Уставни суд у саставу: председник др Боса Ненадић и судије др Оливера Вучић, др Марија Драшкић, Весна Илић Прелић, Агнеш Картаг Одри, Катарина Манојловић Андрић, мр Станка Милановић, др Драгиша Слијепчевић, др Дрган Стојановић и Предраг Ћетковић, на основу члана 167. став 1. тачка 1. и члана 175. став 2. Устава Републике Србије, на седници одржаној 2. јула 2009. године, донео је
Р Е Ш Е Њ Е
1. Не прихвата се иницијатива за покретање поступка за утврђивање неуставности одредаба члана 19. Закона о локалним изборима ("Службени гласник РС", број 129/07).
2. Покреће се поступак за оцену уставности одредаба чл. 18, 43. и 47. Закона из тачке 1.
3. Ово Решење доставити Народној скупштини ради давања одговора поводом покренутог поступка из тачке 2.
4. Рок за давање одговора из тачке 3. овог Решења је 60 дана од дана пријема Решења.
О б р а з л о ж е њ е
Уставном суду поднета је иницијатива за оцену уставности одредаба чл. 18. и 19. Закона о локалним изборима и више иницијатива за оцену уставности одредаба члана 47. Закона.
Одредбе члана 18. Закона о локалним изобрима оспорене су из разлога што су, према наводима иницијатора, у супротности са одредбама чл. 20, 46, 47, 52. и 55. Устава Републике Србије. Иницијатор наводи да одредбе члана 18. Закона, којима је прописано да изборне листе предлагача треба својим потписима да подржи најмање 30 бирача по предлогу за сваког кандидата на изборној листи, као и да предлагач мора на изборној листи имати најмање једну трећину кандидата од укупног броја одборника који се бира, стављају политичку странку националне мањине у неравноправан положај са странкама већинског народа. Иницијатор сматра да национална мањина, која има највише десет посто од укупног становништва на територији општине, треба да поднесе изборну листу са истим бројем кандидата за одборнике као и већински народ "знајући унапред да две трећине листе нема никакве шансе да постану одборници, а обавезни су ради законских оквира прикупити оверене потписе и платити таксу (члан 19.)". Према мишљењу иницијатора, тиме се ускраћује право на политичко деловање припадника националних мањина и доводи до њихове дискриминације. Иницијатор сматра да су законом постављени такви услови да националне мањине остану без својих независних представника, а што је супротно уставним одредбама које припадницима националних мањина гарантују сва права. На тај начин, према наводима иницијатора, индиректно се иде на укидање странака националних мањина, чиме се крше људска права и онемогућава се равноправно учешће у власти.
Одредбе члана 47. Закона о локалним изборима, којима је уређен институт уговора између подносиоца изборне листе и кандидата за одборника, односно одборника, а на основу кога се предвиђа право подносиоца изборне листе да у име одборника поднесе оставку на функцију одборника у скупштини јединице локалне самоуправе, оспорене су у више иницијатива из разлога што, према наводима иницијатора, нису у сагласности са одредбама чл. 2. и 3, члана 5. ст. 1, 3. и 4, чл. 18. и 19, члана 176. став 1. и члана 180. ст. 1. до 3. Устава, као и са одредбама члана 25. тач. а) и б) Међународног пакта о грађанским и политичким правима. У првој иницијативи се наводи да се одредбама члана 47. Закона ограничава право да се буде биран гарантовано чланом 52. Устава, будући да то право подразумева и "право да се на изабраној функцији остане за предвиђено време, без могућности арбитрерног смењивања". Иницијатор сматра да Устав не допушта законско ограничење права да се буде биран за одборника, на начин како је то прописано одредбама члана 47. Закона. Према мишљењу иницијатора, одредба члана 102. став 2. Устава односи се само на народне посланике, а не и на посланике аутономних покрајина и одборнике у скупштини јединице локалне самоуправе. Када би се та уставна одредба примењивала и на одборнике, иницијатор наводи да би оспорена одредба Закона била такође неуставна, "јер предвиђа депоновање бланко оставки и од стране кандидата за одборнике". Образлажући своје наводе, иницијатор се позива и на одредбу члана 3. Протокола број 1. уз Европску конвенцију за заштиту људских права и основних слобода, којом је уређено право на слободне изборе и на одговарајућу праксу Европског суда за људска права и Европске комисије за људска права, као и на Одлуку Уставног суда број IУ 197/02 ("Службени гласник РС", број 57/03), којом је утврђена неуставност законских одредаба о престанку мандата народних посланика на основу престанка чланства у политичкој странци. Иницијатор предлаже да Уставни суд, до доношења коначне одлуке о уставности члана 47. Закона о локалним изборима, донесе одлуку којом ће обуставити извршење појединачних аката или радњи предузетих на основу оспореног члана Закона. У другој иницијативи наводи се да је одредбама члана 47. ст. 1. до 5. и 7. Закона о локалним изборима уређен институт уговора и потписивање бланко оставке "без икаквих унапред законом прописаних услова" и без обезбеђивања правне заштите, чиме се "потпуно поништава" право грађанина да буде биран, гарантовано чланом 52. Устава. Према наводима иницијатора, оспореним одредбама Закона прописује се остваривање зајемченог људског права на начин који није сагласан одредбама члана 18. Устава, јер закон ни у ком случају не сме да утиче на суштину зајемченог права, као и да се уређивање изборног права на наведени начин не може тумачити "у корист унапређења вредности демократског друштва". Према мишљењу иницијатора, оспорене одредбе Закона нису у сагласности ни са одредбом члана 176. став 1. Устава, јер се не може сматрати да је "уговарање бланко оставке" сагласно праву грађана да локалну самоуправу остварују преко слободно изабраних представника. Иницијатор наводи да "овлашћење политичких странака" прописано оспореним одредбама члана 47. Закона пружа могућност странкама да супротно одредби члана 5. став 4. Устава непосредно врше власт или је потчињавају себи. Такође, иницијатор наводи да оспорене одредбе члана 47. нису у сагласности ни са одредбама члана 25. тач. а) и б) Међународног пакта о грађанским и политичким правима, јер је њиховом применом онемогућена непосредност, општост, истинитост, једнакост и слободно изражавање воље бирача. У трећој иницијативи наводи се да се одредбама члана 47. ст. 1, 3. и 4. Закона ограничава институт слободног представничког мандата, сводећи га на императивни мандат и да се "деформише начело вршења суверености од стране грађана преко њихових слободно изабраних представника и посредством слободног представничког мандата, утврђеног у члану 2. Устава". Иницијатор сматра да функција одборника, као јавна функција, на основу оспорених одредаба члана 47. Закона постаје предмет располагања подносиоца изборне листе на локалним изборима, а то су најчешће политичке организације, и то на основу двостраног уговора, при чему се мења правна природа оставке као личног чина одборника. Тиме се, према мишљењу иницијатора, повређују и одредбе члана 5. Устава, јер су политичке странке на тај начин у могућности да преко одборника, а поседујући "партијски императивни мандат", врше власт у локалној заједници, потчињавајући рад органа јединице локалне самоуправе једино свом интересу. Уређивањем престанка мандата на изложени начин, према наводима иницијатора, релативизује се трајање мандата одборника и доводи у везу са вољом политичке странке, што је у супротности са чланом 180. став 3. Устава, према коме се одборници бирају на период од четири године. Иницијатор наводи да одборник има Уставом загарантовану слободу у представљању оних који су га бирали, те да му се то право слободног политичког представљања не може ограничити или одузети, а посебно не на основу уговора политичке странке и одборника. Према мишљењу иницијатора, таквим законским решењем повређује се и начело непосредности утврђено у члану 52. став 2. Устава. Иницијатор предлаже да уколико Уставни суд не прихвати иницијативу у целости, да онда оцени неуставном одредбу члана 47. став 1. Закона у делу који гласи: "кандидат за одборника, односно". Иницијатор наводи да је одредбом члана 102. став 2. Устава предвиђено да само народни посланик може неопозиво ставити на располагање свој мандат политичкој странци, на чијој листи је изабран, а да је оспореним чланом 47. Закона о локалним изборима прописано да то може учинити и кандидат за одборника. Будући да кандидат за одборника још нема мандат, иницијатор сматра да је немогуће да он располаже нечим чиме фактички и правно не може располагати. Иницијатор закључује да је законодавац уређујући институт уговора одредбом члана 47. Закона изашао ван граница начела и смисла Устава.
Уставни суд је на седници од 10. јула 2008. године закључио да иницијативу за оцену уставности одредаба чл. 18. и 19. Закона о локалним изборима достави Народној скупштини на мишљење, а које у остављеном року од 60 дана, а ни накнадно, није добијено.
Уставни суд је на седници од 16. априла 2009. године донео Закључак да се иницијативе за оцену уставности одредаба члана 47. Закона о локалним изборима доставе Народној скупштини на мишљење. Поводом наведених иницијатива Народна скупштина је доставила Уставном суду мишљење.
Такође, с обзиром на то да се у појединим уставним жалбама поднетим Уставном суду указује на логичку и суштинску повезаност оспорених одредаба члана 47. и одредаба члана 43. Закона о локалним изборима, којима је предвиђено да "подносиоци изборне листе по свом нахођењу додељују појединачне одборничке мандате које је добила једна изборна листа, независно од редоследа кандидата на тој листи", и да се указује на несагласност таквог законског решења са Уставом, Уставни суд је оценио да и одредбе члана 43. Закона треба подврћи оцени уставности.
У мишљењу Народне скупштине наводи се да из садржине иницијатива произлази да иницијатори оспоравају одредбе члана 47. Закона о локалним изборима по три основа. У погледу првог основа, наводи се да се поднетим иницијативама заправо не оспоравају одредбе члана 47. Закона, већ одредба члана 102. став 2. Устава, јер је наводно супротна општеприхваћеним демократским принципима и стандардима и није усаглашена са другим одредбама Устава. Доносилац акта истиче да је Уставни суд надлежан да одлучује о уставности закона, а не о оцени целисходности и оправданости појединих уставних решења. Такође, доносилац акта наводи да су раније одлуке Уставног суда, на које се позивају иницијатори, биле засноване на тада важећем Уставу, а да се оцена уставности оспорених одредаба Закона мора ценити у односу на важећи Устав. У односу на други основ оспоравања одредаба члана 47. Закона, доносилац акта наводи да је неспорно да одредбом члана 102. став 2. Устава није регулисан положај одборника. Према мишљењу доносиоца акта, уставотворац се определио да правни положај народних посланика једним делом уреди Уставом, док је уређивање положаја одборника у потпуности препустио законодавцу. Стога доносилац акта поставља питање због чега уставни принцип који предвиђа одређене слободе за посланике, не би требао да важи и за одборнике, односно због чега би се правна природа одборничког мандата разликовала од правне природе посланичког мандата. Доносилац акта наводи да садржина одредаба оспореног члана 47. Закона представља нормативно уобличавање успостављене правне праксе, како републичког парламента, тако и скупштина јединица локалне самоуправе. У погледу оспоравање могућности да питање мандата буде предмет уговорног односа, доносилац акта наводи да је одредбом члана 102. Устава предвиђена могућност располагања мандатом. Доносилац акта наводи да располагање мандатом није специфичност која се односи само на ову врсту уговора, већ и да политичке странке које стварају предизборне коалиције закључују уговоре којим уређују међусобна права и обавезе, а посебно питања везана за расподелу мандата које освоји таква коалиција. Трећи основ оспоравања, према наводима доносиоца акта, односи се на то да је оспореним одредбама члана 47. Закона слобода располагања мандатом дата и кандидату за одборнике, док је одредбом члана 102. став 2. Устава та слобода предвиђена само за посланике, што значи за лица којима је мандат почео да тече. У вези са тим, доносилац акта наводи да се термин "посланик" не употребљава увек у истом значењу, тако да се некад том појму даје и шире значење које обухвата и кандидате за посланике којима мандат још није потврђен. Тако, према наводима доносиоца акта, Пословник Народне скупштине не прави терминолошку разлику између кандидата за посланика и посланика коме је мандат потврђен, док су изборни закони, у складу са предметом регулисања, много прецизнији и врше јасно разграничење ових појмова. Доносилац акта сматра да се употребом појма "посланик" у одредби члана 102. став 2. Устава, уставотворац није ограничио на уже значење тог појма. Доносилаца акта наводи да приликом тумачења одредбе члана 102. став 2. Устава, треба имати у виду да у теорији права појам права – слободе у суштини значи одсуство постојања ограничења да се нешто чини, тако да из наведене уставне одредбе произлази да она не дозвољава ограничење посланика у располагању мандатом, с тим да се то располагање врши под условима који су прописани законом. Из свих наведених разлога, доносилац акта предлаже да Уставни суд не прихвати поднете иницијативе.
У спроведеном поступку пред Уставним судом утврђено је:
Одредбама чл. 18, 19. 43. и 47. Закона о локалним изборима ("Службени гласник РС", број 129/07), прописано је:
"Члан 18.
Кандидате за одборнике могу предлагати, посебно или заједно, политичке странке, коалиције и друге политичке организације, као и групе грађана чије изборне листе својим потписима подржи најмање 30 бирача по предлогу за сваког кандидата на изборној листи. Предлагач мора на изборној листи имати најмање једну трећину кандидата од укупног броја одборника који се бира.
У јединицама локалне самоуправе које имају мање од 20.000 бирача, изборне листе из става 1. овог члана утврђене су и када их својим потписом подржи најмање 200 бирача.
У име политичке странке или групе грађана, предлоге из ст. 1. и 2. овог члана може поднети само лице које је политичка странка или група грађана овластила.
У име коалиције странака, предлог из ст. 1. и 2. овог члана подносе највише два овлашћена лица.
Члан 19.
Изборна листа доставља се изборној комисији најкасније 15 дана пре дана одређеног за одржавање избора.
Уз изборну листу изборној комисији доставља се документација, и то:
1) потврда о изборном праву за сваког кандидата са изборне листе, у којој је назначено име и презиме, датум рођења, занимање и јединствени матични број кандидата;
2) писмена изјава кандидата да прихвата кандидатуру;
3) потврда о пребивалишту кандидата;
4) писмена сагласност носиоца листе;
5) овлашћење лица која подносе изборну листу;
6) уверење о држављанству;
7) потписи бирача који су подржали одређену изборну листу.
На документацију из става 2. тач 1), 3) и 6) овог члана не плаћа се такса.
Члан 43.
Подносилац изборне листе ће, најкасније у року од 10. дана од дана објављивања укупних резултата избора, доставити изборној комисији јединице локалне самоуправе податке о томе којим кандидатима са изборне листе се додељују добијени одборнички мандати.
Ако подносилац изборне листе не достави податке из става 1. овог члана, изборна комисија ће га писмено обавестити да је дужан да то учини у накнадном року од пет дана, уз упозорење на последице непоступања.
Ако подносилац изборне листе не достави податке из става 1. овог члана ни у накнадно остављеном року, изборна комисија ће све добијене мандате са те листе доделити кандидатима са те листе према њиховом редоследу на листи.
Члан 47.
Подносилац изборне листе и кандидат за одборника, односно одборник, могу закључити уговор којим ће регулисати међусобне односе и предвидети право подносиоца изборне листе да, у име одборника, поднесе оставку на функцију одборника у скупштини јединице локалне самоуправе.
Приликом закључења уговора из става 1. овог члана, кандидат за одборника, односно одборник, предаје подносиоцу изборне листе своју бланко оставку, што се констатује у уговору.
Бланко оставка је писмено које садржи изјаву кандидата за одборника, односно одборника, да подноси оставку на функцију одборника у скупштини јединици локалне самоуправе, као и овлашћење дато подносиоцу изборне листе да ову оставку, у његово име, преда председнику скупштине јединице локалне самоуправе.
На основу уговора из става 1. овог члана подносилац изборне листе стиче право да слободно располаже мандатом одборника са којим је закључио уговор и то тако што самостално одлучује да ли ће реализовати овлашћење које је добио и одређује време када ће то учинити.
Поднета оставка и овлашћење, који су дати у бланко оставци, не могу се опозвати.
Одборник који је поднео бланко оставку може учествовати у раду и одлучивању скупштине јединице локалне самоуправе и вршити сва права која произлазе из одборничке функције, све док скупштина јединице локалне самоуправе не утврди престанак његовог мандата на основу оставке коју је, у његово име, поднео подносилац изборне листе.
Уговор из става 1. овог члана сачињава се у писаној форми, а потписи на њему, као и потпис на бланко оставци, морају бити оверени у складу са законом којим се уређује овера потписа.
Висину накнаде за оверу потписа утврдиће посебним актом министарство надлежно за послове правде."
За оцену уставности наведених одредаба Закона о локалним изборима од значаја су одредбе Устава, којима је утврђено: да сувереност потиче од грађана који је врше референдумом, народном иницијативом и преко својих слободно изабраних представника, као и да ниједан државни орган, политичка организација, група или појединац не може присвојити сувереност од грађана, нити успоставити власт мимо слободно изражене воље грађана (члан 2.); да је владавина права основна претпоставка Устава и почива на неотуђивим људским правима, као и да се владавина права остварује слободним и непосредним изборима, уставним јемствима људских и мањинских права, поделом власти, независном судском влашћу и повиновањем власти Уставу и закону (члан 3.); да се јемчи и признаје улога политичких странака у демократском обликовању политичке воље грађана, да је недопуштено деловање политичких странака које је усмерено на насилно рушење уставног поретка, кршење људских или мањинских права или изазивање расне, националне или верске мржње, као и да политичке странке не могу непосредно вршити власт, нити је потчинити себи (члан 5. ст. 1, 3. и 4.); да је државна власт ограничена правом грађана на покрајинску аутономију и локалну самоуправу (члан 12. став 1.); да Република Србија штити права националних мањина, као и да држава јемчи посебну заштиту националним мањинама ради остваривања потпуне равноправности и очувања њиховог идентитета (члан 14.); да се људска и мањинска права зајемчена Уставом непосредно примењују и да се Уставом јемче, и као таква, непосредно примењују људска и мањинска права зајемчена општеприхваћеним правилима међународног права, потврђеним међународним уговорима и законима, као и да се законом може прописати начин остваривања ових права само ако је то Уставом изричито предвиђено или ако је то неопходно за остварење појединог права због његове природе, при чему закон ни у ком случају не сме да утиче на суштину зајемченог права, те да се одредбе о људским и мањинским правима тумаче у корист унапређења вредности демократског друштва, сагласно важећим међународним стандардима људских и мањинских права, као и пракси међународних институција које надзиру њихово спровођење (члан 18.); да јемства неотуђивих људских и мањинских права у Уставу служе очувању људског достојанства и остварењу пуне слободе и једнакости сваког појединца у праведном, отвореном и демократском друштву, заснованом на начелу владавине права (члан 19.); да људска и мањинска права зајемчена Уставом могу законом бити ограничена ако ограничење допушта Устав, у сврхе ради којих га Устав допушта, у обиму неопходном да се уставна сврха ограничења задовољи у демократском друштву и без задирања у суштину зајемченог права (члан 20. став 1.); да је забрањена свака дискриминација, непосредна или посредна, по било ком основу, а нарочито по основу расе, пола, националне припадности, друштвеног порекла, рођења, вероисповести, политичког или другог уверења, имовног стања, културе, језика, старости и психичког или физичког инвалидитета, као и да се не сматрају дискриминацијом посебне мере које Република Србија може увести ради постизања пуне равноправности лица или групе лица која су суштински у неједнаком положају са осталим грађанима (члан 21. ст. 3. и 4.); да се јемчи слобода мишљења и изражавања, као и слобода да се говором, писањем, сликом или на други начин траже, примају и шире обавештења и идеје, као и да се слобода изражавања може законом ограничити, ако је то неопходно ради заштите права и угледа других, чувања ауторитета и непристрасности суда и заштите јавног здравља, морала демократског друштва и националне безбедности Републике Србије (члан 46.); да сваки пунолетан, пословно способан држављанин Републике Србије има право да бира и да буде биран, да је изборно право опште и једнако, избори су слободни и непосредни, а гласање је тајно и лично, као и да изборно право ужива правну заштиту у складу са законом (члан 52.); да припадници националних мањина имају, под истим условима као остали грађани, право да учествују у управљању јавним пословима и да ступају на јавне функције (члан 77. став 1.); да Република Србија уређује и обезбеђује, између осталог, остваривање и заштиту слобода и права грађана (члан 97. тачка 2.); да је народни посланик слободан да, под условима одређеним законом, неопозиво стави свој мандат на располагање политичкој странци на чији предлог је изабран за народног посланика (члан 102. став 2.); да грађани имају право на покрајинску аутономију и локалну самоуправу, које остварују непосредно или преко својих слободно изабраних представника (члан 176. став 1.); да је скупштина највиши орган јединице локалне самоуправе, да је чине одборници, да се одборници бирају на период од четири године, на непосредним изборима тајним гласањем, у складу са законом, као и да се у јединицама локалне самоуправе у којима живи становништво мешовитог националног састава, омогућује сразмерна заступљеност националних мањина у скупштинама, у складу са законом (члан 180.).
Потврђеним међународним уговорима релевантним за решавање овог уставног спора, а који су, сагласно одредби члана 16. став 2. Устава, саставни део правног поретка Републике Србије и непосредно се примењују, предвиђено је:
- одредбама члана 25. Међународног пакта о грађанским и политичким правима ("Службени лист СФРЈ", број 7/1971) да сваки грађанин има право и могућност, без икакве дискриминације поменуте у члану 2. и без неоснованих ограничења: а) да учествује у управљању јавним пословима, било непосредно, било преко слободно изабраних представника; б) да бира и да буде биран на повременим, истинским, општим, једнаким и тајним изборима, који обезбеђују слободно изражавање воље бирача;
- одредбом члана 3. Протокола број 1 уз Конвенцију за заштиту људских права и основних слобода, измењену у складу с Протоколом број 11 ("Службени лист СЦГ" – Међународни уговори, број 9/2003) да се високе стране уговорнице обавезују да у примереним временским размацима одржавају слободне изборе с тајним гласањем, под условима који обезбеђују слободно изражавање мишљења народа при избору законодавних тела;
- одредбама члана 4. Оквирне конвенције за заштиту националних мањина ("Службени лист СРЈ" – Међународни уговори, број 6/1998) да се стране уговорнице обавезују да ће припадницима националних мањина гарантовати равноправност пред законом и једнаку законску заштиту, те да је у том смислу забрањена било каква дискриминација на основу припадности националној мањини (став 1.), да се стране уговорнице обавезују да усвоје, где је потребно, одговарајуће мере како би у свим областима економског, друштвеног, политичког и културног живота обезбедиле пуну и стварну једнакост припадника националне мањине и припадника већине и да ће се у том погледу водити рачуна о специфичним условима припадника националних мањина (став 2.), и да се мере усвојене сходно ставу 2. неће сматрати актом дискриминације (став 3.); одредбом члана 15. Конвенције предвиђено је да ће стране уговорнице створити услове потребне за делотворно учешће припадника националних мањина у културном, друштвеном и економском животу и јавним односима, посебно оним који се на њих односе.
У току поступка оцене уставности одредаба члана 18. Закона о локалним изборима, Уставни суд је оценио да решавање овог уставног спора има шири уставноправни значај и да се мора сагледати у оквиру свих уставних јемстава која се односе на остваривање и заштиту права припадника националних мањина у Републици Србији.
На основу решења садржаних у Уставу и Оквирној конвенцији, Уставни суд налази да се основано постављају следећа уставноправна питања:
- да ли су оспорене одредбе члана 18. Закона, којима се прописује да је потребно да изборне листе предлагача својим потписима подржи најмање 30 бирача по предлогу за сваког кандидата на изборној листи, као и да предлагач мора на изборној листи имати најмање једну трећину кандидата од укупног броја одборника који се бира, у складу са уставним јемствима посебне заштите националних мањина ради остваривања потпуне равноправности (члан 14.) и непосредне примене људских и мањинских права зајемчених Уставом, општеприхваћеним правилима међународног права и потврђеним међународним уговорима (члан 18. ст. 1. и 2.), а посебно са уставном одредбом којом је утврђено да се у јединицама локалне самоуправе у којима живи становништво мешовитог националног састава, омогућује сразмерна заступљеност националних мањина у скупштинама, у складу са законом (члан 180. став 4.);
- да ли оспорене одредбе члана 18. Закона обезбеђују пуну и стварну једнакост припадника националних мањина у поступку избора одборника у скупштину јединице локалне самоуправе, у складу са одредбама чл. 4. и 15. Оквирне конвенције за заштиту националних мањина;
- да ли оспорене одредбе члана 18. Закона обезбеђују остваривање изборног права припадника националних мањина у поступку кандидовања, као делу изборног поступка, у складу са уставним јемствима и потврђеним међународним уговорима.
Имајући у виду наведено, а у складу са одредбама члана 53. став 1. Закона о Уставном суду (''Службени гласник РС'', број 109/07), стекли су се услови да Уставни суд покрене поступак за оцену уставности одредаба члана 18. Закона о локалним изборима.
У погледу оцене уставности одредаба члана 19. Закона о локалним изборима, за које подносилац иницијативе није навео разлоге оспоравања, нити одредбе Устава у односу на које их оспорава, Уставни суд је пошао од уставних одредаба којима је утврђено да се питање начина остваривања уставног права грађана да бирају и буду бирани, као и питање поступка избора одборника уређује законом. Према оцени Уставног суда, законодавац се кретао у границама уставног овлашћења, када је оспореним одредбама члана 19. Закона уредио коме и у ком року се доставља изборна листа и коју документацију је потребно приложити уз изборну листу, као и на коју документацију се не плаћа такса. Из наведених разлога, Уставни суд није нашао основ за покретање поступка за оцену уставности оспорених одредаба члана 19. Закона о локалним изборима, те је сагласно члану 53. став 3. Закона о Уставном суду, донео Решење о неприхватању иницијативе за оцену уставности одредаба члана 19. Закона о локалним изборима.
Разматрајући уставност одредаба члана 47. Закона о локалним изборима, Уставни суд је имао у виду садржај оспорених законских одредаба са становишта основних уставних начела и принципа о суверености грађана и улози политичких странака у демократском обликовању политичке воље грађана, као и са становишта остваривања Уставом зајемченог бирачког права и права грађана на локалну самоуправу и непосредан избор својих представника.
Полазећи од наведених одредаба Устава и одредаба члана 25. Међународног пакта о грађанским и политичким правима, Уставни суд је оценио да се у вези са оспореним чланом 47. Закона основано постављају следећа уставноправна питања:
- да ли се одредбама члана 47. Закона о локалним изборима, којима је уређен институт уговора између кандидата за одборника, односно одборника и подносиоца изборне листе, на основу кога се може предвидети право подносиоца изборне листе да у име одборника поднесе оставку на функцију одборника у скупштини јединице локалне самоуправе, задире у основне уставне принципе и начела о суверености грађана и владавини права која се остварује и слободним и непосредним изборима, утврђене чл. 2. и 3. Устава;
- да ли су оспорене одредбе Закона у складу са правом грађана на локалну самоуправу, утврђеном у члану 176. став 1. Устава, а које грађани остварују непосредно и преко својих слободно изабраних представника и да ли грађани у општини могу остваривати право на локалну самоуправу, уколико одборници представљају и промовишу само интересе подносиоца изборне листе који их је предложио, односно на чијој листи су изабрани;
- да ли се институтом уговора из 47. Закона, на основу кога подносилац изборне листе, а то је најчешће политичка странка, стиче право да слободно располаже мандатом одборника, супротно уставним одредбама из члана 5. став 4. Устава, омогућава политичким странкама да непосредно врше власт на локалном нивоу и да је потчине себи;
- да ли је у складу са природом одборничке функције, као јавне функције, да она буде предмет "располагања", односно уговора између кандидата за одборника, односно одборника и подносиоца изборне листе, на начин како је то прописано оспореним одредбама Закона;
- да ли је институт бланко оставке, предвиђен оспореним одредбама Закона, у складу са основним правним принципом да изјава воље треба да одговара стварној вољи субјекта, када подносилац бланко оставке преноси овлашћење за подношење оставке на подносиоца изборне листе, а подносилац изборне листе самостално одлучује о томе да ли ће и када ће реализовати овлашћење да у име одборника поднесе оставку, као и да ли таква бланко оставка може производити правно дејство;
- да ли се оспореним одредбама Закона, на основу којих политичка странка може одлучивати о дужини трајања мандата одборника, односно о престанку мандата одборника, ограничава мирно уживање оствареног изборног права зајемченог одредбом члана 52. Устава и одредбом члана 25. тачка б) Међународног пакта о грађанским и политичким правима, као и да ли се таквим законским решењем утиче на суштину зајамченог бирачког права, противно одредби члана 18. став 2. Устава;
- да ли се оспореним одредбама Закона ограничава и право одборника на слободу мишљења и изражавања зајемчену одредбама члана 46. Устава, с обзиром на могуће последице примене тих одредаба;
- да ли се одредба члана 102. став 2. Устава, којом се изричито уређује положај народних посланика, може mutatis mundis односити и на одборнике, као и да ли, с обзиром на садржину наведене уставне одредбе, и кандидат за одборника може ставити свој мандат на располагање политичкој странци и може ли се мандат ставити на располагање и другим подносиоцима изборне листе, а не само политичкој странци, на начин како је то прописано оспореним одредбама Закона.
На основу изнетог, Уставни суд је оценио да се основано поставља питање сагласности одредаба члана 47. Закона о локалним изборима са Уставом и потврђеним међународним уговорима, те је, сагласно одредбама члана 53. став 1. Закона о Уставном суду, покренуо поступак за оцену уставности одредаба члана 47. Закона о локалним изборима.
Полазећи од наведених уставних начела и принципа релевантних за оцену уставности одредаба члана 47. Закона о локалним изборима, као и садржине отворених питања поводом одредаба тог члана Закона, Уставни суд налази да се и у односу на одредбе члана 43. Закона о локалним изборима, поред наведених, основано постављају и следећа уставноправна питања:
- да ли се одредбама члана 43. Закона о локалним изборима, којим је прописано да подносилац изборне листе доставља изборној комисији јединице локалне самоуправе податке о томе којим кандидатима са изборне листе се додељују добијени одборнички мандати, а на основу које произлази да подносилац изборне листе добијене мандате додељује кандидатима са изборне листе по сопственом избору, а не по редоследу који је кандидат заузимао на изборној листи, уводи својеврстан облик посредних избора и тиме крше уставна начела о народном (грађанском) представништву и непосредности избора одборника, као и уставни принципи о томе да су избори слободни и непосредни, а гласање тајно и лично (члан 52. став 2. Устава);
- да ли се одредбама члана 43. Закона ограничава Уставом утврђено право грађана на локалну самоуправу, које грађани остварују непосредно и преко својих слободно изабраних представника и да ли одборници у скупштини јединице локалне самоуправе, као слободно изабрани представници грађана, представљају грађане који су их бирали или представљају политичке партије и друге подносиоце изборних листа на чијим листама су кандидовани, односно који су их бирачима предложили за избор;
- да ли је законодавац давањем овлашћења подносиоцу изборне листе, а то је најчешће политичка странка, да потпуно слободно врши расподелу добијених мандата кандидатима са изборне листе и одређује носиоце мандата у скупштини јединице локалне самоуправе, проширио овлашћења политичких странака изван Уставом утврђених гараниција о њиховој улози у демократском обликовању воље грађана и тиме супротно одредбама члана 5. став 4. Устава дао могућност политичким странкама да непосредно врше власт на локалном нивоу и да је потчине себи.
Имајући у виду наведено, Уставни суд је оценио да се основано поставља и питање сагласности одредаба члана 43. Закона о локалним изборима са Уставом. Стога је Уставни суд одлучио, сагласно одредбама члана 168. став 1. и члана 175. став 2. Устава, да самостално покрене поступак за оцену уставности одредаба члана 43. Закона.
На основу изложеног и одредаба члана 46. тач. 1) и 5) Закона о Уставном суду, Уставни суд је решио као у изреци.
Уставни суд је, на основу члана 49. став 2. Закона о Уставном суду, одлучио да се ово Решење објави у "Службеном гласнику Републике Србије".
ПРЕДСЕДНИК
УСТАВНОГ СУДА
др Боса Ненадић