Уставни суд у саставу: председник др Боса Ненадић и судије др Оливера Вучић, др Марија Драшкић, Весна Илић Прелић, др Агнеш Картаг Одри, Катарина Манојловић Андрић, мр Станка Милановић, др Драгиша Слијепчевић, др Драган Стојановић и Предраг Ћетковић, на основу члана 167. став 1. тачка 1. Устава Републике Србије, на седници одржаној 16. јула 2009. године, донео је
О Д Л У К У
Одбија се предлог за утврђивање неуставности одредаба члана 4. став 3., члана 5. став 3. и члана 28. став 3. Закона о стечају и ликвидацији банака и друштава за осигурање ("Службени гласник РС", број 61/05).
О б р а з л о ж е њ е
Уставном суду поднет је предлог за покретање поступка за оцену уставности Закона наведеног у изреци, с наводом да се из одредaбa члана 4. став 3. члана 5. став 3. и члана 28. став 3. оспореног Закона, као и целокупне садржине Закона "уочава настојање састављача да материју стечаја и ликвидације банака потпуно изузме из режима судске контроле", што је супротно начелу из члана 6. Европске конвенције за заштиту људских права и основних слобода, по којој о грађанским правима и обавезама појединаца и правних лица, у разумним роковима одлучује независни суд установљен законом, после јавног и поштеног суђења. Такође, предлагач сматра да је из истог разлога, оспорени Закон супротан члану 12. став 4. и члану 95. Устава Републике Србије од 1990. године, јер из оспорених одредаба члана 4. став 3. и члана 5. став 3. Закона произлази да се материја одузимања дозволе за рад банака и материја стечаја и ликвидације банака de facto изузима из режима судске контроле законитости управних аката Народне банке Србије и да се законом унапред одређује да Народна банка Србије као управни орган није дужна да поштује одлуке Врховног суда Србије. Такође, по мишљењу предлагача, одредба члана 28. став 3. Закона, је "специјална законска одредба са ретроактивним дејством ради примене на појединачни случај"
С обзиром на то да је у току поступка пред Уставним судом Устав Републике Србије од 1990. године, у односу на који је тражена оцена уставности, престао да важи доношењем Устава Републике Србије од 2006. године од Агенције за осигурање депозита, као ликвидационог управника, затражено је да Уставни суд обавести да ли остаје при поднетом предлогу. Агенција је примила наведени допис, али по њему није поступила у остављеном року, а ни накнадно.
Законодавни одбор Народне скупштине Републике Србије, у одговору је оспорио наводе изнете у предлогу
У спроведеном поступку, Уставни суд је утврдио:
Законом о стечају и ликвидацији банака и друштава за осигурање ("Службени гласник РС", број 61/05) прописано је: да се тим законом уређују услови и поступак стечаја и ликвидације банака и друштава за осигурање, као и услови и поступак ликвидације других финансијских организација (члан 1.); да се поступак стечаја спроводи над банком којој је Народна банка Србије одузела дозволу за рад, у складу са законом којим се уређују банке и друге финансијске организације, као и над друштвом за осигурање коме је Народна банка Србије одузела дозволу за обављање послова осигурања у складу са законом којим се уређује осигурање и које је било неликвидно 15 дана непрекидно, односно чије су обавезе веће од његове имовине (члан 2.); да на основу решења о одузимању дозволе за рад банци, односно дозволе за обављање послова осигурања, Народна банка Србије одмах доноси решење о испуњености услова за покретање стечајног поступка (члан 4. став 1.); да је решење о испуњености услова за покретање стечајног поступка коначно, те да је решење о испуњености услова за покретање стечајног поступка извршено моментом достављања надлежном суду (оспорени став 3. члана 4.); да се против решења Народне банке Србије о испуњености услова за покретање стечајног поступка може покренути управни спор, а да је надлежни суд дужан да одлуку донесе у року од 60 дана од дана пријема тужбе (члан 5. ст. 1. и 2.), да ако је решење Народне банке Србије поништено у управном спору, па у поновном поступку Народна банка Србије донесе ново решење о испуњености услова за покретање стечајног поступка, правне последице покретања стечајног поступка наступају даном истицања првог огласа о отварању стечајног поступка на огласној табли надлежног суда (оспорени став 3. члана 5.); да се решење о испуњености услова за покретање стечајног поступка, поред осталих, доставља надлежном суду који је дужан да најкасније првог наредног радног дана од дана пријема овог решења донесе решење о покретању стечајног поступка над банком, односно друштвом за осигурање (члан 6.); да правне последице покретања стечајног поступка наступају даном истицања огласа о покретању стечајног поступка на огласној табли надлежног суда (члан 8.); да се на стечајни поступак банака и друштава за осигурање, ако овим законом није друкчије одређено, примењују одредбе закона којим се уређује стечај привредних друштава, изузев одредаба о претходном стечајном поступку, стечајном судији, скупштини поверилаца и реорганизацији (члан 19.); да на основу решења о одузимању дозволе за рад, Народна банка Србије одмах доноси решење о ликвидацији банке, односно друге финансијске организације (члан 20. став 1.) и да ће се ако је Народна банка Србије одузела дозволу за рад банке, а надлежни суд до момента ступања на снагу овог закона није донео решење о отварању стечајног поступка, односно поступка ликвидације, стечајни поступак, односно поступак ликвидације банке спровести по одредбама овог закона (оспорена одредба члана 28. став 3.).
Уставом Републике Србије утврђено је: да се владавина права остварује, поред осталог, уставним јемствима људских и мањинских права, поделом власти, независном судском влашћу и повиновањем власти Уставу и закону (члан 3. став 3.); да уређење власти почива на подели власти на законодавну, извршну и судску; да се однос три гране власти заснива на равнотежи и међусобној контроли (члан 4. ст. 2. до 4.); да свако има право на судску заштиту ако му је повређено или ускраћено неко људско или мањинско право зајемчено Уставом, као и право на уклањање последица које су повредом настале (члан 22. став 1.); да свако има право да независан, непристрасан и законом већ установљен суд, правично и у разумном року, јавно расправи и одлучи о његовим правима и обавезама, основаности сумње која је била разлог за покретање поступка, као и о оптужбама против њега (члан 32. став 1.); да се јемчи једнака заштита права пред судовима и другим државним органима, имаоцима јавних овлашћења и органима аутономне покрајине и јединица локалне самоуправе, као и да свако има право на жалбу или друго правно средство против одлуке којом се одлучује о његовом праву, обавези или на закону заснованом интересу (члан 36.); да је Народна банка Србије централна банка Републике Србије, самостална је и подлеже надзору Народне Скупштине, којој и одговара; да Народном банком Србије руководи гувернер, кога бира Народна скупштина; да се о Народној банци Србије доноси закон (члан 95.); да Република Србија уређује и обезбеђује, између осталог, остваривање и заштиту слобода и права грађана; поступак пред судовима и другим државним органима; контролу законитости располагања средствима правних лица; финансијску ревизију јавних средстава; организацију, надлежност и рад републичких органа (члан 97. тач. 2, 11. и 16.); да послове државне управе обављају министарства и други органи државне управе одређен законом (члан 136. став 2.); да се јавна овлашћења могу законом поверити и посебним органима преко којих се остварује регулаторна функција у појединим областима или делатностима (члан 137. став 3.); да појединачни акти и радње државних органа, организација којима су поверена јавна овлашћења, морају бити засновани на закону, да законитост коначних појединачних аката којима се одлучује о праву, обавези или на законом заснованом интересу, подлеже преиспитивању пред судом у управном спору, ако у одређеном случају законом није предвиђена другачија судска заштита (члан 198.); да сви закони и други општи акти донети у Републици Србији морају бити сагласни са Уставом (члан 194. став 3.).
Чланом 6. ставом 1. Европске конвенције за заштиту људских права и основних слобода прописано је да свако, током одлучивања о његовим грађанским правима и обавезама или о кривичној оптужби против њега, има право на правичну и јавну расправу у разумном року пред независним и непристрасним судом, образованим на основу закона те да се пресуда изриче јавно.
Одредбом члана 112. Закона о Уставном суду („Службени гласник РС“, број 109/07) прописано је да ће се поступци пред Уставним судом започети пре дана ступања на снагу овог закона, окончати по одредбама овог закона. Након проглашења Устава Републике Србије 8. новембра 2006. године, оцена уставности оспорених одредби Закона врши се у односу на овај важећи Устав, сагласно члану 167. став 1. тачка 1. Устава.
Закон о стечају и ликвидацији банака и друштава за осигурање оспорен је у целини, наводом да је несагласно с Уставном да се материја стечаја и ликвидације банака потпуно изузима из режима судске контроле.
Из наведених одредаба оспореног Закона, по оцени Уставног суда, произлази да надлежни суд спроводи поступак стечаја и ликвидације банке и друштва за осигурање на основу коначног решења Народне банке Србије о испуњености услова за покретање стачајног поступка, коме је претходило решење Народне банке Србије о одузимању дозволе за рад банци, односно дозволе за обављање послова осигурања. Такође, произлази да се против решења Народне банке Србије о испуњености услова за покретање стечајног поступка може покренути управни спор, у коме је надлежни суд дужан да одлуку донесе у року од 60 дана од дана пријема тужбе.
Полазећи од тога да је уставним одредбама члана 97. тач. 2, 11. и 16. Народна скупштина овлашћена да законом уреди поступак пред судовима и другим државним органима, контролу законитости располагања средствима правних лица, финансијску ревизију јавних средстава, те надлежност и рад републичких органа, Уставни суд је нашао да се у оквиру тог регулисања могу уредити и услови и начин покретања и спровођења стечајног и ликвидационог поступка. Да ли ће тај поступак бити уређен једним законом или ће због специфичности појединих субјеката бити регулисан са више закона и да ли ће у спровођењу тог поступка учествовати један или више органа, ствар је процене законодавца и политике коју законодавац води у уређивању односа у једној области, конкретно области финансијског, односно банкарског система.
Стога је законодавац, по оцени Уставног суда, у оквиру своје надлежности, из режима општег стечајног поступка уређеног Законом о стечајном поступку ("Службени гласник РС", бр. 84/04 и 85/05) делимично изузео поступак стечаја и ликвидације банака, односно друштава за осигурање и уредио га оспореним Законом о стечају и ликвидацији банака и друштава за осигурање, као посебним законом. Такође, по оцени Уставног суда, уставно овлашћење за уређивање правила поступка који воде судови и други државни органи, садржи и овлашћење да се уреди начин предузимања појединих радњи у поступку, односно ко ће, у ком року, када и на основу чега решавати о одузимању дозволе за рад банци, односно о испуњености услова за покретање стечајног поступка, односно доносити решење о покретању стечајног поступка над банком односно друштвом за осигурање. С обзиром на то да према члану 4. став 1, члану 5. ст. 1. и 2. и члану 6. оспореног Закона, Народна банка Србије, на основу претходно донетог решења о одузимању дозволе за рад банци, доноси решење о испуњености услова за покретање стечајног поступка које је основ да надлежни суд најкасније првог наредног радног дана од дана пријема овог решења донесе решење о покретању стечајног поступка над банком, односно друштвом за осигурање, те да се против решења о испуњености услова за покретање стечајног поступка може покренути управни спор у коме је надлежни суд дужан да донесе одлуку у року од 60 дана од дана пријема тужбе, по оцени Уставног суда, произлази да поступак стечаја и ликвидације банака није изузет из судске надлежности, тим пре што судску контролу решења о испуњености услова за покретање стечајног поступка, као коначног управног акта, према члану 5. став 1. оспореног Закона, врши Врховни суд Србије.
Такође, Уставни суд оцењује да овлашћење за уређивање правила поступка који воде судови и други државни органи садржи и овлашћење законодавца да уреди правну заштиту поводом решења о испуњености услова за покретање стечајног поступка. У том смислу, прописивање да је решење о испуњености услова за покретање стечајног поступка коначно и да је извршено моментом достављања надлежном суду, на начин како је то учињено оспореном одредбом члана 4. став 3. Закона, у оквиру је уставног овлашћења законодавног органа да уређује правила поступка пред судом и другим државним органом. Наиме, из одредаба чл. 3. и 4. Закона о Народној банци Србије ("Службени гласник РС", бр. 72/03, 55/04 и 85/05), према којима је Народна банка Србије као централна банка Републике Србије, ради остваривања јавног интереса, овлашћена да решава о давању и одузимању дозволе за рад банкама, врши контролу бонитета и законитости пословања банака и доноси прописе из те области, произлази да је због посебне улоге и одговорности у обезбеђивању финансијске дисциплине, у искључивој надлежности Народне банке Србије оцена да ли над неком банком треба спровести поступак стечаја.
Такође из одредаба члана 9, члана 120. став 1. и члана 130. ст. 3 и 5. Закона о банкама ("Службени гласник РС", број 107/05), према којима Народна банка Србије у поступку решавања о правима, обавезама и правним интересима лица, по правилу, сходно примењује одредбе Закона о општем управном поступку и у том поступку одлучује решењем, а то решење је коначно и против тог решења може се водити управни спор, али тужба против тог решења не може спречити ни одложити његово извршење, а у управном спору суд не може решити управну ствар за чије је решавање овим законом утврђена надлежност Народне банке Србије (члан 9.), те да одлуку о мери коју предузима према банци у чијем је пословању утврдила неправилности Народна банка Србије доноси на основу дискреционе оцене (члан 120. став 1.), а кад Народна банка Србије одузме банци дозволу за рад, одмах доноси решење о испуњености услова за покретање стечајног поступка, односно решење о ликвидацији банке, те да даном доношења решења о одузимању банци дозволе за рад, Народна банка Србије блокира све рачуне банке и тим решењем истовремено изриче меру забране располагања имовином банке до отварања поступка стечаја, односно ликвидације (члан 130. ст. 3. и 5.), произлази да доношењем решења о испуњености услова за одузимање дозволе за рад банци и доношењем решења о испуњености услова за покретање стечајног поступка, Народна банка Србије спроводи (извршава) решење о одузимању дозволе за рад банци блокирањем свих рачуна банке и мером забране располагања имовине до отварања поступка стечаја, односно ликвидације. Стога се достаљањем решења о испуњености услова за покретање стечајног поступка надлежном суду управни поступак у целини довршава, чиме је и у функционалном смислу извршен поступак одузимања дозволе за рад и законом предвиђених последичних решења и радњи које су у надлежности Народне банке Србије.
По оцени Уставног суда, ни оспорена одредба члана 5. став 3. Закона, није несагласна с Уставом. Основно и опште правило установљено чланом 8. оспореног Закона је да правне последице покретања стечајног поступка наступају даном истицања огласа о покретању стечајног поступка на огласној табли надлежног суда, што би значило да правне последице стечаја наступају по самом закону и трају до окончања стечајног поступка или до обустављања стечајног поступка, а у случају да је решење о покретању стечајног поступка правноснажно стављено ван снаге, сматра се да правне последице стечаја нису ни наступиле. Поступак стечаја се може покренути када се за то стекну материјалноправни услови. Постојање тих услова се формалноправно утврђује доношењем решења о покретању стечајног поступка. Стога се, и у случају поништења решења о покретању стечајног поступка и доношења новог решења о испуњености услова за покретање стечаја само формалноправно изнова потврђује постојање материјалноправних услова за отварање стечаја који су настали и трају од времена доношења првог решења, независно од чињенице што је исто накнадно поништено.
Уставни суд је, поводом одредбе члана 28. Закона која је систематизована као једна од одредби чл. 28. до 32. Закона у Одељку "IV Прелазне и завршне одредбе", оценио да се том одредбом регулише затечено стање, односно правни односи настали пре ступања на снагу овог закона, тако што је прописано по одредбама којих закона ће се окончати стечајни поступци и поступци ликвидације започети пред судом (ст. 1. и 2.) до ступања на снагу овог закона, а у оспореном ставу 3. члана 28. - да ће се стечајни поступак, односно поступак ликвидације банке спровести по одредбама овог закона ако је Народна банка Србије одузела дозволу за рад банци, а надлежни суд, до момента ступања на снагу овог закона, није донео решење о отварању стечајног поступка, односно поступка ликвидације. Наведено законско решење, по оцени Уставног суда, није несагласно са чланом 197. ст. 1. и 2. Устава према коме закон и сви други општи акти не могу имати повратно дејство, а да само изузетно поједине одредбе закона могу имати повратно дејство ако то налаже општи интерес утврђен при доношењу закона, јер се у конкретном случају не ради о правоснажно окончаним поступцима већ, напротив, о поступцима који су у току пред Народном банком Србије кад је донето решење о одузимању дозволе за рад банке, а надлежни суд до момента ступања на снагу овог Закона није донео решење о отварању стечајног поступка. По оцени Уставног суда, пропис има повратно дејство ако мења односе установљене правоснажним појединачним актима, односно пуноважним правним пословима, донетим односно закљученим за време важења ранијег прописа. Прописи који имају дејство само на правне ситуације у току стварања (facta pendentia), а не и на тзв. свршене чињенице, немају повратно дејство.
По оцени Уставног суда, не стоји ни навод да се оспорена одредба члана 28. став 3. Закона односи искључиво на предлагача, с обзиром на то да је и у члану 29. став 5. Закона прописано да ће се у случају да је Народна банка Србије одузела дозволу за обављање послова осигурања друштву за осигурање, а надлежни суд до момента ступања на снагу овог закона није донео решење о отварању стечајног поступка, односно поступка ликвидације, стечајни поступци и поступци ликвидације друштава за осигурање спровести по одредбама овог закона.
Уставни суд, сагласно члану 167. Устава, није надлежан да одлучује о целисходности и оправданости појединих законских решења.
Полазећи од наведеног, Уставни суд је, на основу одредбе члана 45. тачка 14) Закона о Уставном суду, одлучио као у изреци.
ПРЕДСЕДНИК
УСТАВНОГ СУДА
др Боса Ненадић, с.р.