Уставни суд, Велико веће, у саставу: председник Суда Снежана Марковић, председник Већа и судије Весна Илић Прелић, др Драгана Коларић, др Тамаш Корхец (Korhecz Tamás), др Јован Ћирић, Гордана Ајншпилер Поповић, др Владан Петров и др Наташа Плавшић , чланови Већа, у поступку по уставној жалби С. М . из Београда , на основу члана 167. став 4. у вези са чланом 170. Устава Републике Србије, на седници Већа одржаној 21. априла 2022. године, донео је
О Д Л У К У
1. Усваја се уставна жалба С. М . и утврђује да је пресудом Управног суда У. 15061/17 од 31. августа 2018. године повређено право подносиоца уставне жалбе на правично суђење, зајемченог одредбом члана 32. став 1. Устава Републике Србије.
2. Поништава се пресуда Управног суда У. 15061/17 од 31. августа 2018. године и одређује да исти суд донесе нову одлуку о тужби подносиоца уставне жалбе поднетој против решења Градског већа града Београда број 344-1270/17-ГВ од 14. септембра 2017. године.
О б р а з л о ж е њ е
1. С. М . из Београда је, 3. октобра 2018. године, преко пуномоћника Ђ. П, адвоката из Београда, Уставном суду поднео уставну жалбу , допуњену поднесцима од 8. децембра 2020. године, као и од 4. јуна, 8. октобра и 20. децембра 2021. године, против пресуде Управног суда У. 15061/17 од 31. августа 2018. године, због права на правично суђење из члана 32. став 1. Устава Републике Србије, права на једнаку заштиту права из члана 36. став 1. Устава и права на рад из члана 60. Устава. Подносилац се истовремено позвао на повреду права на правично суђење гарантованог одредбом члана 6. став 1. Европске конвенције за заштиту људских права и основних слобода.
У уставној жалби је, поред осталог, наведено: да је подносилац доставио доказе да поседује радно искуство на пословима возача моторног возила дуже од пет година; да органи управе нису ценили доказе које је подносилац доставио, већ су, произвољним тумачењем прописа, донели одлуку на штету подносиоца; да органи управе не разлику ју појмове радно искуство и радни стаж; да је Управни суд, у идентичним ситуацијама, доносио различите одлуке од одлуке која се оспорава уставном жалбом (подносилац је у прилог својој тврд њи о неједнаком поступању доставио две пресуде Управног суда У. 14192/17 од 13. децембра 2017. године и У. 13570/17 од 12. јула 2018. године ).
Предложено је да Уставни суд усвоји уставну жалбу, утврди да су подносиоцу оспореном пресудом повређена означена Уставом зајемчена права, поништи оспорену пресуду и наложи Управном суду да, у року од 60 дана од дана пријема Одлуке, поново спроведе поступак или да одреди друге мере или радње којима ће се отклонити штетне последице утврђене повреде, те да одреди начин правичног задовољења подносиоца . Истакнут је захтев за накнаду нематеријалне штете и „материјалне штете за трошкове адвокатског хонорара за састав уставне жалбе“, у опредељеним новчаним износима.
2. Сагласно одредби члана 170. Устава, уставна жалба се може изјавити против појединачних аката или радњи државних органа или организација којима су поверена јавна овлашћења, а којима се повређују или ускраћују људска или мањинска права и слободе зајемчене Уставом, ако су исцрпљена или нису предвиђена друга правна средства за њихову заштиту. Поступак по уставној жалби се, у смислу члана 175. став 3. Устава, уређује законом.
У току поступка пружања уставносудске заштите, поводом испитивања основаности уставне жалбе у границама захтева истакнутог у њој, Уставни суд утврђује да ли је у поступку одлучивања о правима и обавезама подносиоца уставне жалбе повређено или ускраћено његово Уставом зајемчено право или слобода.
3. Уставни суд је, у спроведеном поступку, извршио увид у списе предмета Градске управе града Београда – Секретаријат за јавни превоз XXXIV-01 број 344.01-251/2017 и у целокупну документацију приложену уз уставну жалбу и њене допуне , на основу чега је утврдио следеће чињенице и околности од значаја за одлучивање:
Подносилац уставне жалбе је 18. јануара 2017. године поднео захтев за издавање одобрења о испуњености услова за обављање делатности такси превоза путника на територији града Београда. Подносилац је уз наведени захтев и његову допуну везано за услов који се односи на радно искуство на пословима возача моторног возила „Б“ категорије, у трајању од најмање пет година пре подношења захтева, доставио одређене доказе.
Решењем Градске управе града Београда - Секретаријат за јавни превоз XXXIV-01 број 344.01-251/2017 од 23. јуна 2017. године одбијен је као неоснован захтев подносиоца уставне жалбе за издавање одобрења о испуњености услова за обављање делатности такси превоза путника на територији града Београда, јер није доказао да поседује радно искуство на пословима возача моторног возила најмање пет година, што је један од услов а за обављање такси превоза прописан одредбом члана 6. став 1. тачка 5) Одлуке о такси превозу града Београда .
Решењем Градског већа града Београда број 344-1270/17-ГВ од 14. септембра 2017. године одбијена је као неоснована жалба подносиоца изјављена против наведеног првостепеног решења. Другостепени орган је утврдио да у вези са доказима о радном искуству, које је подносилац уставне жалбе доставио, у матичној евиденцији осигураника, према уверењу РФПИО – Филијала за град Београд од 5. јануара 2017. године, постоје подаци о осигурању (пријава и одјава) само за послове које је обављао као предузетник (период од 17. марта 2009. до 1. марта 2011. године) и у правном лицу „ЕВРО ГОЛД СТАР“ доо, Београд, (период од 1. новембра 2014. до 31. маја 2015. године), а не и за остале доказе о траженом радном искуству, из чега произлази да подносилац у матичној евиденцији нема пет година пријављеног стажа осигурања на пословима возача моторног возила. Исти орган је стога оценио да се тражено радно искуство не може утврдити из поменутог уверења РФПИО – Филијала за град Београд од 5. јануара 2017. године, који је један од чланом 10. став 3. Одлуке о такси превозу, кумулативно прописаних доказа.
Оспореном пресудом Управног суда У. 15061/17 од 31. августа 2018. године одбијена је тужба подносиоца поднета против наведеног другост епеног решења. Полазећи од релевантних одредаба Одлуке о такси превозу и утврђеног чињеничног стања, Управни суд је нашао да је тужени орган правилно побијаним решењем, које је донето у поступку у којем није било повреде правила поступка од битног утицаја на решење ове управне ствари, одлучио када је одбио жалбу подносиоца изјављену против првостепеног решења од 23. јуна 2017. године.
4. Одредбом члана 32. став 1. Устава, на чију повреду подносилац, поред осталог, указује у уставној жалби, утврђено је да свако има право на независан, непристрасан и законом већ установљен суд, правично и у разумном року, јавно расправи и одлучи о његовим правима и обавезама, основаности сумње која је била разлог за покретање поступка, као и оптужбама против њега.
Уставни суд констатује да се одредба члана 6. став 1. Европске конвенције за заштиту људских права и основних слобода, чија се повреда такође истиче у уставној жалби, садржински не разликује од одредбе члана 32. став 1. Устава, те је наводе уставне жалбе о повреди права на правично суђење ценио у односу на одговарајућу одредбу Устава.
За одлучивање о овој уставној жалби од значаја су и одредбе следећих прописа:
Одредбама Закона о општем управном поступку („Службени лист СРЈ“, бр. 33/97 и 31/01 и „Службени гласник РС“, број 30/10) , које су се примењивале до 31. маја 2017. године, било је прописано: да се у поступку морају утврдити правилно и потпуно све чињенице и околности које су од значаја за доношење законитог и правилног решења (одлучне чињенице) (члан 8.); да, које ће чињенице узети као доказане, одлучује овлашћено службено лице по свом уверењу, на основу савесне и брижљиве оцене сваког доказа посебно и свих доказа заједно, као и на основу резултата целокупног поступка (члан 10.).
Одредбама Одлуке о такси превозу („Службени лист града Београда“, број 126/16) , у тексту који је важио у време решавања о захтеву подносиоца уставне жалбе , било је предвиђено: да се такси превоз обавља на основу одобрења за обављање такси превоза (члан 3. став 1.); да предузетник може обављати такси превоз, ако испуњава услове утврђене законом и овом одлуком и то, поред осталог, да има радно искуство на пословима возача мото рног возила најмање пет година (члан 6. став 1. тачка 5) ); да захтев за издавање одобрења за обављање такси превоза, правно лице и предузетник подносе надлежној организационој јединици (члан 10. став 1.) ; да се радно искуство из члана 6. става 1. тачка 5. ове одлуке доказује: потврдом издатом од стране послодавца (алинеја 1.), изводом из електронске базе података ПИО фонда (алинеја 2.) , уговором о раду закљученим у складу са законом или овереном фотокопијом радне књижице (алинеја 3.) (члан 10. став 3.).
Одредбом члана 7. став 5. Одлуке о изменама и допунама Одлуке о такси превозу („Службени лист града Београда“, број 29/21), која је ступила на снагу 7. маја 2021. године, предвиђено је да се у члану 10. став 3. брише алинеја друга.
5. Оцењујући основаност уставне жалбе у погледу повреде права на правично суђење из члана 32. став 1. Устава, Уставни суд, пре свега, наглашава да је његова надлежност у поступку по уставној жалби ограничена на утврђивање да ли је појединачним актом или радњом државних органа или организација којима су поверена јавна овлашћења повређено или ускраћено Уставом зајемчено право подносиоца. Суд је имао у виду да се уставна гаранција наведеног права, поред осталог, састоји у томе да одлука суда о нечијем праву или обавези мора бити донета у поступку који је спроведен у складу са важећим процесним законом, применом релевантног материјалног права и образложена на уставноправно прихватљив начин, јер би се у противном могло сматрати да је производ произвољног и правно неутемељеног становишта поступајућег органа, односно суда. Уставни суд је у спроведеном поступку утврдио да је оспорена пресуда донета од стране законом установљеног суда, који је одлучио на основу чињеница утврђених у поступку пред органима управе. Приликом давања одговора на питање да ли образложење судске одлуке задовољава стандарде права на правично суђење, Уставни суд констатује да решавање суда у управном спору има своје особености, које се, између осталог, огледају у начелу законитости и начелу ослањања суда на утврђено чињенично стање у управном поступку. С обзиром на то да се у управном спору проверава законитост коначног управног акта на подлози чињеница утврђених у управном поступку, то не постоји обавеза суда да образлаже све наводе тужбе уколико су они већ истицани у управном поступку који је претходио управном спору и у ком поступку су ти наводи оцењени. С тим у вези, Уставни суд констатује да је у образложењу оспорене пресуде, након цитирања одредаба подзаконског акта, оцењено да је коначни управни акт законит, у потпуности је прихваћено образложење дато у другостепеном решењу, односно да подносилац није доставио доказе да има радно искуство на пословима возача моторног возила најмање пет година, те је наведено да је суд ценио наводе тужбе, али да исти нису од утицаја на другачије одлучивање.
Уставни суд је утврдио да је подносилац уставне жалбе поднео првостепеном органу управе захтев за издавање одобрења о испуњености услова за обављање делатности такси превоза путника на територији града Београда, који је правноснажно одбијен као неоснован. Образложења сва три појединачна акта се своде на то да је подносилац доставио доказе о радном искуству који су били прописани одредбама члана 10. став 3. алинеје 1. и 3. Одлуке о такси превозу (потврде издате од стране послодаваца, уговоре о раду и оверену фотокопију радне књижице ), као и друге доказе о радном искуству (споразум о престанку радног односа, решења надлежних органа о обављању делатности такси превоза), али да у матичној евиденцији Републичког фонда за пензијско и инвалидско осигурање није утврђен стаж осигурања на пословима возача моторног возила у трајању од најмање пет година до подношења захтева, што произлази из уверења Републичког фонда за пензијско и инвалидско осигурање – Филијала за град Београд , које је , по оцени управних органа и Управног суда, одредбом члана 10. став 3. алинеја 2. Одлуке о такси превозу било предвиђено као један од кумулативно прописаних доказа на основу којих се утврђује тражено радно искуство.
Полазећи од свега изложеног , а имајући у виду одредбе наведеног подзаконског акта, Уставни суд сматра да је оцена дата у оспореној пресуди и у решењима управних органа произвољна, односно да је примена права била очигледно арбитрарна, на штету подносиоца уставне жалбе. Наиме, закључивање органа управе и суда да су чланом 10. став 3. Одлуке о такси превозу кумулативно били прописани докази којима се доказује радно искуство је правно неутемељено, с обзиром да то из наведене одредбе не произлази.
Поред тога, Уставни суд напомиње да је раније важећим Законом о општем управном поступку, који се примењивао у конкретном случају, било усвојено начело слободне оцене доказа, које је , у суштини, значило да орган по свом уверењу одлучује које ће чињенице узети као доказане (осим у погледу јавних исправа), на основу савесне и брижљиве оцене сваког доказа засебно и свих доказа заједно, као и на основу резултата целокупног поступка. Последица тога је да исти закон није одређ ивао рангирање доказних средстава по коме би једно имало увек већу снагу него неко друго средство. Међутим, овакав систем слободне оцене доказа налаже потребу да се нађе заштита од евентуалне злоупотребе слободе која по овом начелу припада органу који води поступак. Јемство да ће орган непристрасно оценити доказе лежи и у његовој дужности да за своју оцену изнесе разумљиве разлоге у одлуци. Из наведеног, ван сумње, произлази да орган управе у образложењу своје одлуке мора јасно да наведе разлоге због којих је једном доказном средству поклонио веру, а другом није, а исту обавезу потом има и Управни суд који цени законитост тако донетог коначног управног акта. Уставни суд је исти став заузео у Одлуци Уж-12899/2018 од 1. октобра 2020. године.
На основу изложеног и одредаба члана 89. ст. 1. и 2. Закона о Уставном суду („Службени гласник РС“, бр. 109/07, 99/11 и 18/13 – Одлука УС, 40/15 – др. закон и 103/15), Уставни суд је у тачки 1. изреке усвојио уставну жалбу, док је у тачки 2. изреке поништио оспорену пресуду и одредио да Управни суд донесе нову одлуку о тужби подносиоца поднетој против решења Градског већа града Београда број 344-1270/17-ГВ од 14. септембра 2017. године, не прејудицирајући при томе коначан исход предметног управносудског поступка, односно да ли подносилац испуњава услове за обављање делатности такси превоза путника на територији града Београда.
Уставни суд није посебно разматрао наводе подноси оца о повреди осталих права која су означена у уставној жалби, с обзиром на то да је утврдио повреду права на правично суђење зајемченог одредбом члана 32. став 1. Устава и одредио начин отклањања штетних последица утврђене повреде права , које се у овом уставносудском предмету може остварити једино поништавањем оспорене пресуде и одређивањем да се у поновном поступку донесе нова одлука о тужби подносиоца уставне жалбе поднетој против коначног решења . Из тих разлога, Уставни суд није разматрао захтев за накнаду нематеријалне штете због утврђене повреде Уставом зајемченог права. Међутим, Суд је имао у виду да је Управни суд, у вези са истим правн им питање м, у пресудама које је подносилац доставио у прилог својој тврдњи о неједнаком поступању, уважио тужбе тамо тужилаца и указао органима управе да су у поновном поступку дужни да оцене испуњеност услова за обављање такси делатности на основу свих доказа који су у поступку достављени, придржавајући се примедби суда да се наведу разлози за оцену достављених доказа о траженом радном искуству.
6. У погледу захтева за накнаду „материјалне штете за трошкове адвокатског хонорара за састав уставне жалбе“, Уставни суд је нашао да се тим захтевом уставне жалбе тражи накнада трошкова на име састава уставне жалбе . С тим у вези, Уставни суд подсећа да је у својој досадашњој пракси више пута разматрао наведено питање, те да је заузео став да у смислу члана 6. Закона о Уставном суду нема основа за накнаду трошкова поступка пред Уставним судом. С тим у вези, Уставни суд се позива на образложење које је дато, поред многих других, у Одлуци Уж-633/2011 од 8. маја 2013. године (видети на веб-страници Уставног суда: www.ustavni.sud.rs).
7 . С обзиром на све изнето, Уставни суд је, на основу одредаба члана 42б став 1. тачка 1) и члана 45. тачка 9) Закона о Уставном суду, донео Одлуку као у изреци.
ПРЕДСЕДНИК ВЕЋА
Снежана Марковић, с.р.