Уставни суд у саставу: председник др Боса Ненадић и судије др Оливера Вучић, др Марија Драшкић, Весна Илић Прелић, др Агнеш Картаг Одри, Катарина Манојловић Андрић, др Драгиша Слијепчевић, др Драган Стојановић и Предраг Ћетковић, на основу члана 167. став 1. тачка 1. Устава Републике Србије, на седници одржаној 10. септембра 2009. године, донео је
Р Е Ш Е Њ Е
1. Не прихвата се иницијатива за покретање поступка за утврђивање неуставности одредбе члана 64. став 3. Закона о пољопривредном земљишту ("Службени гласник РС", број 62/06) и одредбе члана 24. став 5. Закона о изменама и допунама Закона о пољопривредном земљишту ("Службени гласник РС", број 41/09).
2. Одбацује се захтев за обуставу извршења појединачних аката или радњи предузетих на основу одредбе члана 64. став 3. Закона из тачке 1.
О б р а з л о ж е њ е
Уставном суду поднетa je иницијативa за покретање поступка за утврђивање неуставности одредбе члана 64. став 3. Закона о пољопривредном земљишту ("Службени гласник РС", број 62/06) којом је било прописано да се "против одлуке из става 2. овог члана може изјавити жалба Министарству у року од 15 дана од дана доношења одлуке", при чему се ради о одлуци о давању у закуп пољопривредног земљишта у државној својини. У иницијативи се наводи да је начин на који се регулише питање рока за изјављивање жалбе у директној супротности са начелима владавине права и права на жалбу, с обзиром на то да се жалба може изјавити од дана доношења одлуке, а не од дана уручења одлуке. У прилог оваквом схватању иницијaтор наводи одредбе члана 13. Европске конвенције о људским правима и члана 2. став 3. Међународног пакта о грађанским и политичким правима, којима се гарантују права на делотворни правни лек, односно право жалбе за сва лица, одредбе чл. 1. и 3. Устава Републике Србије које гарантују владавину права у Републици Србији, те одредбу члана 36. Устава којом се јемчи једнака правна заштита пред судовима и другим државним органима, имаоцима јавних овлашћења и органима аутономне покрајине и јединице локалне самоуправе, као и право на жалбу или друго правно средство против одлуке којом се одлучује о његовом праву, обавези или на закону заснованом интересу. Иницијатор наводи и одредбе Закона о општем управном поступку које се односе на право на жалбу против решења донетог у првом степену (члан 12. и члан 213. став 1.), те члан 220. Закона којим је прописано да се жалба подноси у року од 15 дана од дана достављања решења ако законом није друкчије одређено. На основу анализе наведених одредаба, иницијатор је извео закључке: да је жалба средство којим појединци могу добити сатисфакцију пред државним органима у случају повреде њихових права; да је оспореним чланом 64. став 3. Закона о пољопривредном земљишту жалба предвиђена али није доступна и делотворна, јер се рачунањем рока од дана доношења одлуке фактички рок скраћује; да може да дође и до потпуног одузимања права на жалбу, антидатирањем датума доношења одлуке, те да странка због болести или других разлога може бити спречена да прими одлуку у року од 15 дана од дана доношења, чиме такође може доћи до скраћења или потпуног укидања рока за жалбу. Стога је предложено да Уставни суд утврди да оспорена одредба није у сагласности са Уставом, а да до доношења коначне одлуке Уставни суд обустави извршење појединачних аката или радњи предузетих на основу оспорене одредбе Закона.
У одговору доносиоца акта наводи се: да се поступак давања у закуп пољопривредног земљишта у државној својини спроводи у складу са Законом о пољопривредном земљишту и Законом о општем управном поступку („Службени лист СРЈ“, бр. 33/79 и 31/01); да је оспореном одредбом Закона примењено начело двостепености код права на жалбу, тако што је прописано да се против одлуке о расписивању јавног огласа и одлуке о давању у закуп пољопривредног земљишта у државној својини може изјавити жалба Министарству, у року од 15 дана од дана доношења одлуке: да је такво прописивање у складу са чланом 220. Закона о општем управном поступку који даје могућност да се посебним законом пропише и другачији рок за подношење жалбе; да је одредбом члана 90. став 2. Закона о општем управном поступку утврђен начин рачунања рокова, па је прописано да када је рок одређен по данима, дан у који је достављање или саопштење извршено, односно у који пада догађај од кога треба рачунати трајање рока, не урачунава се у рок, већ се за почетак рока узима први наредни дан, што значи да се за почетак рачунања рока може утврдити и дан у који пада догађај од кога треба рачунати трајање рока, у конкретном случају дан доношења одлуке о расписивању јавног огласа и одлуке о давању у закуп пољопривредног земљишта у државној својини; да се ове одлуке сматрају донетим давањем сагласности Министарства на одлуке, који датум је известан, тачан – по правилу исти за све одлуке које се односе на јавно надметање које је одржано истог дана и по природи ствари учесницима у поступку познат, посебно из разлога што се у пракси ове одлуке редовно објављују на огласној табли доносиоца акта; да је на тај начин даље рачунање рокова за припрему и потписивање уговора једноставније и извесније, избегава се одуговлачење поступка, односно постиже се ефикасност и економичност поступка. Посебно се указује на неоснованост навода из иницијативе који се односе на констатацију да се изјављивањем жалбе од дана доношења одлуке скраћује рок одређен за изјављивање жалбе, из разлога што се у овом поступку не може успоставити аналогија са доношењем и израдом судских одлука где се претходно усмено изриче одлука, а потом у одређеном року врши њена писмена израда и отправак. У конкретном случају Министарство даје сагласност на одлуку која је већ сачињена у писменој форми, тако да од дана доношења тог акта, односно од дана објављивања, може да протекне један или два дана до давања сагласности када се одлука сматра донетом. Такође се наводи чињеница да су у пољопривреди агротехнички рокови од изузетног значаја, што је било одлучујуће за избор оваквог законског решења у циљу одређивања тачног и прецизног рока за подношење жалбе. Ако би се за почетак рачунања рока за подношење жалбе одредио дан достављања одлуке, то би могло да има за последицу немогућност извођења радова на земљишту на које се односе предметне одлуке у случају одбијања пријема такве одлуке. Из наведених разлога, доносилац акта сматра да иницијативу не треба прихватити.
У току поступка пред Уставним судом ступио је на снагу Закон о Уставном суду („Службени гласник РС“, број 109/07), којим је у одредби члана 112. прописано да ће се поступци пред Уставним судом започети пре дана ступања на снагу овог закона, окончати по одредбама овог закона. Такође је у току поступка пред Уставним судом ступио на снагу Закон о изменама и допунама Закона о пољопривредном земљишту ("Службени гласник РС", број 41/09), па је допуном иницијативе од 8. јула 2009. године затражена и оцена уставности члана 24. став 5. тог закона, с обзиром да је спорно правно питање рачунања рока за подношење жалбе од дана доношења одлуке уређено на исти начин као и у основном тексту Закона.
У складу са захтевом истакнутим у иницијативи, а сагласно одредби члана 168. став 5. Устава Републике Србије, Уставни суд је оценио и одредбу члана 64. став 3. основног текста Закона која је престала да важи, јер је иницијатива поднета у време њеног важења.
У спроведеном поступку Уставни суд је утврдио да је право на једнаку правну заштиту и на правно средство зајемчено чланом 36. Устава, којим је прописано да се јемчи једнака заштита права пред судовима и другим државним органима, имаоцима јавних овлашћења и органима аутономне покрајине и јединица локалне самоуправе (став 1.), те да свако има право на жалбу или друго правно средство против одлуке којом се одлучује о његовом праву, обавези или на закону заснованом интересу.
Одредбама члана 87. Устава утврђено је: да су природна богатства, добра за које је законом одређено да су од општег интереса и имовина коју користе органи Републике Србије у државној имовини и да у државној имовини могу бити и друге ствари и права, у складу са законом (став 1.); да физичка и правна лица могу стећи и поједина права на добрима у општој употреби под условима и на начин предвиђен законом (став 2.); да се имовина аутономних покрајина и јединица локалне самоуправе, начин њеног коришћења и располагања уређују законом (став 4.).
Законом о пољопривредном земљишту („Службени гласник РС“, број 62/06) уређени су планирање, заштита, уређење и коришћење пољопривредног земљишта, надзор над спровођењем овог закона и друга питања од значаја за заштиту, уређење и коришћење пољопривредног земљишта као добра од општег интереса (члан 1. став 1.). Законом су прописани услови и начин коришћења пољопривредног земљишта у државној својини и то како у погледу располагања и управљања, тако и у погледу давања у закуп. Одредбом члана 60. став 1. Закона прописано је да пољопривредним земљиштем у државној својини располаже и управља држава преко Министарства, а ставом 2. истог члана Закона – да се то земљиште користи према годишњем програму заштите, уређења и коришћења који доноси надлежни орган јединице локалне самоуправе. Услови, начин и поступак коришћења пољопривредног земљишта у државној својини уз накнаду, право пречег закупа и право учешћа у првом и другом кругу јавног надметања пољопривредног земљишта у државној својини уређени су одредбама чл. 61. (61а) до 71. Закона. Чланом 64. Закона било је прописано да се пољопривредно земљиште у државној својини даје у закуп јавним оглашавањем (став 1.); да одлуку о расписивању јавног огласа и одлуку о давању у закуп земљишта из става 1. овог члана доноси надлежни орган јединице локалне самоуправе на чијој територији се налази пољопривредно земљиште у државној својини, уз сагласност Министарства (став 2.); да се против одлуке из става 2. овог члана може изјавити жалба Министарству у року од 15 дана од дана доношења одлуке (став 3.).
Законом о изменама и допунама Закона о пољопривредном земљишту ("Службени гласник РС", број 41/07) одредбе члана 64. основног Закона из 2006. године измењене су, тако што је одредбама члана 24. прописано: да се пољопривредно земљиште у државној својини даје у закуп јавним оглашавањем (став 1.); да се пољопривредно земљиште може дати у закуп јавним надметањем у два круга, осим ког права пречег закупа (став 2.); да одлуку о расписивању јавног огласа и одлуку о давању у закуп земљишта из става 1. овог члана доноси надлежни орган јединице локалне самоуправе на чијој територији се налази пољопривредно земљиште у државној својини, уз сагласност Министарства (став 3.); да је одлуку о давању у закуп пољопривредног земљишта у државној својини надлежни орган јединице локалне самоуправе дужан да донесе најкасније до 1. јуна текуће године (став 4.); да се против одлуке из става 3. овог члана о давању у закуп земљишта може изјавити жалба Министарству, а против истих одлука донетих од стране органа јединица локалне самоуправе са територије аутономне покрајине, надлежном органу аутономне покрајине за послове пољопривреде, у року од 15 дана од дана доношења одлуке (став 5.).
Имајући у виду наведене одредбе Устава, као и одредбе Закона о пољопривредном земљишту које уређују институт давања у закуп пољопривредног земљишта у целини, Уставни суд налази да оспорена одредба става 3. члана 64. Закона, односно одредба става 5. члана 24. Закона о изменама и допунама Закона о пољопривредном земљишту, није несагласна са Уставом. Наиме, оспореном одредбом Закона предвиђена је жалба као правно средство које се може изјавити против одлуке о давању у закуп пољопривредног земљишта у државној својини, уз прописивање уобичајеног, примереног рока од 15 дана за њено изјављивање, што је неспорно сагласно одредби члана 36. став 2. Устава. Спорно уставноправно питање је везано за оспореном законском одредбом прописан моменат од када почиње да тече рок за изјављивање жалбе, а то је дан доношења одлуке, с обзиром да од тога зависи могућност суштинског остваривања зајемченог права. Сагласно одредби члана 64. став 2. Закона, давањем сагласности надлежног министарства на одлуку органа јединице локалне самоуправе донета је одлука о давању у закуп пољопривредног земљшта у државној својини. Став Уставног суда је да обавезно јавно објављивање образложене одлуке о давању у закуп одређеног пољопривредног земљишта у државној својини, заједно са добијеном сагласношћу надлежног министарства, дакле одлуке донете на начин прописан одредбом члана 64. став 2. Закона, од стране надлежног органа јединице локалне самоуправе, и то оног дана када је сагласност Министарства дата, односно дана када је одлука донета, обезбеђује сагласност оспорене одредбе са Уставом. Ово стога што се на наведени начин почетак рока за жалбу чини неспорним и једнаким за све учеснике у поступку доделе пољопривредног земљишта у државној својини у закуп, чиме им се омогућује да остваре, и то под једнаким условима, право на изјављивање жалбе на донету одлуку, а тиме и да остваре своје Уставом зајемчено право на правно средство. Уставни суд оцењује да је у конкретном случају јавно објављивање одлуке оног дана када је донета, од када почиње и да тече рок за изјављивање жалбе, у логичкој и правној вези са целином Законом уређеног поступка доделе у закуп ове врсте земљишта, који започиње јавним оглашавањем давања земљишта у закуп, спроводи се јавним надметањем и окончава јавним објављивањем одлуке којом је земљиште дато у закуп.
Уставни суд је, такође, оценио да овакво уређивање оспорене одредбе Закона, односно Закона о изменама и допунама Закона о пољопривредном земљишту, не излази из оквира уставног овлашћења из члана 87. Устава да се услови и начини коришћења добара од општег интереса, односно пољопривредног земљишта у државној својини уређују законом. Стога је Суд, сагласно изложеном и одредби члана 53. став 3. Закона о Уставном суду, одлучио да иницијативу не прихвати.
С обзиром на то да је Суд донео коначну одлуку, захтев за обуставу извршења појединачног акта или радње предузете на основу оспорене одредбе Закона је одбацио, сагласно одредби члана 46. тачка 3) Закона о Уставном суду.
Полазећи од изнетог, Уставни суд је, на основу одредаба члана 46. тач. 3) и 5) Закона о Уставном суду, решио као у изреци.
ПРЕДСЕДНИК
УСТАВНОГ СУДА
др Боса Ненадић