Уставни суд, Велико веће, у саставу: председник Суда Снежана Марковић, председник Већа и судије Весна Илић Прелић, др Драгана Коларић, др Тамаш Корхец (Korhecz Tamás), др Јован Ћирић, Гордана Ајншпилер Поповић, др Владан Петров и Мирослав Николић , чланови Већа, у поступку по уставној жалби М. Т, В . Д, Ј . В, Р . Б, П . Н, Н . Р, Б . Д, М . П, Д . П, Р . Ђ, С . Ј, Љ . П, Т . А, Ж . Ј, Д . Ј, З . Н, Д . В, М . Б, В . Ј, М. М, М . Н, С . Т, Г . Ј, М . С . и Љ . Д, свих из Бајине Баште, и В . С . из Перућца, општина Бајина Башта, на основу члана 167. став 4. у вези са чланом 170. Устава Републике Србије, на седници Већа одржаној 7. априла 2022. године, донео је
О Д Л У К У
1. Усваја се уставна жалба М. Т, В . Д, Ј . В, Р . Б, П . Н, Н . Р, Б . Д, М . П, Д . П, Р . Ђ, С . Ј, Љ . П, Т . А, Ж . Ј, Д . Ј, З . Н, Д . В, М . Б, В . Ј, М . М, М . Н, С . Т, Г . Ј, М. С, Љ . Д . и В . С . и утврђује да је у управном поступку који се води пред Министарством унутрашњих послова – Дирекција полиције – Полицијска управа у Ужицу у предмету број 120-1-51/21 подносиоцима уставне жалбе повређено право на суђење у разумном року, зајемчено одредбом члана 32. став 1. Устава Републике Србије .
2. Утврђује се право подносилаца уставне жалбе на накнаду нематеријалне штете сваком у износу од по 600 евра, у динарској противвредности по средњем курсу Народне банке Србије на дан исплате. Накнада се исплаћује на терет буџетских средстава – раздео Министарства правде, у року од четири месеца од дана достављања ове одлуке Министарству.
3. Налаже се надлежним органима да предузму све неопходне мере како би се поступак из тачке 1. окончао у најкраћем року.
О б р а з л о ж е њ е
1. М. Т . из Бајине Баште и остала лица наведена у уводу и у тачки 1. изреке поднели су Уставном суду, 21. јуна 2019. године, преко пуномоћника Ј. М, адвоката из Ваљева, уставну жалбу, допуњену поднесцима од 29. јануара, 7. јула и 30. децембра 2020. године, због повреде права на суђење у разумном року, као елемента права на правично суђење зајемченог одредбом члана 32. став 1. Устава Републике Србије, у „поступцима који су вођен и пред Министарством унутрашњих послова – Дирекција полиције – Полицијска управа у Ужицу у предметима бр. 120 -1-22/18 и 120-1-19/19, Жалбеном комисијом Владе у предметима бр. 120-01-865/2018-01 и 120-01-2154/2019-01 , Управним судом у предмету У. 9921/15 и у време изјављивања ове уставне жалбе пред Жалбеном комисијом Владе “. Уставни суд је констатовао да се уставном жалбом оспорава трајање поступка након доношења Одлуке Уставног суда Уж-960/2015 од 26. маја 2016. године, којом је утврђена повреда права подносилаца на суђење у разумном року у дотадашњем току поступка у коме се извршава Одлука Уставног суда Уж-1993/2009 од 7. марта 2012. године, те је утврђено право на накнаду нематеријалне штете сваком подносиоцу у опредељеном новчаном износу и наложено окончање поступка у најкраћем року.
У уставној жалби и њеним допунама је детаљно описан ток оспореног поступка, уз навођење разлога који се односе на сложеност предмета поступка, поступање надлежних управних органа и суда, као и на понашање подносилаца.
Предложено је да Уставни суд утврди повреду права на правично суђење и права на суђење у разумном року, наложи да се оспорени поступак што пре оконча и утврди право подносилаца на накнаду нематеријалне штете због повреде права на суђење у разум ном року сваком у износу од по 1.000 евра у динарској противвредности по средњем курсу Народне банке Србије на дан исплате.
2. Сагласно члану 170. Устава Републике Србије, уставна жалба се може изјавити против појединачних аката или радњи државних органа или организација којима су поверена јавна овлашћења, а којима се повређују или ускраћују људска или мањинска права и слободе зајемчене Уставом, ако су исцрпљена или нису предвиђена друга правна средства за њихову заштиту. Поступак по уставној жалби ce, у смислу члана 175. став 3. Устава, уређује законом.
У току поступка пружања уставносудске заштите, поводом испитивања основаности уставне жалбе у границама захтева истакнутог у њој, Уставни суд утврђује да ли je у поступку одлучивања о правима и обавезама подносиоца уставне жалбе повређено или ускраћено његово Уставом зајемчено право или слобода.
3. Уставни суд je, у спроведеном поступку , из списа предмета Министарства унутрашњих послова – Дирекција полиције – Полицијска управа у Ужицу број 120-1-51/21 и целокупне документације п риложене уз уставну жалбу и њене допун е, утврдио следеће чињенице и околности од значаја за одлучивање:
3.1. Подносиоци уставне жалбе су 16. априла 2008. године поднели захтев за исплату додатака на плату по основу прековременог рада, рада ноћу и рада на дане празника који су нерадни дани, у последње три године до подношења захтева.
Поступак који је покренут и вођен поводом наведеног захтева био је правноснажно окончан пресудом Врховног суда Србије У. 5927/08 од 10. јуна 2009. године.
М. Т , овде први подносилац уставне жалбе, је поднео Уставном суду, 30. октобра 2009. године, уставну жалбу против означене пресуде. Од луком Уставног суда Уж-1993/2009 од 7. марта 2012. године, у првом делу тачке 1. изреке, усвојена је наведена уставна жалба и утврђено да је том пресудом повређено право подносиоца на правично суђење зајемчено одредбом члана 32. став 1. Устава Републике Србије, те је, у тачки 2. изреке, наложено Управном суду да у року од 60 дана од дана достављања Одлуке понови поступак по тужби подносиоца поднетој против решења Жалбене комисије Владе (у даљем тексту: другостепени орган) број 120-01-205/2008-01 од 7. јула 2008. године. У тачки 3. изреке одређено је да одлука има правно дејство и према лицима која нису поднела уставну жалбу, а налазе се у истој правној ситуацији, сагласно одредби члана 87. Закона о Уставном суду. Наведена одлука Уставног суда достављена је 3. априла 2012. године Управном суду.
3.2. Поступајући у извршењу Одлуке Уставног суда, Управни суд – Одељење у Крагујевцу је, на седници одржаној 20. марта 2014. године, донео пресуду У. 4291/12, којом је уважена тужба подносилаца , поништено другостепено решење од 7. јула 2008. године и предмет враћен надлежном органу на поновно одлучивање .
Другостепени орган је, у извршењу наведене пресуде Управног суда – Одељење у Крагујевцу, донео решење број 120-01-247/2014-01 од 14. јула 2014. године, којим је усвојена жалба подносилаца, поништено решење Министарства унутрашњих послова – Дирекција полиције – Полицијска управа у Ужицу (у даљем тексту: првостепени орган) број 112-1-123/08 од 3. јуна 2008. године и предмет враћен на поновни поступак.
Првостепено решење број 120-1-38/15 од 9. марта 2015. године , којим је одбијен захтев подносилаца, потврђено је решењем другостепеног органа број 120-01-100/2015-01 од 22. маја 2015. године, којим је одбијена жалба подносилаца.
Подносиоци уставне жалбе су 1. јула 2015. године поднели тужбу против наведеног другостепеног решења.
Одлуком Уставног суда Уж-960/2015 од 26. маја 2016. године оцењено је трајање оспореног поступка у периоду од непуне четири године, односно од 3. априла 2012. године, када је Одлука Уставног суда Уж-1993/2009 од 7. марта 2012. године достављена Управном суду, до 26. маја 2016. године, када је одлучено о уставној жалби у предмету Уж-960/2015, те је усвојена уставна жалба подносилаца, утврђена повреда права на суђење у разумном року и право на накнаду нематеријалне штете сваком подносиоцу у износу од по 400 евра у динарској противвредности по средњем курсу Народне банке Србије на дан исплате, а надлежним органима је наложено да предузму одговарајуће мере како би се предметни поступак оконча о у најкраћем року .
3.3. У наставку оспореног поступка донета је пресуда Управног суда – Одељење у Крагујевцу У. 9921/15 од 26. маја 2017. године , којом је уважена тужба подносилаца, поништено другостепено решење од 22. маја 2015. године и предмет враћен на поновно одлучивање.
Поступајући у извршењу наведене пресуде Управног суда – Одељење у Крагујевцу, другостепени орган је донео решење број 120-01-547/2017-01 од 25. септембра 2017. године, којим је усвојена жалба подносилаца, поништено првостепено решење од 9. марта 2015. године и предмет враћен на поновни поступак.
У даљем току поступка, решења првостепеног органа број 120-1-22/18 од 12. фебруара 2018. године, број 120-1-83/18 од 1. јула 2018. године, број 120-1-106/18 од 2. новембра 2018. године, број 120-1-180/18 од 26. децембра 2018. године, број 120-1-19/19 од 12. марта 2019. године, број 120-1-35/19 од 29. маја 2019. године, број 120-1-57/19 од 3. септембра 2019. године, број 120-1-77/19 од 4. новембра 2019. године, број 120-1-2/20 од 13. јануара 2020. године, број 120-1-23/20 од 22. маја 2020. године и број 120-1-41/20 од 10. септембра 2020. године, којима је захтев подносиоца одбијен као неоснован, поништена су решењима другостепеног органа број 120-01-865/2018-01 од 10. априла 2018. године, број 120-01-1216/2018-01 од 28. септембра 2018. године, број 120-01-1354/2018-01 од 4. децембра 2018. године, број 120-01-679/2019-01 од 11. фебруара 2019. године, број 120-01-2154/2019-01 од 6. маја 2019. године, број 120-01-2228/2019-01 од 9 . августа 2019. године, број 120-01-2616/2019-01 од 21. октобра 2019. године, број 120-01-2848/2019-01 од 5. децембра 2019. године, број 120-01-129/2020-01 од 21. фебруара 2020. године, број 120-01-326/2020-01 од 20. јула 2020. године и број 120-01-589/2020-01 од 20. октобра 2020. године, којима су усвојене жалбе подносилаца и предмет враћен првостепеном органу на поновни поступак.
Решењем првостепеног органа број 120-1-60/20 од 4. децембра 2020. године, у тачки 1. диспозитива, утврђено је право подносилаца „за исплату“ додатака на плату по наведеним основима за период од 16. априла 2005. до 26 . јуна 2006. године, те су подносиоци упућени да наведено потраживање остваре подношењем тужбе суду опште надлежности, у складу са општим правилима облигационог права. У тачки 2. диспозитива одбијен је као неоснован захтев подносилаца за исплату додатака на плату по наведеним основима за период од 27. јуна 2006. до 16. априла 2008. године.
Решењем другостепеног органа број 120-01-15/2021-01 од 18. јануара 2021. године, у тачки 1. диспозитива, поништена је тачка 1. диспозитива наведеног првостепеног решења и предмет је у том делу враћен на поновни поступак, док је у тачки 2. диспозитива одбијена као неоснована жалба подносилаца изјављена против тачке 2. диспозитива наведеног првостепеног решења.
Допунским решењем првостепеног орган а број 120-1-60/20 од 1. априла 2021. године : у тачки 1. диспозитива, допуњено је првостепено решење од 4. децембра 2020. године; у тачки 2. диспозитива, утврђено је право подносилаца на додатке на плату по наведеним основима у периоду од 16. априла 2005. до 26. јуна 2006. године; у тачки 3. диспозитива, подносиоци су упућени да евентуално потраживање из тачке 2. диспозитива допунског решења остваре пред судовима опште надлежности; у тачки 4. диспозитива, усвојен је део захтева за накнаду трошкова управног поступка; у тачки 5. диспозитива, одбијен је део захтева за накнаду трошкова управног поступка.
Решењем другостепеног органа број 120-01-262/2021-01 од 28. маја 2021. године поништена је тачка 3. диспозитива допунског решења првостепеног органа и предмет у том делу враћен на поновни поступак, док је одбијена као неоснована жалба подносилаца изјављена против тачке 5. диспозитива допунског решења.
Првостепени орган је 28. јуна 2021. године донео решење број 120-1-51/21 којим су у тачки 2. диспозитива подносиоци поново упућени да евентуално потраживање по основу права утврђеног у тачки 1. диспозитива остваре пред судовима опште надлежности.
Решењем другостепеног органа број 120-01-473/2021-01 од 24. новембра 2021. године поништено је првостепено решење у тачки 2. диспозитива и предмет је у том делу враћен на поновни поступак.
4. Одредбом члан 32. став 1. Устава, на чију се повреду позива у уставној жалби, утврђено је да свако има право да независан, непристрасан и законом већ установљен суд, правично и у разумном року, јавно расправи и одлучи о његовим правима и обавезама, основаности сумње која је била разлог за покретање поступка, као и о оптужбама против њега.
Одредбама Закона о општем управном поступку („Службени гласник РС“, бр. 18/16 и 95/18 – аутентично тумачење), које се примењују од 1. јуна 2017. године, прописано је: да се поступак води без одуговлачења и уз што мање трошкова по странку и другог учесника у поступку, али тако да се изведу сви докази потребни за правилно и потпуно утврђивање чињеничног стања (члан 9. став 2.); да другостепени орган сам или преко првостепеног или замољеног органа допуњава поступак ако нађе да је чињенично стање погрешно или непотпуно утврђено или понавља цео поступак или његов део ако нађе да је учињена повреда правила поступка која је утицала на законитост и правилност побијаног решења, да у том случају другостепени орган поништава побијано решење и сам одлучује о управној ствари ако нађе да се на основу чињеница утврђених у допуњеном поступку мора решити друкчије него што је решена првостепеним решењем (члан 171. став 2.); да ако другостепени орган нађе да ће недостатке првостепеног поступка брже и економичније отклонити првостепени орган, он ће својим решењем поништити првостепено решење и вратити предмет првостепеном органу на поновни поступак, да је у том случају, другостепени орган дужан да својим решењем укаже првостепеном органу у ком погледу треба допунити поступак, а првостепени орган је дужан у свему да поступи по другостепеном решењу и да, без одлагања, а најкасније у року од 30 дана од пријема предмета, донесе ново решење, да против новог решења странка има право на жалбу (став 3.); да ће по поништавању побијаног решења другостепени орган проследити предмет на поновни поступак првостепеном органу, само ако је потребно да се у тој управној ствари донесе ново решење (став 4.); да ако после почетка примене овог закона решење првостепеног органа буде поништено или укинуто, даљи поступак спроводи се према одредбама овог закона (члан 213. став 2.). У основи истоветне одредбе биле су садржане и у Закону о општем управном поступку („Службени лист СРЈ“, бр. 33/97 и 31/01 и „Службени гласник РС“, број 30/10), које су се примењивале до 31. маја 2017. године.
5. Како се свим наводима уставне жалбе образлаже искључиво повреда права на суђење у разумном року из члана 32. став 1. Устава, Уставни суд је наводе и разлоге уставне жалбе разматрао са становишта тог елемента права на правично суђење. Уставни суд је констатовао да се уставном жалбом оспорава трајање поступка који се води у извршењу Одлуке Уставног суда Уж-1993/2009 од 7. марта 2012. године, и то у периоду који је уследио након доношења Одлуке Уставног суда Уж-960/2015 од 26. маја 2016. године, којом је утврђена повреда права подносилаца на суђење у разумном року у дотадашњем току поступка, који је трајао непуне четири године, те је утврђено и право на накнаду нематеријалне штете сваком подносиоцу у опредељеном новчаном износу и наложено окончање поступка у најкраћем року. Стога је Уставни суд, у конкретном случају, ценио период од 27. маја 2016. године који до одлучивања о овој уставној жалби траје пет година и 11 месеци.
Уставни суд је констатовао да је тачком 2. диспозитива допунског решења првостепеног органа од 1. априла 2021. године, које је у том делу постало правноснажно, подносиоцима уставне жалбе утврђено право на додатке на плату по наведеним основима за период од 16. априла 2005. до 26. јуна 2006. године , али није одлучено о њиховом захтеву за исплату додатака на плату, те се предмет у том делу налази у фази првостепеног решавања . Захтев подносилаца за исплату додатака на плату за период од 27. јуна 2006. до 16 . априла 2008. године одбијен је тачком 2. диспозитива решења првостепеног органа од 4. децембра 2020. године, које је у том делу постало коначно.
Уставни суд указује на то да оспорени поступак још увек није окончан из чега произлази да надлежни органи нису поступили у складу са налогом датим у поменутој одлуци овог суда. При одлучивању о повреди права на суђење у разумном року испитује се, пре свега, сложеност правних питања и чињеничног стања у конкретном поступку, понашање под носиоца уставне жалбе, поступање управних органа, односно судова ко ји воде поступак, као и значај истакнутог права за по дносиоца.
У погледу сложености предмета поступка и његовог значаја за подносиоце, овај суд се позива на разлоге дате у образложењу Одлуке Уж- 960/2015 од 26. маја 2016. године.
Испитујући поступање управних органа и судова у управном спору, Уставни суд је констатовао да је у поступку чије се трајање овде цени донето 14 решења првостепеног органа, 15 решења другостепеног органа којима је одлучено о законитости решења првостепеног органа и једна пресуда Управног суда којом је одлучено о законитости решења другостепеног органа. Из тога се јасно може уочити да посматрани поступак обележава континуирано враћање предмета на поновно решавање првостепеном органу, који не поступа по примедбама из другостепених решења. У таквим околностима, другостепени орган је пропустио да допуни поступак и отклони недостатке сам или преко првостепеног органа или замољеног органа, те да ако нађе да се на основу чињеница утврђених у допуњеном поступку управна ствар мора решити друкчије него што је решена првостепеним решењем, својим решењем поништи првостепено решење и сам реши управну ствар, у смислу одредбе члана 232. став 1. раније важећег Закона о општем управном поступку и члана 171. став 2. важећег Закона о општем управном поступку. С тим у вези, Уставни суд указује на став Европског суда за људска права (у даљем тексту: ЕСЉП) да понављање истих налога нижестепеном органу у оквиру једног поступка указује на недостатке у процесном систему (ЕСЉП, пресуда Wierciszewska против Пољске, представка број 41431/98, од 25. новембра 2003. године, став 46.). Уставни суд је посебно имао у виду да је првостепени орган, након што је поништено 11 решења тог органа, којима је у целини био одбијен захтев подносилаца, почео да доноси решења којима с е подносиоцима утврђује право на тражене додатке на плату за период од 16. априла 2005 . до 26 . јуна 2006. године, али се истовремено упућ ују да евентуално потраживање по основу тог права остваре пред судом опште надлежности. Коначно, управни спор у предмету У. 9921/15 је трајао једну годину након доношења Одлуке Уставног суда Уж-960/2015 од 26. маја 2016. године.
Када је у питању понашање подносилаца уставне жалбе, Уставни суд је нашао да жалба и тужба због „ћутања управе“ нису намењене за исправљање поменутог недостатка управног поступка, те подносиоци уставне жалбе нису могли допринети да оспорени поступак у коме се извршава Одлука Уставног суда краће траје.
Уставноправна оцена поступка чије трајање је узето у обзир у овом предмету, заснована на пракси и критеријумима Уставног суда и Европског суда за људска права, потврђује да је повређено право подносилаца уставне жалбе на суђење у разумном року, зајемчено одредбом члана 32. став 1. Устава. Стога је Уставни суд, сагласно одредби члана 89. став 1. Закона о Уставном суду („Службени гласник РС“, бр. 109/07, 99/11, 18/13-Одлука УС, 40/15-др. закон и 103/15), усвојио уставну жалбу и одлучио као у тачки 1. изреке.
6. На основу одредбе члана 89. став 3. Закона о Уставном суду, Уставни суд је у тачки 2. изреке одлучио да се правично задовољење подносиоцима уставне жалбе због утврђене повреде права на суђење у разумном року оствари утврђењем права на накнаду нематеријалне штете сваком у износу од по 600 евра, у динарској противвредности по средњем курсу Народне банке Србије на дан исплате, на терет буџетских средстава – раздео Министарства правде, у року од четири месеца од дана достављања ове одлуке Министарству, сагласно одредби члана 1. Закона о допуни Закона о Уставном суду („Службени гласник РС“, број 103/15).
Приликом одлучивања о висини накнаде нематеријалне штете коју су подносиоци уставне жалбе претрпели због учињене повреде права, Уставни суд је ценио све околности од значаја за њено утврђење у конкретном случају. Уставни суд је посебно ценио дужину трајања управног поступка, неефикасно поступање управних органа, животни стандард у држави и чињеницу да ће досуђена накнада бити много брже исплаћена на националном нивоу, него што је то случај ако о предмету одлучује Европски суд за љуска права.
Поред тога, Уставни суд је имао у виду новију праксу Европског суда за људска права изражену у одлукама Синђелић и други против Србије, од 19. септембра 2019. године (представка број 7129/15) и Стојановић и други против Србије, од 14. јануара 2021. године (представка број 19322/18), које се односе на питање висине накнаде нематеријалне штете досуђене због повреде права на суђење у разумном року у управним поступцима који се, као и оспорени поступак, воде поводом захтева полицијских службеника за исплату додатака на плату. Европски суд је одбацио наведене представке, уз оцену да подносиоци представки више немају права да тврде да су жртве у смислу члана 34. Европске конвенције за заштиту људских права и основних слобода, јер је Уставни суд утврдио повреду права на суђење у разумном року и доделио подносиоцима ближе означене новчане износе на име накнаде нематеријалне штете, који су нижи од износа које је додељивао Европски суд, али су ипак разумни услед великог броја подносилаца представки и прилично ограниченог значаја предмета поступка.
7. На основу одредбе члана 89. став 2. Закона о Уставном суду, Уставни суд је у тачки 3. изреке наложио надлежним органима да предузму све неопходне мере како би се предметни поступак окончао у најкраћем року.
8. Полазећи од свега изложеног, Уставни суд је, на основу одредаба члана 42б став 1. тачка 1) и члана 45. тачка 9) Закона о Уставном суду, донео Одлуку као у изреци.
ПРЕДСЕДНИК ВЕЋА
Снежана Марковић, с.р.