Уставни суд у саставу: председник др Боса Ненадић и судије др Оливера Вучић, др Марија Драшкић, Весна Илић Прелић, др Агнеш Картаг Одри, Катарина Манојловић Андрић, мр Драгиша Слијепчевић, др Драган Стојановић и Предраг Ћетковић, на основу члана 167. став 1. тачка 1. Устава Републике Србије, на седници одржаној 17. септембра 2009. године, донео је
Р Е Ш Е Њ Е
Не прихвата се иницијатива за покретање поступка за утврђивање неуставности одредбе члана 27. став 1. Закона о пољопривредном земљишту ("Службени гласник РС", бр. 62/06 и 41/09).
О б р а з л о ж е њ е
Уставном суду поднете су иницијативе за оцену уставности одредбе члана 27. став 1. Закона о пољопривредном земљишту. У иницијативама се наводи да је оспореном одредбом Закона онемогућено право слободног располагања приватном имовином, што није у сагласности са чланом 58. став 1. Устава Републике Србије, којим се јемчи мирно уживање својине и других имовинских права стечених на основу закона. Такође се наводи да је јасна жеља законодавца да се спречи даље уситњавање већ ситних парцела које нису економичне за обраду, али да такво прописивање подсећа на период када су се поседи насилно укрупњавали, односно када су се формирале сељачке радне задруге.
У току поступка пред Уставним судом ступио је на снагу Закон о Уставном суду („Службени гласник РС“, број 109/07), којим је у одредби члана 112. прописано да ће се поступци пред Уставним судом започети пре дана ступања на снагу овог закона, окончати по одредбама овог закона. Такође је у току поступка пред Уставним судом, сагласно члану 15. Уставног закона за спровођење Устава Републике Србије, Закон о пољопривредном земљишту усклађен са Уставом, при чему оспорена одредба члана 27. Законом о изменама и допунама Закона о пољопривредном земљишту („Службени гласник РС“, број 41/09) није мењана.
Народна скупштина, на захтев Уставног суда, није доставила мишљење поводом навода из иницијатива, па је, сагласно одредби члана 34. став 3. Закона о Уставном суду, поступак настављен.
Основним начелима Устава Републике Србије о људским и мањинским правима и слободама гарантује се непосредна примена зајемчених права тако што се одредбом члана 18. став 2. утврђује да се Уставом јемче и као таква непосредно примењују људска и мањинска права зајемчена општеприхваћеним правилима међународног права, потврђеним међународним уговорима и законима, а да се законом може прописати начин остваривања ових права само ако је то Уставом изричито предвиђено, или ако је то неопходно за остваривање појединог права због његове природе, при чему закон ни у ком случају не сме да утиче на суштину зајемченог права. Ограничења људских и мањинских права предвиђена су одредбама члана 20. Устава, тако што је утврђено: да људска и мањинска права зајемчена Уставом могу законом бити ограничена ако ограничење допушта Устав, у сврхе ради којих га Устав допушта, у обиму неопходном да се уставна сврха ограничења задовољи у демократском друштву и без задирања у суштину зајемченог права (став 1.); да се достигнути ниво људских и мањинских права не може смањивати (став 2.); да су при ограничавању људских и мањинских права, сви државни органи, а нарочито судови, дужни да воде рачуна о суштини права које се ограничава, важности сврхе ограничења, природи и обиму ограничења, односу ограничења са сврхом ограничења и о томе да ли постоји начин да се сврха ограничења постигне мањим ограничењем права (став 3.). Уставом гарантовано људско право, између осталог, јесте и право на имовину из члана 58. Устава којим је прописано: да се јемчи мирно уживање својине и других имовинских права стечених на основу закона (став 1.); да право својине може бити одузето или ограничено само у јавном интересу утврђеном на основу закона, уз накнаду која не може бити нижа од тржишне (став 2.); да се законом може ограничити начин коришћења имовине (став 3.); да је одузимање или ограничење имовине ради наплате пореза и других дажбина или казни, дозвољено само у складу са законом (став 4.). Чланом 88. Устава утврђено је да је коришћење и располагање пољопривредним земљиштем, шумским земљиштем и градским грађевинским земљиштем у приватној својини слободно (став 1.) и да се законом могу ограничити облици коришћења и располагања, односно прописати услови за коришћење и располагање да би се отклонила опасност од наношења штете животној средини или да би се спречила повреда права и на закону заснованих интереса других лица (став 2.).
У спроведеном поступку Уставни суд је утврдио да се Законом о пољопривредном земљишту ("Службени гласник РС", бр. 62/06 и 41/01) уређује планирање, заштита, уређење и коришћење пољопривредног земљишта, надзор над спровођењем овог закона, и друга питања од значаја за заштиту, уређење и коришћење пољопривредног земљишта као добра од општег интереса (члан 1. став 1.). Одредбом члана 2. Закона, ближе је дефинисано значење појединих израза, па је пољопривредно земљиште дефинисано као земљиште које се користи за пољопривредну производњу (њиве, вртови, воћњаци, виногради, ливаде, пашњаци, рибњаци, трстици и мочваре) и земљиште које је одговарајућим планским актом намењено за пољопривредну производњу (тачка 1)); као обрадиво пољопривредно земљиште одређене су њиве, вртови, воћњаци, виногради и ливаде (тачка 2)), а тачком 4) члана 2. Закона прописано је да заштита пољопривредног земљишта обухвата мере и активности које се предузимају са циљем трајног обезбеђења природних функција земљишта, коришћења земљишта у складу са његовом наменом, очувања и унапређења наменског коришћења земљишта. Оспорена одредба члана 27. став 1. Закона налази се у глави III Закона, која обухвата одредбе које се односе на заштиту пољопривредног земљишта и њоме је прописано да се обрадиво пољопривредно земљиште не може уситнити на парцеле чија је површина мања од пола хектара (став 1.), као и то да обрадиво пољопривредно земљиште уређено комасацијом не може да се уситни на парцеле чија је површина мања од једног хектара (став 2.).
Оцењујући целовито одредбе Закона о пољопривредном земљишту које се односе на заштиту пољопривредног земљишта са циљем трајног обезбеђења његових природних функција, Уставни суд је утврдио да је законодавац прописао низ мера које се уводе у циљу очувања и унапређења коришћења пољопривредног земљишта као добра од општег интереса. Будући да су те мере од значаја за све грађане, Суд је оценио да постоји на закону заснован интерес да се овакво ограничење спроведе. Ограничење прописано у смислу оспорене одредбе члана 27. став 1. Закона, по оцени Уставног суда, није у супротности са одредбом члана 20. Устава која као начело прописује могућност ограничења зајемчених права, ако ограничење допушта Устав и у сврхе и обиму који Устав допушта. Наиме, Уставни суд констатује да Устав јемчи право на имовину као једно од људских права и с тим у вези и мирно уживање својине и других имовинских права, али допушта и могућност ограничења начина коришћења имовине (члан 58. став 3. Устава). Када се ради о обрадивом пољопривредном земљишту као земљишту од општег интереса које Устав посебно штити, одредбом члана 88. став 2. Устава прописано је да се законом могу ограничити облици коришћења и располагања, односно могућност утврђивања услова за коришћење и располагање пољопривредним земљиштем. Стога је Уставни суд оценио да је држава власна да уреди услове коришћења овог земљишта у складу са општим интересом свих грађана, поштујући основна уставна начела која претпостављају важност сврхе ограничења, природу и обим ограничења гарантованих људских права. У том смислу, Уставни суд сматра да оспорена одредба члана 27. Закона није несагласна са Уставом, јер се оваквим прописивањем наведене законске норме ограничава право располагања пољопривредним замљиштем, али на Уставом допуштен начин и у границама уставног овлашћења законодавца.
Одређивање минималне површине парцеле обрадивог пољопривредног земљишта ради њеног оптималног коришћења представља питање целисходности коришћења обрадивог пољопривредног земљишта и израз је законодавне политике коју Уставни суд, полазећи од своје надлежности утврђене чланом 167. Устава, није надлежан да цени.
Полазећи од наведеног, Уставни суд је нашао да нема основа за покретање поступка поводом поднете иницијативе, па иницијативу није прихватио, сагласно одредби члана 53. став 3. Закона о Уставном суду.
Сагласно изложеном, а на основу одредаба члана 46. тачка 5) Закона о Уставном суду, Суд је решио као у изреци.
ПРЕДСЕДНИК
УСТАВНОГ СУДА
др Боса Ненадић, с.р.