Уставни суд, Велико веће, у саставу: председник Суда Снежана Марковић, председник Већа и судије Весна Илић Прелић, др Драгана Коларић, др Тамаш Корхец (Korhecz Tamás), др Јован Ћирић, Гордана Ајншпилер Поповић, др Владан Петров и Мирослав Николић, чланови Већа, у поступку по уставној жалби Ш. Б. из Пећи , на основу члана 167. став 4. у вези са чланом 170. Устава Републике Србије, на седници Већа одржаној 7. априла 2022. године, донео је
О Д Л У К У
1. Усваја се уставна жалба Ш. Б. и утврђује да је у управном поступку који се води пред Републичким фондом за пензијско и инвалидско осигурање – Служба Дирекције Фонда у Приштини у предмету Д. број 5217 подноси тељки уставне жалбе повређено право на суђење у разумном року, зајемчено чланом 32. став 1. Устава Републике Србије, док се у преосталом делу уставна жалба одбацује.
2. Утврђује се право подноситељке уставне жалбе на накнаду нематеријалне штете у износу од 800 евра, у динарској противвредности по средњем курсу Народне банке Србије на дан исплате. Накнада се исплаћује на терет буџетских средстава – раздео Министарства правде, у року од четири месеца од дана достављања ове одлуке Министарству.
3. Налаже се надлежним органима да предузму све мере како би се поступак из тачке 1. окончао у најкраћем року.
4. Одбацује се захтев подноситељке уставне жалбе за накнаду материјалне штете.
О б р а з л о ж е њ е
1. Ш. Б. из Пећи поднела је Уставном суду, 20. јуна 2018. године, преко пуномоћника Р. Г, адвоката из Новог Пазара, уставну жалбу, допуњену поднес ком од 15. септембра 2021. године, због повреде права на суђење у разумном року из члана 32. став 1. Устава Републике Србије, права на имовину из члана 58. став 1. Устава и права на пензијско осигурање из члана 70. Устава у управном поступку који се води пред Републичким фондом за пензијско и инвалидско осигурање – Служба Дирекције Фонда у Приштини у предмету Д. број 5217. Подноситељка се истовремено позвала на повреду права зајемчених одредбама члана 6. Европске конвенције за заштиту људских права и основних слобода, као и члана 1. Протокола 1 уз Европску конвенцију. Уставни суд указује да је садржина права гарантованих означеним одредбама Европске конвенције зајемчена и одговарајућим одредбама Устава, због чега Уставни суд постојање њихове повреде испитује у односу на одредбе Устава.
Подноситељка је у уставној жалби истакла да је захтев за успостављање исплате пензије и доспелих неисплаћених месечних износа пензије поднела 10. априла 2013. године и да поступак није правноснажно окончан. Истак ла је захтеве за накнаду материјалне и нематеријалне штете, као и за накнаду трошкова поступка по уставној жалби.
2. Сагласно одредби члана 170. Устава, уставна жалба се може изјавити против појединачних аката или радњи државних органа или организација којима су поверена јавна овлашћења, а којима се повређују или ускраћују људска или мањинска права и слободе зајемчене Уставом, ако су исцрпљена или нису предвиђена друга правна средства за њихову заштиту. Поступак по уставној жалби се, у смислу члана 175. став 3. Устава, уређује законом.
У току поступка пружања уставносудске заштите, поводом испитивања основаности уставне жалбе у границама захтева истакнутог у њој, Уставни суд утврђује да ли је у поступку одлучивања о правима и обавезама подносиоца уставне жалбе повређено или ускраћено његово Уставом зајемчено право или слобода.
3. Уставни суд је, у спроведеном поступку, увидом у целокупну документацију приложену уз уставну жалбу и њен у допун у, утврдио следеће чињенице и околности од значаја за одлучивање:
3.1. Подноситељка уставне жалбе је, 1 0. априла 2013. године, поднела Републичком фонду за пензијско и инвалидско осигурање – Служба Дирекције Фонда у Приштини (у даљем тексту: првостепени орган) захтев за успостављање исплате породичне пензије признате решењем Републичког фонда за пензијско и инвалидско осигурање самосталних делатности – Филијала Пећ број 6960 од 16. маја 1997. године.
Решењем првостепеног органа број 181.1.6-02402/2013 од 9. децембра 2013. године (број досијеа Д. 5217) одбијен је предметни захтев, јер је утврђено да је подноситељки признато право на пензију решењем Републичког фонда за пензијско и инвалидско осигурање самосталних делатности – Филијала Пећ број 6960 од 16. маја 1997. године, као и да је корисник пензије по Уредби о пензијама на Косову и Метохији број 2001/35 од 22. децембра 2001. године и Уредби број 2005/20 од 20. априла 2004. године. Полазећи од одредбе члана 119. Закона о пензијском и инвалидском осигурању, првостепени орган је одлучио као у изреци.
Решењем Републичког фонда за пензијско и инвалидско осигурање – Дирекција Фонда (у даљем тексту: другостепени орган) од 17. марта 2014. године одбијена је жалба подноситељке изјављена против наведеног решења првостепеног органа.
Пресудом Управног суда – Одељење у Нишу У. 7373/14 од 11. фебруара 2016. године уважена је тужба подноситељке поднета 19. маја 2014. године, поништено наведено другостепено решење и предмет враћен на поновно одлучивање. По оцени Управног суда, у образложењима решења управних органа нису дати довољни и јасни разлози за оцену да није основан захтев подноситељке за успоставу исплате пензије од момента обуставе исплате до почетка коришћења пензије по основу наведених уредби.
Другостепени орган је решењем од 28. марта 2016. године уважио жалбу подноситељке, поништио решење првостепеног органа од 9. децембра 2013. године и предмет вратио истом органу на поновно одлучивање. Наведено решење другостепеног органа достављено је пуномоћнику подноситељке уставне жалбе 17. марта 2017. године.
Решењем првостепеног органа од 9. новембра 2016. године поново је одбијен предметни захтев подноситељке, а у образложењу је наведено: да је подноситељки пензија исплаћивана до 1999. године, када је обустављена исплата пензије; да се подноситељка до подношења захтева 10. априла 2013. године није обратила Фонду и пријавила околности на основу којих би био могућ наставак исплате пензије; да се, сагласно члану 123. Закона о пензијском и инвалидском осигурању („Службени гласник РС“, бр. 34/03, 64/04 - Одлука УС, 84/2004 - други закон, 85/05, 101/05 - други закон, 63/06 - Одлука УС, 5/09, 107/09, 101/10, 93/12, 62/13, 108/13, 75/14, 142/14, 73/18, 46/19 - Одлука УС и 86/19), доспели месечни износи пензије исплаћују највише за 12 месеци уназад рачунајући од дана подношења захтева за исплату; да је подноситељка почев од 22. децембра 2001, односно од 20. априла 2005. године корисник пензије по уредбама УНМИК-а о пензијама на територији АП Косово и Метохија; да је подноситељка на дан подн поднетог захтева 10. априла 2013. године, као и 12 месеци уназад, корисник пензије према наведеним уредбама, те је сагласно одредбама чл. 119. и 123. наведеног закона, одлучено као у диспозитиву.
Подноситељка уставне жалбе је 9. марта 2017. године изјавила жалбу против новодонетог решења првостепеног органа, које јој је достављено 7. марта, а 19. децембра исте године се обратила другостепеном органу тражећи да одлучи о наведеној жалби.
Подноситељка уставне жалбе је 15. јануара 2018. године поднела тужбу Управном суду због „ћутања управе“, након чега је другостепени орган донео решење од 12. фебруара 2018. године. Наведеним решењем одбијена је жалба подноситељке изјављена против решења првостепеног органа од 9. новембра 2016. године.
Пресудом Управног суда – Одељење у Нишу У. 890/18 од 7. септембра 2021. године уважена је тужба подноситељке и поништено накнадно донето решење, које је подноситељка 29. марта 2018. године оспорила тужбом, а предмет враћен туженом органу на поновно одлучивање. Управни суд је истакао да се признато право на пензију може ограничити једино на основу одредбе члана 110. Закона о пензијском и инвалидском осигурању, а да у побијаном решењу нису дати разлози који на то указују.
Другостепени орган је у извршењу наведене судске пресуде донео решење од 20. децембра 2021. године, којим је уважио жалбу подноситељке, поништио решење првостепеног органа од 9. новембра 2016. године и предмет вратио том органу на поновно одлучивање.
4. Одредбом члана 32. став 1. Устава, на чију повреду подноситељка, поред осталог, указује у уставној жалби, утврђено је да свако има право да независан, непристрасан и законом већ установљен суд, правично и у разумном року, јавно расправи и одлучи о његовим правима и обавезама, основаности сумње која је била разлог за покретање поступка, као и о оптужбама против њега.
Законом о општем управном поступку („Службени лист СРЈ“, бр. 33/97 и 31/01 и „Службени гласник РС“, број 30/10), који се примењивао до 31. маја 2017. године, било је прописано: да се поступак мора водити без одуговлачења и са што мање трошкова за странку и друге учеснике у поступку, али тако да се прибаве сви докази потребни за правилно и потпуно утврђивање чињеничног стања и за доношење законитог и правилног решења (члан 14.); да кад се поступак покреће поводом захтева странке, односно по службеној дужности ако је то у интересу странке, а пре доношења решења није потребно спроводити посебан испитни поступак, нити постоје други разлози због којих се не може донети решење без одлагања (решавање претходног питања и др.), орган је дужан да донесе решење и достави га странци што пре, а најдоцније у року од једног месеца од дана предаје уредног захтева, односно од дана покретања поступка по службеној дужности, ако посебним законом није одређен краћи рок; да у осталим случајевима, кад се поступак покреће поводом захтева странке, односно по службеној дужности, ако је то у интересу странке, орган је дужан да донесе решење и достави га странци најкасније у року од два месеца, ако посебним законом није одређен краћи рок (члан 208. став 1.); да се решење по жалби мора донети и доставити странци што пре, а најкасније у року од два месеца од дана предаје жалбе, ако посебним законом није одређен краћи рок (члан 237. став 1.).
Законом о општем управном поступку („Службени гласник РС“, бр. 18/16 и 95/18 – аутентично тумачење) прописано је : да ако другостепени орган нађе да ће недостатке првостепеног поступка брже и економичније отклонити првостепени орган, он ће својим решењем поништити првостепено решење и вратити предмет првостепеном органу на поновни поступак, да је у том случају, другостепени орган дужан да својим решењем укаже првостепеном органу у ком погледу треба допунити поступак, а првостепени орган је дужан у свему да поступи по другостепеном решењу и да, без одлагања, а најкасније у року од 30 дана од пријема предмета, донесе ново решење, да против новог решења странка има право на жалбу (члан 171. став 3.); да ако после почетка примене овог закона решење првостепеног органа буде поништено или укинуто, даљи поступак спроводи се према одредбама овог закона (члан 213. став 2.).
Сагласно одредби члана 19. став 1. Закона о управним споровима („Слу жбени гласник РС“, број 111/09), ако другостепени орган, у року од 60 дана од дана пријема жалбе или у законом одређеном краћем року, није донео решење по жалби странке против првостепеног решења, а не донесе га ни у даљем року од седам дана по накнадном захтеву странке поднетом другостепеном органу, странка по истеку тога рока може поднети тужбу због недоношења захтеваног акта.
5. Оцењујући наводе уставне жалбе да је у управном поступку који се води пред Републичким фондом за пензијско и инвалидско осигурање – служба Дирекције Фонда у Приштини у предмету Д. број 5217 подноситељки повређено право на суђење у разумном року из члана 32. став 1. Устава, Уставни суд указује да је управни поступак покренут поводом захтева подноситељке од 1 0. априла 2013. године, да није правноснажно окончан и да је у фази решавања у поновном поступку, након поништавања решења другостепеног органа од 12. фебруара 2018. године. Из наведеног произлази да оспорени поступак траје непуних девет година .
Наведено трајање поступка очигледно указује да је он изашао из оквира који се може сматрати разумним за одлучивање. Међутим, имајући у виду да је појам разумног трајања поступка релативна категорија која зависи од низа чинилаца, а, пре свега, од сложености правних питања и чињеничног стања у конкретном поступку, понашања подносиоца уставне жалбе, поступања органа управе који воде управни поступак, односно суда који води управни спор, као и значаја истакнутог права за подносиоца, Уставни суд при одлучивању о повреди права на суђење у разумном року испитује да ли су и у којој мери наведени критеријуми утицали на дуго трајање поступка.
Уставни суд је оценио да је у овом управном поступку чињенично стање донекле сложено, али да се не постављају сложена материјално-правна питања, посебно имајући у виду да је, након доношења пресуде Грудић против Србије, од 17. априла 2012. године (представка број 31925/08), Европски суд за људска права донео одлуку у предмету Скендери и други против Србије, од 4. јула 2017. године (представке бр. 15090/08, 27952/10, 35372/10, 35374/10 и 47575/12), а који се, такође, односио на питање обуставе исплате пензија осигураницима са пребивалиштем на територији АП Косово и Метохија и њихово поновно успостављање.
Уставни суд констатује да подноситељка има легитиман интерес да се о ње ном захтеву за успостављање исплате пензије одлучи у разумном року.
Уставни суд је утврдио да подноситељка у периоду од шест месеци није захтевала доношење решења првостепеног органа о њеном захтеву, да је тек након годину дана тражила да јој се достави решење другостепеног органа донето у извршењу пресуде Управног суда – Одељење у Нишу У. 7373/14 од 11. фебруара 2016. године, те да је након девет месеци тражила од другостепеног органа да одлучи о њеној жалби изјављеној против решења првостепеног органа од 9. новембра 2016. године, из чега следи да је укупан период њене неактивности у предметном поступку трајао две године и три месеца.
Испитујући поступање органа управе и Управног суда у овој правној ствари, Уставни суд је констатовао да је другостепени орган у решењима донетим у поступку по жалби прихватао разлоге на којима су била заснована решења првостепеног органа о одбијању захтева подноситељке. Управни суд је, међутим, одлучујући у управном спору, донео две пресуде којима је поништио решења другостепеног органа. Овај суд је, с тим у вези, утврдио да је управни спор у предмету Управног суда У. 890/18 трајао три и по године, у ситуацији када је оспорени поступак био у току дуже од пет година.
Уважавајући специфичности поступка одлучивања у управним стварима, Уставни суд указује на став Европског суда за људска права, да сама чињеница да се више пута налаже понављање поступка пред нижом инстанцом, може, сама по себи, открити озбиљан недостатак у правном систему државе (видети пресуду Pavlyulynets против Украјине, представка број 70767/01, став 51, од 6. септембра 2005. године и пресуду Цветковић против Србије , представка број 17271/04, став 51, од 10. јуна 2008. године).
Уставноправна оцена поступка у овој правној ствари, заснована на досадашњој пракси Уставног суда, потврђује да је, у конкретном случају, повређено право подноситељке уставне жалбе на суђење у разумном року зајемчено чланом 32. став 1. Устава. Имајући у виду наведено, Уставни суд је утврдио повреду наведеног уставног права и усвојио уставну жалбу, одлучујући као у првом делу тачке 1. изреке, док је у тачки 3. изреке наложио надлежним органима да предузму све мере како би се поступак из тачке 1. окончао у најкраћем року, сагласно одредбама члана 89. ст. 1. и 2. Закона о Уставном суду („Службени гласник РС“, бр. 109/07, 99/11, 18/13 – Одлука УС, 40/15 – др. закон и 103/15).
6. На основу одредбе члана 89. став 3. Закона о Уставном суду, Уставни суд је у тачки 2. изреке одлучио да се правично задовољење подноситељке уставне жалбе због утврђене повреде права оствари утврђењем права на накнаду нематеријалне штете у износу од 800 евра, у динарској противвредности по средњем курсу Народне банке Србије на дан исплате, а да се накнада исплати на терет буџетских средстава – раздео Министарства правде, у року од четири месеца од дана достављања ове одлуке Министарству.
Приликом одлучивања о висини нематеријалне штете коју је претрпела подноситељка уставне жалбе због повреде права на суђење у разумном року, Уставни суд је ценио све околности од значаја за утврђивање висине ове штете, а такође је имао у виду праксу овог суда, економске и социјалне прилике у Републици Србији, као и саму суштину накнаде нематеријалне штете којом се оштећеном лицу пружа одговарајуће задовољење. Уставни суд сматра да наведени новчани износ представља правичну и адекватну накнаду за повреду права коју је подноситељка уставне жалбе претрпела због наведеног поступања надлежних управних органа и суда .
Поред тога, Уставни суд је имао у виду новију праксу Европског суда за људска права изражену у пресуди Хрустић и други против Србије од 9. јануара 2018. године (представке бр. 8647/16, 12666/16 и 20851/16) и више других пресуда, а које се односе на питање висине накнаде нематеријалне штете досуђене због повреде права на суђење у разумном року, те је ускладио своју досадашњу праксу са наведеним ставовима Европског суда.
7. Имајући у виду да оспорени поступак није правноснажно окончан, Уставни суд је захтев којим је тражено да се утврде повреде осталих права означених у уставној жалби, као и захтев подноситељке за накнаду материјалне штете , одбацио као преурањен, решавајући као у другом делу тачке 1, односно као у тачки 4. изреке ове одлуке, сагласно члану 36. став 1. тачка 7) Закона о Уставном суду.
8. У вези са захтевом за накнаду трошкова поступка пред Уставним судом, Суд указује да нема основа за накнаду трошкова поступка пред овим судом, у смислу одредбе члана 6. став 2. Закона о Уставном суду (с тим у вези видети, поред других, Одлуку Уж-633/2011 од 8. маја 2013. године, на интернет страници: www.ustavni.sud.rs).
9. На основу свега изнетог и одредаба члана 42б став 1. тачка1), члана 45. тачка 9), члана 46. тачка 9) и члана 47. став 2. Закона о Уставном суду, као и члана 89. Пословника о раду Уставног суда („Службени гласник РС“, број 103/13), Уставни суд је донео Одлуку као у изреци.
ПРЕДСЕДНИК ВЕЋА
Снежана Марковић, с.р.