Уставни суд, Велико веће, у саставу: председник Суда Снежана Марковић, председник Већа и судије Весна Илић Прелић, др Драгана Коларић, др Тамаш Корхец (Korhecz Tamás), др Јован Ћирић, Гордана Ајншпилер Поповић, др Владан Петров и Мирослав Николић, чланови Већа, у поступку по уставној жалби С. Ш. из Призрена, на основу члана 167. став 4. у вези са чланом 170. Устава Републике Србије, на седници Већа одржаној 7. априла 2022. године, донео је
О Д Л У К У
1. Усваја се уставна жалба С. Ш. и утврђује да је у управном поступку који се води пред Републичким фондом за пензијско и инвалидско осигурање – Служба Дирекције Фонда у Приштини у предмету Д. број 1044 подносиоцу уставне жалбе повређено право на суђење у разумном року, зајемчено одредбом члана 32. став 1. Устава Републике Србије, док се у преосталом делу уставна жалба одбацује.
2. Утврђује се право подносиоца уставне жалбе на накнаду нематеријалне штете у износу од 900 евра, у динарској противвредности по средњем курсу Народне банке Србије на дан исплате. Накнада се исплаћује на терет буџетских средстава – раздео Министарства правде, у року од четири месеца од дана достављања ове одлуке Министарству.
3. Налаже се надлежним органима да предузму све мере како би се поступак из тачке 1. окончао у најкраћем року.
4. Одбацује се захтев подносиоца уставне жалбе за накнаду материјалне штете.
О б р а з л о ж е њ е
1. С. Ш. из Призрена поднео је Уставном суду, 29. маја 2020. године, преко пуномоћника Р. Г, адвоката из Новог Пазара, уставну жалбу, допуњену поднесцима од 2. јуна и 4. августа 2020. године, 18. јануара 2021. године и 24. јануара 2022. године, због повреде права на суђење у разумном року из члана 32. став 1. Устава Републике Србије, права на имовину из члана 58. Устава и права на пензијско осигурање из члана 70. Устава у управном поступку који се води пред Републичким фондом за пензијско и инвалидско осигурање – Служба Дирекције Фонда у Приштини у предмету Д. број 1044. Подносилац се истовремено позвао на повреду права зајемчених одредбама члана 6. Европске конвенције за заштиту људских права и основних слобода, као и члана 1. Протокола 1 уз Европску конвенцију. Уставни суд указује да је садржина права гарантованих означеним одредбама Европске конвенције зајемчена и одговарајућим одредбама Устава, због чега Уставни суд постојање њихове повреде испитује у односу на одредбе Устава.
Подносилац је у уставној жалби истакао да је захтев за успостављање исплате пензије поднео 28. марта 2013. године, те да поступак није правноснажно окончан. Поставио је захтев за накнаду материјалне и нематеријалне штете, као и трошкова поступка пред Уставним судом.
2. Сагласно одредби члана 170. Устава, уставна жалба се може изјавити против појединачних аката или радњи државних органа или организација којима су поверена јавна овлашћења, а којима се повређују или ускраћују људска или мањинска права и слободе зајемчене Уставом, ако су исцрпљена или нису предвиђена друга правна средства за њихову заштиту. Поступак по уставној жалби се, у смислу члана 175. став 3. Устава, уређује законом.
У току поступка пружања уставносудске заштите, поводом испитивања основаности уставне жалбе у границама захтева истакнутог у њој, Уставни суд утврђује да ли је у поступку одлучивања о правима и обавезама подносиоца уставне жалбе повређено или ускраћено његово Уставом зајемчено право или слобода.
3. Уставни суд је, у спроведеном поступку, извршио увид у целокупну документацију приложену уз уставну жалбу и њене допуне, на основу чега је утврдио следеће чињенице и околности од значаја за одлучивање:
Подносилац уставне жалбе је 28. марта 2013. године поднео Републичком фонду за пензијско и инвалидско осигурање – Служба Дирекције Фонда у Приштини (у даљем тексту: првостепени орган) захтев за успостављање исплате старосне пензије признате решењем Републичког фонда за пензијско и инвалидско осигурање – Филијала Призрен број 779/94 од 1. новембра 1994. године.
Решењем првостепеног органа број 181.1.6-518/2013 од 2. октобра 2013. године одбијен је захтев подносиоца.
Решењем Републичког фонда за пензијско и инвалидско осигурање – Дирекција Фонда (у даљем тексту: другостепени орган) број 01-02/181.6.3 2390/14 од 18. фебруара 2014. године одбијена je жалба подносиоца изјављена против наведеног првостепеног решења.
Пресудом Управног суда – Одељење у Нишу У. 5319/14 од 11. децембра 2014. године уважена је тужба подносиоца, поништено наведено другостепено решење и предмет враћен надлежном органу на поновно одлучивање.
Поступајући у извршењу наведене пресуде Управног суда – Одељење у Нишу, другостепени орган је донео решење број 01-02/181.6.3 2390/14 од 27. априла 2015. године којим је усвојена жалба подносиоца, поништено наведено првостепено решење од 2. октобра 2013. године и предмет враћен на поновни поступак и одлучивање.
Решењем првостепеног органа број 181.6.2-253/15 од 5. јуна 2015. године одбијен је захтев подносиоца.
Пуномоћник подносиоца уставне жалбе Р. Г, адвокат из Новог Пазара, је поднеском од 5. септембра 2017. године обавестила првостепени орган да је пуномоћјем од 24. августа 2017. године овлашћена од стране подносиоца да га заступа у поступку пред органима Фонда у предмету успостављања исплате пензије, тражећи истовремено обавештење о томе да ли је донета одлука другостепеног органа о жалби подносиоца изјављеној против првостепеног решења од 5. јуна 2015. године и достављање наведене одлуке уколико је донета.
Првостепени орган је дописима од 7. септембра, 2. октобра, 6. и 28. новембра 2017. године обавестио пуномоћника подносиоца да је предметни управни поступак правноснажно окончан, имајући у виду да је првостепено решење од 5. јуна 2015. године достављено подносиоцу 18. јула 2015. године и да против тог решења није изјављена жалба, што је утврђено из списа предмета.
Пуномоћник подносиоца је уз поднесак од 29. септембра 2017. године приложила жалбу коју је, по њеним наводима, подносилац благовремено изјавио препорученом пошиљком 31. јула 2015. године против првостепеног решења од 5. јуна 2015. године, прилажући као доказ потврду поште о пријему пошиљке. Пуномоћник подносиоца је потом 17. новембра 2017. године поднела захтев за доношење закључка о обустављању поступка како би се подносиоцу пружила могућност даљег вођења поступка, а 6. фебруара 2018. године захтев за доношење одлуке о жалби.
Првостепени орган је решењем број 181.6.2-218/2018 од 20. фебруара 2018. године одбацио као неблаговремену жалбу подносиоца изјављену против решења тог органа од 5. јуна 2015. године, са образложењем да је подносилац првостепено решење примио 18. јула 2015. године, а да је жалба изјављена 29. септембра 2017. године, после истека рока прописаног одредбом члана 99. став 1. Закона о пензијском и инвалидском осигурању.
Подносилац је због недоношења другостепеног решења о жалби у законом прописаном року поднео накнадни захтев, а потом и тужбу због „ћутања управе“.
Решењем другостепеног органа број 01-02/181.6.3 3417/18 од 1. августа 2018. године одбијена је жалба подносиоца изјављена против првостепеног решења од 20. фебруара 2018. године. У образложењу тог решења је наведено: да достављена копија потврде поште о пријему пошиљке под пријемним бројем 100307048 не садржи податке о томе ко шаље наведену пошиљку и о каквој пошиљци је реч, па не може да послужи као веродостојан доказ из члана 77. став 1. важећег Закона о општем управном поступку; да је на основу доставнице број 1044, која се налази у списима предмета, утврђено да је подносилац уставне жалбе првостепено решење од 5. јуна 2015. године лично примио 18. јула 2015. године, а да је жалбу изјавио 29. септембра 2017. године.
Пресудом Управног суда – Одељење у Нишу У. 15530/18 од 27. фебруара 2020. године уважена је тужба подносиоца, поништено наведено другостепено решење и предмет враћен надлежном органу на поновно одлучивање. У образложењу пресуде је наведено да решење првостепеног органа од 20. фебруара 2018. године није могло бити донето применом одредбе члана 162. став 1. важећег Закона о општем управном поступку, већ применом одредаба раније важећег Закона о општем управном поступку, као и да се у списима предмета не налази жалба изјављена 29. септембра 2017. године, како је то утврђено у решењима управних органа.
Поступајући у извршењу наведене пресуде, другостепени орган је донео решење број 01-02/181.6.3 3417/18 од 14. јула 2020. године, којим је усвојена жалба подносиоца, поништено првостепено решење од 20. фебруара 2018. године и предмет враћен првостепеном органу на поновни поступак и одлучивање.
Првостепени орган је донео закључак број 181.1.6-561/2020 од 17. децембра 2020. године којим је одбачена као неблаговремена жалба подносиоца изјављена против првостепеног решења од 5. јуна 2015. године.
Решењем другостепеног органа број 1315/21 од 18. новембра 2021. године поништен је наведени закључак првостепеног органа и предмет враћен на поновни поступак и одлучивање. У образложењу тог решења је наведено да је у вршењу ревизије, на основу чл. 100, 101. и 102. Закона о пензијском и инвалидском осигурању, утврђено да је првостепени орган донео наведени закључак у извршењу другостепеног решења од 14. јула 2020. године, а у образложењу закључка је погрешно навео 14. јул 2010. године као датум доношења другостепеног решења, због чега закључком првостепеног органа жалба није могла бити одбачена као неблаговремена применом одредбе члана 224. став 2. раније важећег Закона о општем управном поступку. Из тог разлога, другостепени орган није ценио основаност навода изнетих у жалби.
4. Одредбом члана 32. став 1. Устава, на чију повреду подносилац, поред осталог, указује у уставној жалби, утврђено је да свако има право да независан, непристрасан и законом већ установљен суд, правично и у разумном року, јавно расправи и одлучи о његовим правима и обавезама, основаности сумње која је била разлог за покретање поступка, као и о оптужбама против њега.
Одредбама Закона о општем управном поступку („Службени лист СРЈ“, бр. 33/97 и 31/01 и „Службени гласник РС“, број 30/10), које су се примењивале до 31. маја 2017. године, било је прописано: да се поступак мора водити без одуговлачења и са што мање трошкова за странку и друге учеснике у поступку, али тако да се прибаве сви докази потребни за правилно и потпуно утврђивање чињеничног стања и за доношење законитог и правилног решења (члан 14.); да ако орган против чијег је решења допуштена жалба не донесе решење и не достави га странци у прописаном року, странка има право на жалбу као да је њен захтев одбијен, да ако жалба није допуштена, странка може непосредно покренути управни спор (члан 208. став 2.); да првостепени орган испитује да ли је жалба благовремена (…) (члан 224. став 1.); да ће неблаговремену (…) жалбу првостепени орган одбацити својим закључком (став 2.); да кад другостепени орган утврди да су у првостепеном поступку одлучне чињенице непотпуно или погрешно утврђене, да се у поступку није водило рачуна о правилима поступка која су од утицаја на решење ствари, или да је диспозитив побијаног решења нејасан или је у противречности са образложењем, он ће допунити поступак и отклонити наведене недостатке сам или преко првостепеног органа или замољеног органа, да ако другостепени орган нађе да се на основу чињеница утврђених у допуњеном поступку управна ствар мора решити друкчије него што је решена првостепеним решењем, он ће својим решењем поништити првостепено решење и сам решити управну ствар (члан 232. став 1.); да ако другостепени орган нађе да ће недостатке првостепеног поступка брже и економичније отклонити првостепени орган, он ће својим решењем поништити првостепено решење и вратити предмет првостепеном органу на поновни поступак, да је у том случају, другостепени орган дужан својим решењем да укаже првостепеном органу у ком погледу треба допунити поступак, а првостепени орган је дужан у свему да поступи по другостепеном решењу и да, без одлагања, а најдоцније у року од 30 дана од дана пријема предмета, донесе ново решење, против новог решења странка има право на жалбу (став 2.).
Одредбама Закона о општем управном поступку („Службени гласник РС“, бр. 18/16 и 95/18 – аутентично тумачење), које се примењују од 1. јуна 2017. године, је прописано: да је доставница потврда о томе да је лично или посредно достављање извршено, која садржи лично име и адресу лица и податке којим се индентификује уручено писмено, да је потписују достављач и прималац или друго лице коме је писмено уручено, да поред тога они бројевима и словима на доставници уносе датум када им је писмено уручено (члан 77. став 1.); да првостепени орган решењем одбацује жалбу која није благовремена (…) (члан 162. став 1.); да другостепени орган сам или преко првостепеног или замољеног органа допуњава поступак ако нађе да је чињенично стање погрешно или непотпуно утврђено или понавља цео поступак или његов део ако нађе да је учињена повреда правила поступка која је утицала на законитост и правилност побијаног решења, да у том случају другостепени орган поништава побијано решење и сам одлучује о управној ствари ако нађе да се на основу чињеница утврђених у допуњеном поступку мора решити друкчије него што је решена првостепеним решењем (члан 171. став 2.); да ако другостепени орган нађе да ће недостатке првостепеног поступка брже и економичније отклонити првостепени орган, он ће својим решењем поништити првостепено решење и вратити предмет првостепеном органу на поновни поступак, да је у том случају, другостепени орган дужан да својим решењем укаже првостепеном органу у ком погледу треба допунити поступак, а првостепени орган је дужан у свему да поступи по другостепеном решењу и да, без одлагања, а најкасније у року од 30 дана од пријема предмета, донесе ново решење, да против новог решења странка има право на жалбу (став 3.); да ако после почетка примене овог закона решење првостепеног органа буде поништено или укинуто, даљи поступак спроводи се према одредбама овог закона (члан 213. став 2.).
Одредбом члана 19. став 1. Закона о управним споровима („Службени гласник РС“, број 111/09) је прописано да ако другостепени орган, у року од 60 дана од дана пријема жалбе или у законом одређеном краћем року, није донео решење по жалби странке против првостепеног решења, а не донесе га ни у даљем року од седам дана по накнадном захтеву странке поднетом другостепеном органу, странка по истеку тога рока може поднети тужбу због недоношења захтеваног акта.
Одредбама Закона о пензијском и инвалидском осигурању („Службени гласник РС“, бр. 34/03, 64/04 – Одлука УС, 84/04 – др. закон, 85/05, 101/05 – др. закон, 63/06 – Одлука УС, 5/09, 107/09, 101/10, 93/12, 62/13, 108/13, 75/14, 142/14, 73/18, 46/19 – Одлука УС, 86/19 и 62/21) прописано је: да се против првостепеног решења може изјавити жалба органу одређеном општим актом фонда у року од 15 дана од дана пријема решења (члан 99. став 1.); да првостепено решење фонда подлеже ревизији коју врши орган одређен општим актом фонда (члан 100. став 1.); да ако је против првостепеног решења изјављена жалба, о ревизији и жалби решава се истим решењем (члан 101. став 1.); да се у вршењу ревизије на првостепено решење може дати сагласност, односно првостепено решење може се изменити, поништити или укинути (члан 102. став 1.); да ако је првостепено решење поништено или укинуто, ревизијом се испитује само да ли је ново решење у складу са разлозима због којих је раније првостепено решење поништено или укинуто (став 2.).
5. Оцењујући наводе подносиоца уставне жалбе да му је у управном поступку који се води пред Републичким фондом за пензијско и инвалидско осигурање – Служба Дирекције Фонда у Приштини у предмету Д. број 1044 повређено право на суђење у разумном року из члана 32. став 1. Устава, Уставни суд је пошао од тврдње подносиоца да је управни поступак покренут поводом захтева од 28. марта 2013. године и да још није правноснажно окончан. С тим у вези, Уставни суд је констатовао да првостепени орган сматра да је поступак по захтеву од 28. марта 2013. године правноснажно окончан првостепеним решењем од 5. јуна 2015. године, јер је утврдио да је жалба против тог решења неблаговремена, узимајући при томе да је жалба предата уз поднесак подносиоца од 29. септембра 2017. године. Са друге стране, Управни суд је у пресуди од 27. фебруара 2020. године утврдио да се у списима предмета не налази жалба изјављена 29. септембра 2017. године. Имајући у виду да поднесак подносиоца од 29. септембра 2017. године није насловљен као жалба, већ је уз њега приложена жалба за коју подносилац тврди да је изјављена препорученом пошиљком 31. јула 2015. године, да се Управни суд није изјаснио о томе да ли је жалба подносиоца правилно одбачена као неблаговремена, као и да је другостепени орган поништио решење првостепеног органа од 20. фебруара 2018. године и закључак првостепеног органа од 17. децембра 2020. године, којима је жалба подносиоца била одбачена као неблаговремена, Уставни суд је нашао да још увек није утврђено да је поступак по захтеву од 28. марта 2013. године правноснажно окончан. Стога је Уставни суд разматрао као јединствену целину поступак по захтеву од 28. марта 2013. године, који траје осам година и 11 месеци.
Наведено трајање поступка очигледно указује да је он изашао из оквира који се може сматрати разумним за одлучивање. Међутим, имајући у виду да је појам разумног трајања поступка релативна категорија која зависи од низа чинилаца, а, пре свега, од сложености правних питања и чињеничног стања у конкретном поступку, понашања подносиоца уставне жалбе, поступања органа управе који воде управни поступак, односно суда који води управни спор, као и значаја истакнутог права за подносиоца, Уставни суд при одлучивању о повреди права на суђење у разумном року испитује да ли су и у којој мери наведени критеријуми утицали на дуго трајање поступка.
Уставни суд је, пре упуштања у анализу наведених критеријума, оценио да се у оквиру досадашњег трајања поступка могу издвојити два дела: у првом делу поступка, који је трајао до доношења првостепеног решења од 5. јуна 2015. године, одлучивано је о праву подносиоца на успостављање исплате пензије; у другом делу поступка се одлучује о испуњености процесне претпоставке у погледу благовремености жалбе подносиоца изјављене против првостепеног решења од 5. јуна 2015. године.
С тим у вези, Уставни суд је оценио да је у првом делу поступка чињенично стање било донекле сложено, али да се нису постављала сложена правна питања, посебно имајући у виду да је, након доношења пресуде Грудић против Србије, од 17. априла 2012. године (представка број 31925/08), Европски суд за људска права донео одлуку у предмету Скендери и други против Србије, од 4. јула 2017. године (представке бр. 15090/08, 27952/10, 35372/10, 35374/10 и 47575/12), а који се, такође, односио на питање обуставе исплате пензија осигураницима са пребивалиштем на територији АП Косово и Метохија и њихово поновно успостављање. У другом делу поступка се не постављају сложена чињенична и правна питања, јер је потребно утврдити благовременост жалбе изјављене против првостепеног решење.
Уставни суд констатује да подносилац има легитиман интерес да се у најкраћем року одлучи о благовремености жалбе у управном поступку, јер од тога зависи наставак поступка мериторног одлучивања о његовом праву на успостављање исплате пензије.
Када је реч о понашању подносиоца уставне жалбе, Уставни суд је констатовао да је подносилац могао још у другој половини 2015. године да поднесе тужбу због „двоструког ћутања управе“ у ситуацији када је, како тврди, 31. јула 2015. године путем препоручене пошиљке изјавио жалбу против првостепеног решења од 5. јуна 2015. године, о којој није одлучено у законом прописаном року. Подносилац се тек поднеском од 5. септембра 2017. године обратио првостепеном органу тражећи да га обавести о томе да ли је донета одлука другостепеног органа о наведеној жалби и да достави одлуку уколико је донета. Након што је првостепени орган обавестио подносиоца да није изјављена жалба против решења од 5. јуна 2015. године, подносилац је уз поднесак од 29. септембра 2017. године приложио поменуту жалбу и потврду поште о њеном пријему, те је уследило доношење првостепеног решења од 20. фебруара 2018. године, којим је жалба одбачена као неблаговремена.
Испитујући поступање управних органа и Управног суда у овој правној ствари, Уставни суд је оценио да је њихово поступање превасходно довело до дугог трајања оспореног поступка. Уставни суд је утврдио да су донете четири одлуке првостепеног и пет одлука другостепеног органа, као и да су вођена два управна спора. Према становишту које је изразио и Европски суд за људска права, чињеница да се више пута налаже понављање разматрања једног предмета пред нижом инстанцом може, сама по себи, открити озбиљан недостатак у правном систему државе (пресуде ЕСЉП, Pavlyulynets против Украјине, представка број 70767/01, од 6. септембра 2005. године, став 51, и Цветковић против Србије, представка број 17271/04, од 10. јуна 2008. године, став 51.). Уставни суд указује на то да даље вођење поступка зависи од одлуке о благовремености жалбе изјављене против првостепеног решења од 5. јуна 2015. године како би се неспорно утврдило да ли је наведено решење постало правноснажно, а тиме и да ли је правноснажно окончан поступак по захтеву од 28. марта 2013. године.
Уставноправна оцена поступка у овој правној ствари, заснована на досадашњој пракси Уставног суда, потврђује да је, у конкретном случају, повређено право подносиоца уставне жалбе на суђење у разумном року зајемчено чланом 32. став 1. Устава. Имајући у виду наведено, Уставни суд је утврдио повреду наведеног уставног права и усвојио уставну жалбу, одлучујући као у првом делу тачке 1. изреке, док је у тачки 3. изреке наложио надлежним органима да предузму све мере како би се предметни поступак окончао у најкраћем року, сагласно одредбама члана 89. ст. 1. и 2. Закона о Уставном суду („Службени гласник РС“, бр. 109/07, 99/11, 18/13 – Одлука УС, 40/15 – др. закон и 103/15).
6. На основу одредбе члана 89. став 3. Закона о Уставном суду, Уставни суд је у тачки 2. изреке одлучио да се правично задовољење подносиоца уставне жалбе због констатоване повреде права оствари утврђењем права на накнаду нематеријалне штете у износу од 900 евра, у динарској противвредности по средњем курсу Народне банке Србије на дан исплате, а да се накнада исплати на терет буџетских средстава – раздео Министарства правде, у року од четири месеца од дана достављања ове одлуке Министарству.
Приликом одлучивања о висини нематеријалне штете коју је претрпео подносилац уставне жалбе због повреде права на суђење у разумном року, Уставни суд је ценио све околности од значаја за утврђивање висине ове штете, посебно дужину трајања предметног поступка, период од две године у којем подносилац није користио правна средства због „ћутања управе“. Уставни суд сматра да наведени новчани износ представља правичну и адекватну накнаду за повреду права коју је подносилац уставне жалбе претрпео због наведеног поступања надлежних управних органа и суда. Одлучујући о висини накнаде нематеријалне штете, Уставни суд је, такође, имао у виду праксу овог суда, економске и социјалне прилике у Републици Србији, као и саму суштину накнаде нематеријалне штете којом се оштећеном лицу пружа одговарајуће задовољење.
Поред тога, Уставни суд је имао у виду новију праксу Европског суда за људска права изражену у пресуди Хрустић и други против Србије, од 9. јануара 2018. године (представке бр. 8647/16, 12666/16 и 20851/16), и више других пресуда, а које се односе на питање висине накнаде нематеријалне штете досуђене због повреде права на суђење у разумном року. Усклађујући своју досадашњу праксу са наведеним ставовима Европског суда, Уставни суд сматра да наведени новчани износ представља адекватну компензацију за повреду права коју је подносилац уставне жалбе претрпео због неделотворног поступања органа управе.
7. Имајући у виду да није утврђено да је поступак правноснажно окончан, то је Уставни суд захтев подносиоца уставне жалбе за накнаду материјалне штете, као и захтев подносиоца уставне жалбе којим је тражено да Уставни суд утврди и повреду осталих права означених у уставној жалби, одбацио као преурањен, решавајући као у тачки 4. изреке ове одлуке, односно као у другом делу тачке 1. изреке, сагласно члану 36. став 1. тачка 7) Закона о Уставном суду.
8. У вези са захтевом за накнаду трошкова поступка пред Уставним судом, Уставни суд указује да нема основа за накнаду трошкова поступка пред Уставним судом, у смислу одредбе члана 6. став 2. Закона о Уставном суду (с тим у вези видети, поред других, Одлуку Уж-633/2011 од 8. маја 2013. године, на интернет страници: www.ustavni.sud.rs).
9. На основу свега изнетог и одредаба члана 42б став 1. тачка1), члана 45. тачка 9), члана 46. тачка 9) и члана 47. став 2. Закона о Уставном суду, као и члана 89. Пословника о раду Уставног суда ("Службени гласник РС", број 103/13), Уставни суд је донео Одлуку као у изреци.
ПРЕДСЕДНИК ВЕЋА
Снежана Марковић, с.р.