Уставни суд у саставу: председник др Боса Ненадић и судије др Оливера Вучић, др Марија Драшкић, Весна Илић Прелић, др Агнеш Картаг Одри, Катарина Манојловић Андрић, мр Станка Милановић, др Драгиша Слијепчевић, др Драган Стојановић и Предраг Ћетковић, на основу члана 167. став 1. тачка 1. Устава Републике Србије, на седници одржаној 16. јула 2009. године, донео је
О Д Л У К У
1. Утврђује се да одредба члана 174. став 1. тачка 15) Закона о осигурању (''Службени гласник РС'', бр. 55/04, 70/04, 61/05, 85/05 и 101/07) није у сагласности са Уставом.
2. Одбијају се предлози за утврђивање неуставности одредаба чл. 166. до 173, члана 174. став 1. тач. 1) до 14) и став 2, чл. 175. и 176. Закона из тачке 1.
3. Обуставља се поступак за оцену уставности члана 177. Закона из тачке 1.
4. Обуставља се поступак за оцену уставности одредаба чл. 243а, 243в, 243г и 243ж Закона о изменама и допунама Закона о осигурању (''Службени гласник РС'', број 61/05).
5. Одбацује се иницијатива за оцену уставности одредаба члана 28. и чл. 166. до 178. Закона о осигурању (''Службени гласник РС'', бр. 55/04 и 70/04).
6. Одбацују се захтеви за обуставу извршења појединачног акта или радње предузете на основу оспорених одредаба Закона из тачке 1.
7. Одбацују се захтеви за оцену сагласности оспорених одредаба чл. 166. до 176. Закона из тачке 1. са одредбама Закона о предузећима (''Службени лист СРЈ'', бр. 29/96, 33/96, 29/97, 74/99, 9/01 и 36/02), Закона о банкама и другим финансијским организацијама (''Службени лист СРЈ'', бр. 32/93, 24/94, 5/95, 61/95, 28/96, 16/99, 44/99, 36/02, 37/02 и ''Службени гласник РС'', бр. 72/03 и 61/05) и Закона о министарствима (''Службени гласник РС'', број 19/04).
О б р а з л о ж е њ е
Уставном суду су поднети предлози и иницијативa за оцену уставности одредаба Закона о осигурању ("Службени гласник РС", бр. 55/04, 70/04) и Закона о изменама и допунама Закона о осигурању (''Службени гласник РС'', број 61/05) наведених у тач. 1. до 5. изреке.
Предлогом су оспорене одредбе члана 174. став 1. тачка 15) и члана 176. став 2. Закона о осигурању.
Оспореном одредбом члана 174. став 1. тачка 15) Закона предвиђено је да Народна банка Србије може одузети дозволу за обављање појединих или свих послова осигурања друштву за осигурање, ако у другим случајевима (мимо случајева предвиђених одредбама члана 174. став 1. тач. 1) до 14)) друштво не поступи у складу са овим законом, другим прописима и мерама Народне банке Србије. Предлагач сматра да је оспореном одредбом Закона проширена листа могућих разлога за одузимање дозволе за обављање послова осигурања, а да при том нису прописана никаква ограничења у погледу врсте повреда закона, њихове тежине, као ни процедура која би претходила примени ове најтеже мере у систему мера за обезбеђивање законитости пословања. Оваквим начином прописивања разлога за примену мере за одузимање дозволе за обављање послова осигурања се, по мишљењу предлагача, негира и чини излишним метод таксативног прописивања разлога за њену примену, јер се према оспореној одредби члана 174. став 1. тачка 15) Закона, мера одузимања дозволе за рад осигуравајућег друштва може применити у свим случајевима повреде не само Закона о осигурању, него и било ког другог прописа или мере Народне банке Србије. Истичући да оспорена законска одредба има самосталну примену, независно од других одредаба Закона о осигурању, предлагач закључује да се њоме даје неограничено право Народној банци Србије да у вршењу надзора над радом осигуравајућих друштава примењује меру одузимања дозволе за обављање послова осигурања према слободној процени, независно од карактера и стварне тежине извршене повреде закона, чиме су повређени уставни принципи обављања привредних и других делатности слободно и под једнаким условима, као и једнакости привредних субјеката на тржишту.
Оспореном одредбом члана 176. став 2. Закона прописано је да ће решењем о одузимању дозволе за обављање послова осигурања друштву за осигурање, Народна банка Србије одредити и меру забране располагања имовином друштва до отварања поступка ликвидације, односно доношења решења о покретању стечајног поступка. У предлогу се наводи да, према оспореној законској одредби, мера забране располагања имовином друштва наступа као непосредна последица доношења решења о забрани обављања послова осигурања, при чему о њој не одлучује орган који доноси решење већ она наступа по сили Закона као вид законског ограничења права располагања средствима правног лица, иако се та мера формално одређује решењем о одузимању дозволе за обављање послова осигурања. Овакав вид ограничења права располагања средствима правног лица, по мишљењу предлагача, супротан је Уставом утврђеним разлозима за ограничавање права својине (члан 58.), док је лишавање осигуравајућег друштва могућности жалбе или употребе другог правног средства у циљу заштите овог права у супротности са уставним одредбама о праву на правну заштиту (члан 36.).
Предложено је да Уставни суд, до доношења коначне одлуке, обустави извршење решења Народне банке Србије о одузимању дозволе за рад друштава за осигурање која су предлог поднела.
Предлогом су оспорене и одредбе чл. 166. до 177. Закона, којима су уређена питања преузимања контроле над пословањем друштва за осигурање од стране Народне банке Србије (чл. 166. до 173.) и одузимања дозволе за рад осигуравајућег друштва, односно покретања поступка ликвидације или стечаја (чл. 174. до 177.).
Оспорене одредбе Закона, по мишљењу предлагача, у супротности су са уставним одредбама о слободи предузетништва и самосталности привредних субјеката на тржишту (чл. 82. и 83.). Предлагач сматра да су оспорене одредбе Закона у супротности и са одредбама Закона о предузећима којима је уређено питање управљања предузећем, одредбама Закона о банкама и другим финансијским организацијама и Закона о министарствима. Оспореним законским одредбама се, по мишљењу предлагача, противно наведеним законима, Народној банци Србије даје доминантан положај кроз њену независност у односу на друге државне органе и тиме дерогирају њихове надлежности и ствара правна несигурност осигураника.
Предлогом је тражена и оцена уставности ''и законитости'' одредаба чл. 243а, 243в, 243г и 243ж Закона о изменама и допунама Закона о осигурању (''Службени гласник РС'', број 61/05). У предлогу се наводи да је оспореним члановима Закона, на најгрубљи начин нарушено начело равноправности и једнакости грађана, утврђено одредбом члана 13. Устава Републике Србије од 1990. године, као и да су оспорене одредбе Закона у ''директној несагласности са чл. 9, 10, 42, 43, 50. и 52. Закона о приватизацији, којима је уређено питање бесплатне поделе акција у поступку приватизације".
Иницијативом је оспорена уставност одредаба члана 28. и чл. 166. до 178. Закона о осигурању. Иницијатор наводи да је одредба члана 28. Закона о осигурању, којим је одређена висина новчаног дела основног капитала у еврима, у супротности са одредбом члана 9. став 1. Закона о тржишту хартија од вредности и других финансијских инструмената, којим је предвиђено да се вредност хартија од вредности које се издају и продају у земљи изражава у динарима. У иницијативи се наводи да су одредбе чл. 166. до 173. Закона у супротности са чланом 58. Устава, према коме су својина и рад основе управљања и учешћа у одлучивању, јер су наведеним одредбама Закона одузета сва права акционарима да управљају друштвом. Одредбе чл. 174. до 178. Закона, по мишљењу иницијатора, нису усаглашене са одредбама Закона о привредним друштвима, ''јер је одредбама овог закона предвиђена могућност да друштва могу да отклоне неправилности у одређеном року и наставе да раде''.
Предлози и иницијатива су, сагласно закључцима Уставног суда донетим на седницама Суда одржаним 26. маја 2005. године и 2. јуна 2005. године, на основу одредаба члана 15. став 2. и члана 64. став 1. Закона о поступку пред Уставним судом и правном дејству његових одлука ("Службени гласник РС", бр. 32/91, 67/93 и 101/05), упућени Народној скупштини на одговор, односно на мишљење.
У одговору Законодавног одбора Народне скупштине, који је Уставном суду достављен 12. маја 2009. године, наводи се да одредбе чл. 166. до 173. Закона, које се односе на преузимање контроле над пословањем друштва за осигурање, нису у супротности са одредбом Устава којом је утврђено да су својина и рад основе управљања и учешћа у управљању (члан 58. став 1.) и да се својина може ограничити ако то захтева општи интерес утврђен законом. У том смислу се Законом о осигурању прописаним надзором Народне банке над осигуравајућим друштвима првенствено штите интереси осигураника и других корисника осигурања (члан 142.). Стога је циљ преузимања контроле над пословањем осигуравајућег друштва и увођења ванредне управе, на начин прописан оспореним одредбама Закона, заштита интереса осигураника.
У вези са наводима предлагача који се односе на несагласност оспорене одредбе члана 174. став 1. тачка 15) Закона са уставним одредбама о заштити права пред судовима и државним органима, праву својине и обављању привредне делатности, у одговору се наводи да је Народна банка Србије, осим за вршење надзора над обављањем делатности осигурања, овлашћена и да доноси прописе ради спровођења одредаба тог Закона (члан 143.) и да су друштва за осигурање дужна да у обављању делатности осигурања поступају у складу са Законом и другим прописима и мерама Народне банке Србије из ове области. У одговору се истиче да ''циљ примене тачке 15) јесте поштовање потпуне законитости свих прописа на основу којих послују правни субјекти на које се закон односи и да таксативним навођењем разлога није увек могуће све предвидети''.
Оспорена одредба члана 176. став 2. Закона, која се односи на привремено ограничавање располагања имовином друштва над којим је покренут поступак стечаја, по мишљењу Законодавног одбора Народне скупштине, у складу је са уставним одредбама о ограничавању права својине у општем интересу утврђеном ''на основу закона''. Циљ наведене мере забране располагања имовином друштва до отварања поступка ликвидације, односно стечаја, јесте заштита интереса осигураника и других корисника осигурања, јер се њоме друштву онемогућава незаконито располагање имовином.
С обзиром да су предлози и иницијатива поднети пре ступања на снагу Устава Републике Србије од 2006. године, од њихових подносилаца је затражено да исте уреде тако што ће навести одредбе Устава од 2006. године у односу на које се тражи оцена уставности, као и уставноправне разлоге оспоравања.
У спроведеном поступку пред Уставним судом утврђено је да је у односу на шест осигуравајућих друштава која су поднела предлог за оцену уставности одредби члана 174. став 1. тачка 15) и члана 176. став 2. Закона о осигурању, покренут поступак стечаја, односно ликвидације. У односу на два осигуравајућа друштва поступак је окончан, док је за преостала друштва у завршној фази. Агенција за осигурање депозита, као стечајни управник осигуравајућих друштава која су предлог поднела, обавестила је Уставни суд да се у односу на поднети предлог не може изјашњавати, јер она није подносилац предлога.
Подносилац предлога за оцену уставности одредаба чл. 166. до 177. Закона доставио је Уставном суду поднесак у коме наводи да остаје при поднетом предлогу за оцену уставности оспорених одредаба Закона и то у односу на одредбе члана 3. и чл. 82. до 90. Устава од 2006. године. Међутим, у поступку пред Уставним судом је утврђено да је члан 177. Закона, који је наведеним предлогом обухваћен, престао да важи доношењем Закона о стечају и ликвидацији банака и друштава за осигурање (''Службени гласник РС'', број 61/05), као и да је престао да важи и Устав од 1990. године, на основу кога је наведена законска одредба донета. Полазећи од изнетог, Уставни суд је утврдио да су престале процесне претпоставке за оцену уставности члана 177. Закона, па је сагласно одредби члана 57. тачка 2) Закона о Уставном суду (''Службени гласник РС'', број 109/07), поступак оцене уставности наведене одредбе Закона обустављен, као у тачки 3. изреке. Следом изнетог утврђено је да се предлог односи на одредбе чл. 166. до 176. Закона.
Подносилац предлога за оцену уставности одредаба чл. 243а, 243в, 243г и 243ж Закона о изменама и допунама Закона о осигурању (''Службени гласник РС'', број 61/05), поступајући по налогу Уставног суда да предлог уреди, навео је да ''остаје код поднетог предлога'' за оцену сагласности оспорених одредби Закона о осигурању са одредбама чл. 56, 58, 59, 63. и 72. Устава од 1990. године, као и са одредбама чл. 9, 10, 42, 43, 50. и 52. Закона о приватизацији. Уставни суд је имао у виду да је доношењем Устава од 2006. године престао да важи Устав од 1990. године, у односу на који је тражена оцена уставности оспорених одредби Закона, као и да Суд врши оцену сагласности закона са важећим Уставом, те да према одредбама члана 167. Устава, Суд није надлежан да врши оцену међусобне сагласности закона. С обзиром да су у току поступка престале претпоставке за вођење поступка, Уставни суд је, сагласно одредби члана 57. тачка 2) Закона о Уставном суду, одлучио као у тачки 4. изреке.
Подносилац иницијативе за оцену уставности одредаба члана 28. и чл. 166. до 178. Закона је дописом Уставног суда позван да иницијативу уреди тако што ће навести одредбе Устава од 2006. године у односу на које тражи оцену уставности оспорених одредби Закона о осигурању, као и уставноправне разлоге оспоравања. С обзиром на то да иницијатор није поступио по налогу Суда да иницијативу уреди, иста је одбачена, сагласно одредби члана 36. став 1. тачка 3) Закона о Уставном суду, и одлучено је као у тачки 4. изреке.
Следом изнетог, предмет оцене су одредбе чл. 166. до 176. Закона о осигурању (''Службени гласник РС'', бр. 55/04 и 70/04). Одредбама чл. 28. и 29. Закона о изменама и допунама Закона о осигурању (''Службени гласник РС'', број 61/05) измењене су оспорене одредбе члана 166. и члана 174. Закона, тако што је у члану 166. став 1. после тачке 5) додата тачка 5а) која гласи: ''5а) је због изречене мере из члана 37. став 2. овог закона онемогућен рад органа друштва'', а у члану 174. став 1. тачка 7) после речи: ''ревизора'', додате су речи: ''или налазу Народне банке Србије''.
Према важећим оспореним одредбама члана 166. Закона, Народна банка Србије може да преузме контролу над пословањем друштва за осигурање, ако оцени да: 1) друштво није извршило своје обавезе из уговора о осигурању или неће бити у могућности да изврши обавезе о њиховој доспелости; 2) средства друштва нису довољна да пруже уговорену заштиту осигураницима или повериоцима друштва; 3) део имовине који се води у пословним књигама или евиденцији друштва, или који је предмет његовог управљања, није на прописан начин процењен и приказан; 4) капитал друштва је на таквом нивоу или му вредност опада у тој мери да може имати штетне последице по осигуранике или повериоце друштва; 5) друштво је неправилно или незаконито утврдило или исказало резултат свог пословања; 5а) због изречене мере из члана 37. став 2. овог закона је онемогућен рад у органу друштва; 6) друштво не поступа сагласно изреченим мерама Народне банке Србије (став 1.). Преузимање контроле над пословањем друштва за осигурање не може трајати дуже од једне године (став 2.).
Одредбама оспореног члана 167. Закона прописано је да се решењем Народне банке Србије о преузимању контроле над пословањем друштва за осигурање одређује преузимање контроле над пословањем друштва, име, презиме и јединствен матични број грађана ванредног управника, као и време трајања контроле над пословањем друштва (став 1.), те да се решењем из става 1. овог члана могу именовати два или више ванредних управника, који чине ванредну управу друштва за осигурање (у даљем тексту: ванредна управа) (став 2.).
Према оспореном члану 168. Закона, доношењем решења Народне банке Србије о преузимању контроле над пословањем друштва за осигурање овлашћења управе друштва прелазе на ванредну управу и суспендује се надлежност других органа друштва (став 1.), одлуке из надлежности органа управе друштва за осигурање доноси ванредна управа, на основу сагласности Народне банке Србије (став 2.), и ванредна управа је дужна да предузме мере неопходне за повратак стабилности и ликвидности друштва за осигурање (став 3.).
Ванредна управа је, сагласно оспореним одредбама члана 169. Закона, дужна да најмање свака три месеца доставља Народној банци Србије извештај о финансијском стању и условима пословања друштва за осигурање (став 1.), као и да у року од девет месеци од именовања достави Народној банци Србије извештај са оценом економске стабилности друштва за осигурање и могућностима за његово даље пословање, који садржи: оцену и последице преузимања покрића губитка друштва од стране акционара друштва за осигурање, могућности отклањања непокривеног губитка друштва, неисказане расходе који могу утицати на обавезе друштва, оцену могућих мера за отклањање неликвидности друштва, са проценом трошкова спровођења тих мера, оцену разлога за покретање поступка ликвидације, односно стечаја друштва (став 2.)
Одредбама оспореног члана 170. Закона предвиђено је да ако Народна банка Србије, на основу извештаја ванредне управе оцени да је неопходно на одговарајући начин повећати основни капитал друштва са новим новчаним улозима, може наложити Скупштини акционарског друштва да предложи доношење одлуке о повећању основног капитала (став 1.), да је ванредна управа дужна да објави сазивање скупштине ради одлучивања о повећању основног капитала из става 1. овог члана, најкасније у року од осам дана од дана пријема налога Народне банке Србије (став 2.), као и да приликом сазивања скупштине акционари морају бити упозорени на правне последице из члана 169. став 2. тачка 1) овог закона (став 3.).
Одредбама оспореног члана 171. Закона прописано је: да Народна банка Србије најмање једном у три месеца оцењује резултате ванредне управе (став 1.); да Народна банка Србије доноси коначну оцену резултата ванредне управе, најкасније у року од 60 дана од пријема извештаја из члана 169. став 2. овог закона (став 2.); да, ако Народна банка Србије оцени да се за време ванредне управе побољшало економско стање друштва за осигурање тако да је друштво достигло маргину солвентности из члана 122. овог закона и да редовно испуњава своје доспеле обавезе, донеће решење о укидању ванредне управе и разрешењу ванредног управника (став 3.); да ако Народна банка Србије оцени да се за време ванредне управе није побољшало економско стање друштва за осигурање тако да друштво није достигло маргину солвентности из члана 122. овог закона, односно да друштво није способно да редовно испуњава доспеле обавезе, донеће решење о одузимању дозволе друштву за обављање послова осигурања и покренуће поступак ликвидације, односно стечаја (став 4.).
Ванредна управа друштва за осигурање престаје даном уручења друштву решења Народне банке Србије о укидању ванредне управе, истека 12 месеци од њеног увођења и доношења решења о покретању поступка ликвидације, односно стечаја (члан 172.).
Ванредна управа уписује се у регистар надлежног органа, у складу са законом, у који се уносе и подаци о ванредном управнику, његовом разрешењу и престанку ванредне управе (оспорени члан 173.).
Оспореним одредбама члана 174. став 1. тач. 1-14) Закона прописано је да Народна банка Србије може одузети дозволу за обављање појединих или свих послова осигурања друштву за осигурање, ако: утврди незаконитости и неправилности у пословању друштва, а даље обављање делатности осигурања би угрозило интересе осигураника и других корисника осигурања; друштво закључи уговор о посредовању и заступању у осигурању са друштвом за посредовање, односно заступање у осигурању или заступником у осигурању, који не поседују дозволу Народне банке Србије; друштво не обавља делатност у складу са правилима струке осигурања, добрим пословним обичајима и пословном етиком; наступе разлози за одузимање сагласности на акте и радње друштва; друштво обавља делатност на начин којим се повређују права осигураника, корисника осигурања, односно трећих оштећених лица, односно ако друштво не исплаћује штете или не извршава друге обавезе; друштво је дало нетачне податке о свом пословању или податке који могу довести у заблуду осигуранике, кориснике осигурања, односно трећа оштећена лица; према извештају овлашћеног актуара, односно овлашћеног ревизора или налазу Народне банке Србије друштво није солвентно; друштво усвоји финансијски извештај и годишњи извештај о пословању, односно донесе акт пословне политике, а да претходно није размотрило мишљење овлашћеног актуара; друштво није омогућило вршење надзора, на прописан начин; друштво није омогућило овлашћеном ревизору да изврши ревизију, на прописан начин; друштво није обезбедило обављање актуарских послова, на прописан начин; друштво није доставило извештаје, документа и друге податке, на начин и у роковима прописаним овим законом; портфељ осигурања је пренет без сагласности Народне банке Србије; друштво, у остављеном року, није спровело мере које му је наложила Народна банка Србије, односно није отклонило разлог за предузимање тих мера.
Оспореном одредбом члана 174. став 1. тачка 15) Закона прописано је да Народна банка Србије може одузети дозволу за обављање појединих или свих послова осигурања друштву за осигурање, ако у другим случајевима (поред случајева прописаних одредбама тач. 1) до 14) става 1. истог члана Закона) друштво не поступи у складу са овим законом, другим прописима и мерама Народне банке Србије.
Оспореном одредбом члана 174. став 2. члана Закона прописано је да одузимање дозволе из става 1. овог члана не ослобађа друштво за осигурање обавеза по основу закључених уговора о осигурању.
Одредбама оспореног члана 175. Закона прописано је: да ће Народна банка Србије друштву за осигурање одузети дозволу за обављање послова осигурања, ако је дозвола добијена на основу неистинитих и нетачних података, ако друштво престане да испуњава услове за добијање дозволе за обављање послова осигурања, ако се број акционара акционарског друштва за осигурање, односно број чланова (осигураника) друштва за узајамно осигурање смањи испод броја прописаних у члану 26, односно у члану 65. овог закона, а у року од шест месеци се није повећао до тог броја, ако друштво обавља послове осигурања за које нема дозволу Народне банке Србије осим, у случају из члана 25. овог закона, ако друштво не одржава основни капитал у висини прописаној чланом 28. овог закона, ако друштво не издваја, не образује и не одржава техничке резерве прописане законом, ако друштво не обезбеди сигурност депоновања и улагања средстава осигурања, односно није очувало њихову реалну вредност, у складу са чланом 113. овог закона, ако друштво није усвојило или не спроводи програм мера за покриће губитка, односно мањка, сагласно члану 132. овог закона, ако друштво није у остављеном року поступило према мерама из члана 164. став 1. овог закона, ако друштво није уплатило допринос у гарантни фонд, не извршава обавезе по основу међународне карте осигурања или ако не испуњава друге законом и међународним уговорима прописане обавезе, те ако ванредна управа није довела до стабилности и ликвидности друштва (став 1. тач. 1) до 11); да одузимање дозволе из става 1. овог члана не ослобађа друштво за осигурање обавеза по основу закључених уговора о осигурању (став 2.).
Одредбама оспореног члана 176. Закона прописано је да Народна банка Србије, истовремено са доношењем решења о одузимању дозволе за обављање послова осигурања, покреће поступак ликвидације, односно стечаја друштва за осигурање (став 1.) и да ће решењем о одузимању дозволе за обављање послова осигурања друштву за осигурање, Народна банка Србије одредити и меру забране располагања имовином друштва до отварања поступка ликвидације, односно доношења решења о покретању стечајног поступка (став 2.).
С обзиром на то да је ступањем на снагу Устава од 2006. године престао да важи Устав од 1990. године, у односу на који је првобитно тражена оцена уставности оспорених одредаба Закона, као и да су подносиоци предлога од Уставног суда тражили оцену уставности оспорених законских одредби у односу на одредбе Устава од 2006. године, поступак је, сагласно одредби члана 112. Закона о Уставном суду, настављен у односу на Устав од 2006. године.
Уставом Републике Србије утврђено је: да је владавина права основна претпоставка Устава и, између осталог, остварује се повиновањем власти Уставу и закону (члан 3.); да се јемчи једнака заштита права пред судовима и другим државним органима и имаоцима јавних овлашћења, као и да свако има право на жалбу или друго правно средство против одлуке којом се одлучује о његовом праву, обавези или на закону заснованом интересу (члан 36.); да се јемчи мирно уживање својине и других имовинских права стечених на основу закона, да право својине може бити одузето или ограничено само у јавном интересу, утврђеном на основу закона, уз накнаду која не може бити нижа од тржишне, да се законом може ограничити начин коришћења имовине, као и да је одузимање или ограничење имовине ради наплате пореза и других дажбина или казни, дозвољено само у складу са законом (члан 58.); да економско уређење у Републици Србији почива на тржишној привреди, отвореном и слободном тржишту, слободи предузетништва, самосталности привредних субјеката и равноправности приватне и других облика својине (члан 82. став 1.); да је предузетништво слободно и може се ограничити законом, ради заштите здравља људи, животне средине и природних богатстава и ради безбедности Републике Србије (члан 83.); да сви имају једнак правни положај на тржишту и да су забрањени акти којима се, супротно закону, ограничава слободна конкуренција, стварањем или злоупотребом монополског или доминантног положаја (члан 84. ст. 1. и 2.); да је Народна банка Србије централна банка Републике Србије, самостална је и подлеже надзору Народне скупштине, којој и одговара, да се о Народној банци Србије доноси посебан закон (члан 95. ст. 1. и 3.); да Република Србија, поред осталог, уређује и обезбеђује јединствено тржиште, правни положај привредних субјеката, систем обављања појединих привредних и других делатности, својинске и облигационе односе (члан 97. тач. 6. и 7.).
Законом о Народној банци Србије ("Службени гласник РС", бр. 72/03, 55/04 и 85/05) прописано је: да је Народна банка Србије централна банка Републике Србије која обавља функције утврђене овим и другим законима (члан 2. став 1.); да је основни циљ Народне банке Србије постизање и одржавање стабилности цена, а да Народна банка Србије, поред основног циља, има за циљ и очување финансијске стабилности (члан 3. ст. 1. и 2.); да Народна банка Србије издаје и одузима дозволе, односно овлашћења за обављање делатности осигурања, врши контролу, односно надзор над обављањем те делатности и обавља друге послове, у складу са законом којим се уређује осигурање (члан 4. тачка 6а)).
Из наведених одредаба Устава и Закона следи да је Народна банка централна банка Републике Србије која, у складу са Законом о Народној банци Србије и другим законима, између осталог, обавља функцију надзора над банкарско - финансијским системом земље у циљу заштите интереса грађана и спречавања настанка потреса у привредном, социјалном и политичком животу земље. Садржину надзорне функције централне банке чине надзор над уласком на финансијско тржиште и изласком из њега, као и надзор над законитошћу пословања финансијских субјеката.
Вршење надзорне функције Народне банке Србије над радом осигуравајућих друштава у Републици Србији уређено је Законом о осигурању којим је прописано: да Народна банка Србије врши надзор над обављањем делатности осигурања првенствено у циљу заштите интереса осигураника и других корисника осигурања (члан 142. став 1.), да се надзор над пословањем друштва за осигурање врши посредном и непосредном контролом осигуравајућег друштва и да Народна банка Србије ближе прописује начин вршења надзора (члан 150. ст. 1. и 3.), као и да у вршењу надзора над пословањем друштва за осигурање Народна банка Србије може, поред осталог, преузети контролу над пословањем друштва, односно одузети дозволу за обављање појединих или свих послова осигурања (члан 161. став 1. тач. 4) и 5)).
Уставни суд сматра да специфичност надзора централне банке над осигуравајућим друштвима, као небанкарским и недепозитним организацијама, произлази из квалитета и износа новчаних средстава којима ова друштва располажу, као и из рокова њихових пласмана. Редовном наплатом премија осигурања, наиме, осигуравајућа друштва прикупљају високе суме новчаних средстава. Природа ове делатности, међутим, чини да се осигуравајућа друштва на финансијском тржишту углавном јављају као инвеститори новчаних средстава, чиме се ствара ризик настанка њихове неликвидности и несолвентности, а што за последицу има угрожавање интереса осигураника и финасијског система у целини. Стога је уређивање питања надзора над радом ових субјеката од непосредног друштвеног значаја и као такво спада у надлежност централне банке Републике Србије, као државног органа специјализованог за ову врсту надзора.
Из наведеног, по оцени Уставног суда, следи да нису основани наводи предлагача којима се оспореним законским одредбама Народној банци Србије даје доминантан положај кроз њену независност у односу на друге државне органе и тиме дерогирају њихове надлежности и ствара правна несигурност осигураника. Ово стога што из Уставом утврђеног положаја и функције Народне банке Србије, као централне банке задужене за обављање монетарне функције државе, произлази да је Народна банка Србије, у оквиру Уставом утврђених принципа на којима се заснива устројство државне власти у Републици Србији, овлашћена за вршење власти у односу на субјекте финансијског система земље. Наведено овлашћење подразумева могућност доношења прописа којима се уређују правила понашања ових субјеката, вршење надзора над њиховом применом и изрицање санкција за њихово непоштовање.
Оцењујући уставност оспорених одредаба чл. 166. до 176. Закона, којима је предвиђено да Народна банка Србије, у поступку надзора над пословањем друштва за осигурање, може предузети мере преузимања контроле над пословањем друштва (чл. 166. до 173.) и одузимања дозволе за обављање послова осигурања и покретања поступка ликвидације, односно стечаја друштва за осигурање (чл. 174. до 176.), Уставни суд је оценио да је прописивање наведених мера у складу са Уставом утврђеним основама економског уређења земље (чл. 82. до 84.) и уставним налогом да Република Србија штити потрошаче (члан 90. став 1.) и уређује систем обављања појединих привредних и других делатности (члан 97. тачка 6.). Из уставних одредби којима је утврђено да економско уређење у Републици Србији почива на тржишној привреди, отвореном и слободном тржишту, слободи предузетништва и самосталности привредних субјеката (чл. 82. и 83.), према схватању Уставног суда, следи обавеза привредних субјеката да своје пословање на тржишту обављају на начин којим се не угрожава интерес грађана и стабилност економско-финансијског система земље, као и обавеза државе да мерама законодавне политике и њиховим спровођењем преко надлежних државних органа спречи настанак поремећаја на тржишту и тиме заштити интересе грађана и система у целини. У том смислу се исказује потреба за посебним законским уређењем контроле рада осигуравајућих организација. Она је опредељена специфичношћу и друштвеним значајем послова осигурања. Њен циљ је обезбеђење континуиране солвентности и ликвидности осигуравајућих организација, као и очување равноправног положаја и заштита општег принципа осигурања који подразумевају забрану богаћења на рачун осигурања и елиминисање обележја коцке и опкладе. Поред тога, спољашњи надзор над осигуравајућим организацијама се мора установити и због потребе успостављања правила тржишне утакмице у обављању послова осигурања, као и коришћења и усмеравања средстава осигурања у складу са интересима националне привреде.
Стога, полазећи од изнетих специфичности делатности осигурања и величине поремећаја на финансијском тржишту земље који могу настати незаконитим радом осигуравајућих друштава, законодавац је, по оцени Уставног суда, био овлашћен да оспореним одредбама Закона о осигурању предвиди и овлашћење централне банке да, у циљу очувања финансијске стабилности система, у поступку надзора над осигуравајућим друштвима одреди и мере преузимања контроле над пословањем друштва (чл. 166. до 173.) и одузимања дозволе за обављање послова осигурања (чл. 174. и 175.), као и да покрене поступак ликвидације, односно стечаја друштва за осигурање (члан 176. став 1.).
Уставни суд сматра да нису основани наводи предлагача да су оспорене одредбе чл. 166. до 176. Закона, којима је предвиђена могућност изрицања наведених мера, у супротности са уставним одредбама о слободи предузетништва и самосталности привредних субјеката на тржишту (чл. 82. и 83.). Прописивањем могућности одређивања наведених мера у поступку надзора над осигуравајућим друштвима, законодавац је, по оцени Уставног суда, предвидео различите облике заштите интереса грађана и финансијског система земље у целини, и то у зависности од врсте и степена поремећаја у пословању надзираног субјекта. Отуда је оспореним одредбама чл. 166. до 173. Закона предвиђено да Народна банка Србије може преузети контролу над пословањем друштва и увести ванредну управу у трајању до једне године. Циљ тих мера је отклањање узрока неликвидности или несолвентности друштва. Тиме је створена законска претпоставка да се посредством специјализованог државног органа превазиђу поремећаји у пословању друштва и обезбеди његов даљи рад. С тим у вези, одузимање дозволе за рад осигуравајућем друштву, предвиђено оспореним одредбама чл. 174. и 175. Закона, представља најтежу меру која се у поступку надзора изриче надзираном субјекту чије је даље постојање у правном поретку противно закону и интересима осигураника и других корисника осигурања.
С обзиром на изнето, Уставни суд је оценио да оспорене одредбе члана 166. до 173. Закона о осигурању, као и одредбе члана 174. став 1. тач. 1) до 14) и члана 175. Закона, нису несагласне Уставу.
Оцењујући, међутим, уставност оспорене одредбе члана 174. став 1. тачка 15) Закона, којом је прописано да Народна банка Србије може одузети дозволу за обављање појединих или свих послова осигурања друштву за осигурање, ако у другим случајевима, мимо случајева предвиђених одредбама тач. 1) до 14) наведеног члана, друштво не поступи у складу са овим законом, другим прописима и мерама Народне банке Србије, Уставни суд је оценио да је та одредба Закона несагласна Уставу.
Полазећи од тога да према наведеној законској одредби, Народна банка Србије, у поступку надзора над осигуравајућим друштвом, може одузети дозволу за рад друштву изван законом предвиђених разлога, по сопственој оцени и због непоштовања неког другог прописа, а не закона, Уставни суд је оценио да је та одредба у супротности са уставним одредбама којима је уређено поступање органа државне власти, као и са јемствима права својине, слободе предузетништва и самосталности привредних субјеката. Уставом је, наиме, утврђено да је владавина права основна претпоставка Устава, која се, поред осталог, остварује повиновањем власти Уставу и закону (члан 3.) и да се Уставом зајемчена права својине (члан 58.), слободе предузетништва, самосталности привредних субјеката и једнакости правног положаја на тржишту (чл. 82. до 84.) могу ограничити искључиво на начин и под условима прописаним законом. Из наведених уставних одредби следи да је законодавац обавезан да уреди питање надзора Народне банке Србије над финансијским системом земље, а у оквиру тога и питање мера које се надзираном субјекту могу изрећи и услова за њихово изрицање. Наведена питања се морају уредити у складу са уставним јемствима слободе предузетништва и правне сигурности приврединих субјеката и њихове заштите од самовољног и незаконитог задирања државне власти у њихов положај. Међутим, оспореном одредбом члана 174. став 1. тачка 15) Закона је прописано да се дозвола за рад може одузети ''у другим случајевима, мимо случајева предвиђених одредбама тач. 1) до 14) наведеног члана, ако друштво не поступи у складу са овим законом, другим прописима и мерама Народне банке Србије''. Тиме је предвиђена могућност поступања и одлучивања о одузимању дозволе за рад осигуравајућем друштву из разлога који нису законом прописани, будући да такву одлуку доноси Народна банке Србије на основу властите процене. На тај начин се, по оцени Уставног суда, крши уставни налог о повиновању власти Уставу и закону и обавеза законодавца да предвиди разлоге за ограничавање слободе предузетништва и правне сигурности привредних субјеката. Уставни суд констатује да ниједан државни орган, па ни Народна банка Србије, односно њен гувернер, као доносилац коначног решења о одузимању дозволе за рад надзираном субјекту финансијског система земље, не може поступати на начин и под условима који нису законом прописани. Зато је Уставни суд утврдио да оспорена одредба члана 174. став 1. тачка 15) Закона није у сагласности са Уставом.
Оспореном одредбом члана 176. став 2. Закона прописано је овлашћење Народне банке Србије да одреди меру забране располагања имовином друштва до отварања поступка ликвидације, односно доношења решења о покретању стечајног поступка. Уставни суд сматра да нису основани наводи предлагача према којима наведена мера представља вид ограничења права располагања средствима правног лица супротан Уставом утврђеним разлозима за ограничавање права својине. Наведеном мером се, по оцени Суда, не задире у садржину права својине коју осигуравајућа друштва имају над својом имовином, нити се врши њихово ограничавање, већ се, у циљу заштите интереса осигураника и стабилности финансијског система земље, у одређеном временском периоду спречава њено отуђење или оптерећење правима других лица којима би било осујећено намирење осигураника и других поверилаца друштва. Имајући у виду да осигуравајуће друштво представља финансијску организацију која својим пословањем прикупља и инвестира значајна новчана средства, али и да је у обавези да наступањем осигураног случаја изврши исплату, Уставни суд је оценио да би располагањем имовином друштва у периоду од одузимања дозволе за рад до отварања поступка ликвидације, односно доношења решења о покретању стечајног поступка, било угрожено право осигураника и других поверилаца друштва да намире своја потраживања. Тиме би, поред појединачних интереса наведених лица, била угрожена и стабилност финансијског поретка у целини, изазвана неповерењем у ликвидност и солвентност финансијских субјеката. Стога је централна банка овлашћена да приликом одузимања дозволе за рад друштва за осигурање, одреди и меру забране располагања његовом имовином у функцији заштите поверилаца друштва кроз покретање и спровођење поступка стечаја и ликвидације осигуравајућег друштва. Ово тим пре што таква мера може трајати најдуже до дана доношења решења о покретању стечаја, односно ликвидације, које се, сходно одредби чл. 6. и 21. Закона о стечају и ликвидацији банака (''Службени гласник РС'', бр. 61/05 и 116/08), мора донети првог наредног дана од дана пријема тог решења Народне банке Србије.
Уставни суд је становишта да се оспореним одредбама члана 176. Закона осигуравајуће друштво не лишава ни Уставом зајемченог права на правну заштиту (члан 36.). Суд констатује да је одредбама члана 146. Закона о осигурању прописано да Народна банка Србије решењем одлучује о издавању, променама, односно одузимању дозволе, издавању, односно одузимању сагласности, о мерама које се изричу у поступку вршења надзора и о другим питањима из надлежности Народне банке Србије (став 1.), те да је решење коначно и против њега није дозвољена жалба. Међутим, против тог решења се, сагласно одредби члана 146. став 3. Закона о осигурању, може покренути управни спор (став 3.). Из наведеног следи да су оспорене одредбе Закона у сагласности са уставним јемствима права заштиту права и на правно средство (члан 36.) и законитости управе, односно заснованости појединачних аката и радњи државних органа и организација којима су поверена јавна овлашћења на закону (члан 198. Устава).
У вези са наводима предлагача да оспорене одредбе Закона о осигурању нису у сагласности са одредбама Закона о предузећима (''Службени лист СРЈ'', бр. 29/96, 33/96, 29/97, 74/99, 9/01 и 36/02), Закона о банкама и другим финансијским организацијама (''Службени лист СРЈ'', бр. 32/93, 24/94, 5/95, 61/95, 28/96, 16/99, 44/99, 36/02 и 37/02 и ''Службени гласник РС'', бр. 72/03 и 61/05) и Закона о министарствима (''Службени гласник РС'', број 19/04), оцењено је да оцена међусобне сагласности закона, не спада у надлежност Уставног суда утврђену одредбама члана 167. Устава.
Како је донео коначну одлуку, Суд је, сагласно одредби члана 56. став 3. Закона о Уставном суду, одбацио захтев за обуставу извршења појединачног аката или радње предузете на основу оспорених одредаба Закона.
С обзиром на изнето, Уставни суд је, на основу одредаба члана 36. став 1. тач. 1) и 3), члана 45. тач. 1) и 14) и члана 46. тачка 3) Закона о Уставном суду, одлучио као у изреци.
На основу члана 168. став 3. Устава, одредба члана 174. став 1. тачка 15) Закона о осигурању (''Службени гласник РС'', број 55/04, 70/04, 61/05, 85/05 и 101/07), престаје да важи даном објављивања Одлуке Уставног суда у ''Службеном гласнику Републике Србије''.
ПРЕДСЕДНИК
УСТАВНОГ СУДА
др Боса Ненадић