Уставни суд, Велико веће, у саставу: председник Суда Снежана Марковић, председник Већа и судије Мирослав Николић, др Тијана Шурлан, Татјана Ђуркић, др Јован Ћирић, Лидија Ђукић, др Наташа Плавшић и др Владан Петров, чланови Већа, у поступку по уставној жалби П. Д . из Ужица , на основу члана 167. став 4. у вези са чланом 170. Устава Републике Србије, на седници Већа одржаној 21. априла 2022. године, донео је
О Д Л У К У
1. Усваја се уставна жалба П. Д . и утврђује да је у управном поступку који се води пред Републичким фондом за пензијско и инвалидско осигурање – Филијала Ужице у предмету Д. број 22061, подносиоцу уставне жалбе повређено право на суђење у разумном року, зајемчено чланом 32. став 1. Устава Републике Србије, док се у преосталом делу уставна жалба одбацује.
2. Утврђује се право подносиоца уставне жалбе на накнаду нематеријалне штете у износу од 1 .000 евра, у динарској противвредности по средњем курсу Народне банке Србије на дан исплате. Накнада се исплаћује на терет буџетских средстава – раздео Министарства правде, у року од четири месеца од дана достављања ове одлуке Министарству.
3. Налаже се надлежним органима да предузму све мере како би се поступак из тачке 1. окончао у најкраћем року.
О б р а з л о ж е њ е
1. П. Д . из Ужица је , 25. јул а 2018. године, преко пуномоћника М. К, адвоката из Ужица, Уставном суду изјавио уставну жалбу због повреде права на правично суђење и суђење у разумном року, из члана 32. став 1. Устава Републике Србије, као и права зајемчених чланом 6. Европске конвенције за заштиту људских права и основних слобода и чланом 1. Протокола 1 и Протокола 12 уз Европску конвенцију, у управном поступку који се води пред Републичким фондом за пензијско и инвалидско осигурање – Филијала Ужице у предмету Д. број 22061.
У уставној жалби је, поред осталог, наведено да је 1. августа 2005. године подносилац поднео захтев за признавање права на стаж са увећаним трајањем и да поступак није окончан.
Подносилац уставне жалбе је поставио захтев за накнаду нематеријалне штете.
2. Сагласно одредби члана 170. Устава, уставна жалба се може изјавити против појединачних аката или радњи државних органа или организација којима су поверена јавна овлашћења, а којима се повређују или ускраћују људска или мањинска права и слободе зајемчене Уставом, ако су исцрпљена или нису предвиђена друга правна средства за њихову заштиту. Поступак по уставној жалби се, у смислу члана 175. став 3. Устава, уређује законом.
У току поступка пружања уставносудске заштите, поводом испитивања основаности уставне жалбе у границама захтева истакнутог у њој, Уставни суд утврђује да ли је у поступку одлучивања о правима и обавезама подносиоца уставне жалбе повређено или ускраћено његово Уставом зајемчено право или слобода.
3. Уставни суд је, у спроведеном поступку , извршио увид у целокупну документацију приложену уз уставну жалбу (Уставни суд је дописима од 28. септембра 2021. године и 2. новембра 2021. године тражио списе предмета од првостепеног органа управе, али тај орган није поступио по налозима Суда), на основу чега је утврдио следеће чињенице и околности од значаја за одлучивање:
3.1. Подносилац уставне жалбе је 1. августа 2005. године поднео захтев за признавање права на стаж са увећаним трајањем почев од 1. јануара 1993. године на даље.
Пресудом Окружног суда у Ужицу У. 134/07 од 12. октобра 2007. године одбијена је тужба којом је подносилац уставне жалбе оспоравао законитост решења Републичког фонда за пензијско и инвалидско осигурање запослених – Дирекција Београд 02/1 број 58272 од 4. јула 2007. године. Наведеним другостепеним решењем одбијена је жалба подносиоца изјављена против решења Републичког фонда за пензијско и инвалидско осигурање запослених – Филијала у Ужицу број 22061 од 14. марта 2007. године, којим је одбијен захтев подносиоца за признавање права на стаж осигурања са увећаним трајањем као цивилном лицу на служби у војној установи.
Подносилац уставне жалбе је Врховном суду Србије поднео захтев за ванредно преиспитивање пресуде Окружног суда у Ужицу У. 134/07 од 12. октобра 2007. године. Након успостављања нове мреже судова у Републици Србији, о захтеву је одлучио Управни суд пресудом Увп. II 6/10 од 27. маја 2010. године, тако што је одбио захтев подносиоца као неоснован.
Одлучујући о уставној жалби истог подносиоца изјављеној 30. јула 2010. године, Уставни суд је донео Одлуку Уж-3602/2010 од 9. маја 2013. године, којом је усвојио уставну жалбу подносиоца, утврдио да је пресудом Окружног суда у Ужицу У. 134/07 од 12. октобра 2007. године и пресудом Управног суда Увп. II 6/10 од 27. маја 2010. године повређено право подносиоца уставне жалбе на правично суђење, з ајемчено одредбом члана 32. став 1. Устава Републике Србије, у преосталом делу одбацио уставну жалбу, поништио пресуду Управног суда Увп. II 6/10 од 27. маја 2010. године и наложио да Управни суд донесе нову одлуку по захтеву подносиоца уставне жалбе за ванредно преиспитивање пресуде Окружног суда у Ужицу У. 134/07 од 12. октобра 2007. године. Одлука Уставног суда је достављена Управном суду 6. јуна 2013. године.
3.2. Поступајући по налогу Уставног суда, Управни суд је пресудом Увп. II-2/13 (2007) од 5. јуна 2014. године уважио захтев подносиоца и преиначио пресуду Окружног суда у Ужицу У. 134/07 од 12. октобра 2007. године, тако што је уважио тужбу подносиоца и поништио решење Републичког фонда за пензијско и инвалидско осигурање запослених – Дирекција Београд 02/1 број 58272 од 4. јула 2007. године.
Решењем Републичког фонда за пензијско и инвалидско осигурање запослених – Дирекција Београд 02/1 број 58272 од 15. јула 2014. године уважена је жалба подносиоца и поништено првостепено решење од 14. марта 2007. године.
Решењем Републичког фонда за пензијско и инвалидско осигурање запослених – Филијала у Ужицу број 22061 од 20. марта 2015. године поново је одбијен предметни захтев подносиоца.
Против наведеног решења подносилац је 3. априла 2015. године изјавио жалбу, која је одбијена као неоснована решењем Републичког фонда за пензијско и инвалидско осигурање запослених – Дирекција Београд број 01-02/181.5.8 4826/15 од 27. маја 2015. године.
Против наведеног коначног управног акта подносилац је 3. јула 2015. године поднео тужбу, која је уважена пресудом Управног суда – Одељење у Крагујевцу У. 10070/15 од 4. октобра 2017. године, поништено је другостепено решење и предмет враћен на поновно одлучивање.
Подносилац је 22. децембра 2017. године поднео захтев за доношење акта у извршењу пресуде, а потом 4. јануара 2018. године и захтев за извршење пресуде .
Имајући у виду да је Републички фонд за пензијско и инвалидско осигурање запослених – Дирекција Београд донео решење број 01-02/181.5.8 4826/15 од 29. новембра 2017. године, Управни суд је одбио захтев подносиоца за извршење пресуде . Наведеним другостепеним решењем уважена је жалба подносиоца и поништено првостепено решење од 20. марта 2015. године.
Имајући у виду да првостепени орган није поступио у законом прописаном року, подносилац је 29. марта 2018. године поднео жалбу због ћутања управе. Решењем Републичког фонда за пензијско и инвалидско осигурање запослених – Дирекција Београд П. 4826/15 од 7. маја 2018. године жалбе је уважена и наложено првостепеном органу управе да у року од 15 дана од дана пријема решења донесе решење у извршењу решења Дирекције од 29. новембра 2017. године.
Решењем Републичког фонда за пензијско и инвалидско осигурање запослених – Филијала у Ужицу број 22061 од 29. маја 2018. године поново је одбијен предметни захтев подносиоца.
Подносилац је 24. јула 2018. године изјавио жалбу против наведеног првостепеног решења.
4. Одредбом члана 32. став 1. Устава, на чију повреду подносилац, поред осталог, указује у уставној жалби, утврђено је да свако има право да независан, непристрасан и законом већ установљен суд, правично и у разумном року, јавно расправи и одлучи о његовим правима и обавезама, основаности сумње која је била разлог за покретање поступка, као и о оптужбама против њега.
Законом о општем управном поступку („Службени лист СРЈ“, бр. 33/97 и 31/01 и „Службени гласник РС“, број 30/10) било је прописано: да се поступак мора водити без одуговлачења и са што мање трошкова за странку и друге учеснике у поступку, али тако да се прибаве сви докази потребни за правилно и потпуно утврђивање чињеничног стања и за доношење законитог и правилног решења (члан 14.); да кад се поступак покреће поводом захтева странке, односно по службеној дужности ако је то у интересу странке, а пре доношења решења није потребно спроводити посебан испитни поступак, нити постоје други разлози због којих се не може донети решење без одлагања (решавање претходног питања и др.), орган је дужан да донесе решење и достави га странци што пре, а најдоцније у року од једног месеца од дана предаје уредног захтева, односно од дана покретања поступка по службеној дужности, ако посебним законом није одређен краћи рок; да у осталим случајевима, кад се поступак покреће поводом захтева странке, односно по службеној дужности, ако је то у интересу странке, орган је дужан да донесе решење и достави га странци најдоцније у року од два месеца, ако посебним законом није одређен краћи рок (члан 208. став 1.); да се решење по жалби мора донети и доставити странци што пре, а најдоцније у року од два месеца од дана предаје жалбе, ако посебним законом није одређен краћи рок (члан 237. став 1.).
Одредбама сада важећег Закона о општем управном поступку („Службени гласник РС“, бр. 18/16 и 95/18) прописано је: да кад је поступак покренут по захтеву странке или по службеној дужности, а у интересу странке, и када се о управној ствари одлучује у поступку непосредног одлучивања, орган је дужан да изда решење најкасније у року од 30 дана од покретања поступка; да кад је поступак покренут по захтеву странке или по службеној дужности, а у интересу странке, и када се о управној ствари не одлучује у поступку непосредног одлучивања, орган је дужан да изда решење најкасније у року од 60 дана од покретања поступка (члан 145. ст. 2. и 3.); да ако другостепени орган нађе да ће недостатке првостепеног поступка брже и економичније отклонити првостепени орган, он ће својим решењем поништити првостепено решење и вратити предмет првостепеном органу на поновни поступак; у том случају, другостепени орган је дужан да својим решењем укаже првостепеном органу у ком погледу треба допунити поступак, а првостепени орган је дужан у свему да поступи по другостепеном решењу и да, без одлагања, а најкасније у року од 30 дана од пријема предмета, донесе ново решење; да против новог решења странка има право на жалбу(члан 171. став 3); да се решење којим се одлучује о жалби издаје без одлагања, а најкасније у року од 60 дана од када је предата уредна жалба, изузев ако законом није прописан краћи рок (члан 174.).
Законом о управним споровима („Службени гласник РС“, број 111/09) прописано је: да у управном спору суд одлучује на основу закона и у разумном року, на подлози чињеница утврђених на усменој јавној расправи (члан 2.); да ће, ако надлежни орган после поништења управног акта донесе управни акт противно правном схватању суда или противно примедбама суда у погледу поступка, па тужилац поднесе нову тужбу, суд поништити оспорени акт и сам решити управну ствар пресудом, осим ако то није могуће због природе те ствари или је иначе пуна јурисдикција законом искључена, да пресуда донета у случају из става 1. овог члана у свему замењује акт надлежног органа; да ако суд сматра да због природе ствари не може да сам реши управну ствар, дужан је да то посебно образложи; да о случају из става 1. овог члана суд извештава орган који врши надзор над радом органа (члан 70.);да ако надлежни орган после поништења управног акта не донесе одмах, а најкасније у року од 30 дана, нови управни акт или акт о извршењу пресуде донете на основу члана 43. овог закона, странка може посебним поднеском да тражи доношење таквог акта; да ако надлежни орган не донесе акт из става 1. овог члана ни у року од седам дана од тражења странке, странка може посебним поднеском да захтева од суда који је донео пресуду доношење таквог акта; да ће по захтеву странке из става 2. овог члана, суд затражити од надлежног органа обавештење о разлозима због којих управни акт није донео; да је надлежни орган дужан да ово обавештење да одмах, а најкасније у року од седам дана; да ће, ако он то не учини, или ако дато обавештење, по нахођењу суда, не оправдава неизвршење судске пресуде, суд донети решење које у свему замењује акт надлежног органа, уколико природа ствари то дозвољава; да ће суд решење из става 3. овог члана доставити органу надлежном за извршење, и о томе истовремено обавестити орган који врши надзор; да је орган надлежан за извршење дужан без одлагања да изврши овакво решење (члан 71.).
5. Оцењујући наводе подносиоца уставне жалбе да му је у управном поступку који се води пред Републичким фондом за пензијско и инвалидско осигурање – Филијала Ужице у предмету Д. број 22061 повређено право на суђење у разумном року из члана 32. став 1. Устава, Уставни суд указује на то да управни поступак који је био правноснажно окончан пре изјављивања уставне жалбе од 30. јула 2010. године и поводом које је донета Одлука Уставног суда Уж-3602/2010 од 9. маја 2013. године, није део поступка који је пред Управним судом и органима управе уследио након што је Управном суду достављена наведена одлука Уставног суда, већ се ради о посебном поступку у коме се та одлука Уставног суда извршава. Поступак који је вођен у извршењу наведене одлуке Уставног суда траје је од 6. јуна 2013. године, када је Одлука Уставног суда Уж-3602/2010 од 9. маја 2013. године достављена Управном суду, односно више од осам и по година.
Приликом испитивања да ли је оспорени поступак окончан у најкраћем року, узети су у обзир сложеност предмета поступка, понашање подносиоца уставне жалбе, поступање органа управе и надлежног суда, број донетих одлука у том поступку, као и значај истакнутог права за подносиоца.
Полазећи од ових критеријума, Уставни суд је утврдио да предмет није био чињенично и правно сложен.
Уставни суд указује на то да је одлука о захтеву подносиоца за признавање права на стаж са увећаним трајањем за њега била од значаја.
Уставни суд је оценио да, имајући у виду околности случаја, односно број донетих одлука у том периоду, подносилац није могао ни битно допринети трајању поступка. Суд и поред тога указује да је подносилац, када год је за то имао могућности , користио процесноправна средства за убрзање посту пка.
Уставни суд констатује да су у наведеном периоду донета два првостепена решења, четири решења другостепеног органа управе и две пресуде Управног суда. Према становишту које је изразио и Европски суд за људска права, чињеница да се више пута налаже понављање разматрања једног предмета пред нижом инстанцом може, сама по себи, открити озбиљан недостатак у правном систему државе (видети пресуду Pavlyulynets против Украјине, број 70763/01, став 51, од 6. септембра 2005. године, и пресуду Цветковић против Србије , број 17271/04, став 51, од 10. јуна 2008. године). Уставни суд још једном понавља да је оспорени поступак вођен у извршењу Одлуке Уставног суда и указује на то да се од Управног суда и органа управе очекивало да се о предмету поступка одлучи посебно ажурно. Из документације приложене уз уставну жалбу произлази да поступак није правноснажно окончан. Првостепени орган управе није поступио по налогу, нити по поновљеном налогу Уставног суда за доставу целокупних списа предмета.
Уставноправна оцена поступка у овој управноправној ствари, заснована на досадашњој пракси Уставног суда, потврђује да је у конкретном случају повређено право подносиоца уставне жалбе на суђење у разумном року, зајемчено чланом 32. став 1. Устава. Имајући у виду наведено, Уставни суд је утврдио повреду наведеног уставног права и усвојио уставну жалбу, одлучујући као у првом делу тачке 1. изреке, сагласно одредби члана 89. став 1. Закона о Уставном суду („Службени гласник РС“, бр. 109/07, 99/11 , 18/13 – Одлука УС, 40/15 – др. закон и 103/15), док је у тачки 3. изреке, сагласно одредби члана 89. став 2. Закона, наложио надлежним органима да предузму све мере како би се поступак из тачке 1. изреке окончао у најкраћем року.
6. На основу одредбе члана 89. став 3. Закона о Уставном суду, Уставни суд је у тачки 2. изреке одлучио да се правично задовољење подносиоцу уставне жалбе због утврђене повреде права на суђење у разумном року оствари утврђењем права на накнаду нематеријалне штете у износу од 1.000 евра, у динарској противвредности по средњем курсу Народне банке Србије на дан исплате, на терет буџетских средстава – раздео Министарства правде , у року од четири месеца од дана достављања ове одлуке Министарству, сагласно одредби члана 1. Закона о допуни Закона о Уставном суду („Службени гласник РС“, број 103/15).
Приликом одлучивања о висини накнаде нематеријалне штете, Уставни суд је ценио све околности од значаја за њено одређивање, а посебно трајање предметног поступка који је вођен у извршењу одлуке овог суда, потом животни стандард државе и чињеницу да ће досуђена накнада бити много брже исплаћена на националном нивоу, него што је то случај ако о предмету одлучује Европски суд за људска права.
Поред тога, Уставни суд је имао у виду новију праксу Европског суда за људска права изражену у пресуди Хрустић и други против Србије, од 9. јануара 2018. године (представке бр. 8647/16, 12666/16 и 20851/16) и више других пресуда, које се односе на питање висине накнаде нематеријалне штете досуђене због повреде права на суђење у разумном року, те је ускла дио своју досадашњу праксу са наведеним ставовима Европског суда.
7. Имајући у виду да поступак није правноснажно окончан, то је Уставни суд захтев подносиоца уставне жалбе којим је тражено да Суд утврди повреду осталих п рава означених у уставној жалби одбацио као преурањен, решавајући као у другом делу тачке 1. изреке, сагласно члану 36. став 1. тачка 7) Закона о Уставном суду.
8. На основу свега изнетог и одредаба члана 42б став 1. тачка1), члана 45. тачка 9) и члана 46. тачка 9) Закона о Уставном суду, као и члана 89. Пословника о раду Уставног суда („Службени гласник РС“, број 103/13), Уставни суд је донео Одлуку као у изреци.
ПРЕДСЕДНИК ВЕЋА
Снежана Марковић, с.р.