иницијативи, Уставни суд је утврдио да је законодавац, сагласно свом уставном овлашћењу да, између осталог, уређује заштиту и унапређење биљног и животињског света (члан 97. тачка 9. Устава), био овлашћен да донесе Закон о добробити животиња, којим ће, на системски начин, уредити питања од значаја за добробит животиња, па тако и права, обавезе и одговорности правних и физичких лица, односно предузетника које су од значаја за добробит животиња. Како су мере посебне заштите напуштених и изгубљених животиња, а међу које, сагласно Закону, спадају и прихватилишта за напуштене животиње, неспорно у интересу добробити ових животиња и прописане су у циљу заштите и унапређења животињског света, то, по оцени Уставног суда, прописивање правила за оснивање оваквих прихватилишта и прописивање обавеза и одговорности власника прихватилишта, произлази из уставног овлашћења законодавца да уреди ову област.
По мишљењу подносилаца иницијативе, основно спорно уставноправно питање односи се на прописане обавезе власника прихватилишта да предузима одређене радње у циљу збрињавања сваке напуштене животиње (члан 65. Закона) и да сноси трошкове њеног збрињавања ако власник, односно држалац животиње није познат (члан 70. Закона). Уставни суд оцењује да нису основани наводи иницијативе да су оспорене законске одредбе несагласне уставном начелу забране дискриминације и Уставом зајемченом праву на имовину. Ово из разлога што је свако физичко лице, удружење грађана или друго правно лице потпуно слободно да се определи да ли ће, под условима прописаним Законом, основати прихватилиште за напуштене животиње и тиме постати њихов власник. Опредељивањем да у интересу добробити животиња оснује прихватилиште, власник прихвата и систем заштите добробити животиња установљен овим законом, а који подразумева и одговорност власника прихватилишта за живот, здравље и добробит животиња у прихватилишту и обавезу да о њима брине са пажњом доброг домаћина (члан 63. ст. 1. и 2. Закона), а која је прецизно дефинисана одредбом члана 5. тачка 35) истог Закона. Како ова брига о животињама неминовно подразумева и одређене трошкове, то, по оцени Уставног суда, из законом прописаних обавеза и одговорности нужно следи и обавеза власника прихватилишта да сноси трошкове збрињавања животиње за коју нема ко да сноси ове трошкове, јер је власник, односно држалац непознат.
Уставни суд налази да су правно неутемељени наводи иницијативе да је власник напуштених животиња "локална самоуправа, тј. сви порески обвезници једне локалне самоуправе чији ти пси/мачке de facto јесу, јер су их они произвели и на јавну површину своје јединице локалне самоуправе - избацили необележене". Приликом оцене уставности оспорених одредаба Закона, Уставни суд је имао у виду не само да су власнику прихватилишта унапред познате све обавезе које произлазе из оснивања прихватилишта, већ и то да је, према одредби члана 62. тачка 1) Закона, власник прихватилишта пре уписа у регистар објеката дужан да надлежном министарству, поред осталих прописаних доказа, достави и доказ да је обезбедио финансијска средства за несметан рад прихватилишта, што подразумева и финансијска средства којима ће, када је потребно, сносити трошкове бриге о напуштеним животињама које се налазе у прихватилишту, са пажњом доброг домаћина. Како се прописане обавезе и одговорности подједнако односе на све власнике прихватилишта, то по становишту Уставног суда нема основа за тврдњу да су оспорене одредбе несагласне Уставом зајемченој једнакости свих пред Уставом и законом и забрани дискриминације по било ком основу.
Такође, полазећи од садржине Уставом зајемченог права на имовину, Уставни суд оцењује да се оспореним одредбама Закона лицу које се определило да буде власник прихватилишта за напуштене животиње, ни на који начин не ускраћује право на мирно уживање својине, нити му се право својине одузима или ограничава, као што оспореним Законом није ограничен ни начин коришћења имовине. Насупрот мишљењу подносилаца иницијативе, Уставни суд налази да се оспореним одредбама само уређују правила - права, обавезе и одговорности за обављање једне посебне делатности, а то је прихват и збрињавање напуштених животиња. Поред тога, Уставни суд указује да удружења грађана, као потенцијални оснивачи и власници прихватилишта, могу имати посебне финансијске погодности, јер сагласно одредбама Закона о удружењима овакви пројекти и програми удружења, чији је оснивачки циљ заштита животиња, могу бити као програми од јавног интереса, финансирани и средствима из буџета Републике.
Поводом оспоравања наведених одредаба Закона, у односу на Уставом зајемчену заштиту људских и мањинских права и слобода (члан 22.), зајемчено право на достојанство и слободан развој личности (члан 23.), право на неповредивост физичког и психичког интегритета (члан 25.), зајемчену забрану ропства, положаја сличног ропству и принудног рада (члан 26.), права на слободу мисли, савести и вероисповести (члан 43.), на здраву животну средину (члан 74.) и Уставом утврђена основна начела економског уређења (члан 82.), Уставни суд налази да оспорене одредбе Закона нису ни у каквој логичној и правној вези са садржином означених Уставом утврђених начела и зајемчених људских права и слобода, те да стога нема основа за постављање питања њихове сагласности са наведеним одредбама Устава.
Полазећи од изнетог, Уставни суд је оценио да нису основани наводи о несагласности одредаба чл. 65. и 70. Закона са Уставом, те стога, сагласно одредби члана 53. став 3. Закона о Уставном суду („Службени гласник РС“, број 109/07), иницијативу у овом делу није прихватио.
Поводом оспоравања одредаба члана 55, члана 82. тачка 69) и члана 83. Закона, Уставни суд је утврдио да се у иницијативи не указује на несагласност наведених одредаба са Уставом, већ се изражава критика законских решења садржаних у наведеним одредаба и предлаже како би поједине одредбе, по мишљењу подносиоца иницијативе требало да гласе. С обзиром на то да се изнетим наводима иницијативе не оспорава уставност, већ целисходност појединих законских решења и тражи њихова измена, Уставни суд указује да, полазећи од своје надлежности утврђене чланом 167. Устава, није надлежан да одлучује о целисходности и измени конкретних законских решења. Стога је Уставни суд, сагласно одредби члана 36. став 1. тачка 1) Закона о Уставном суду, због ненадлежности одбацио иницијативу у делу који се односи на одредбе члана 55, члана 82. тачка 69) и члана 83. Закона.
С обзиром на изложено, Уставни суд је, на основу одредаба члана 46. став 1. тачка 5) Закона о Уставном суду и члана 82. став 1. тачка 1. и члана 84. Пословника о раду Уставног суда ("Службени гласник РС", бр. 24/08 и 27/08), донео Решење као у изреци.
ПРЕДСЕДНИК
УСТАВНОГ СУДА
др Боса Ненадић