Уставни суд, Велико веће, у саставу: председник Суда Снежана Марковић, председник Већа и судије Весна Илић Прелић, др Драгана Коларић, др Тамаш Корхец (Korhecz Tamás), др Јован Ћирић, Гордана Ајншпилер Поповић, др Владан Петров и др Милан Шкулић, чланови Већа, у поступку по уставној жалби Д. Б, М. С, Д. М, Б. Б, Ж. Б, С. Б, М. Б, Б. С, С. К, Ж. Д, Н. Т, М. П, Г. У, И. Г, Г. Б, В. Н, Д. В, А. У, С. С, Д. К, М. М, Н. В, Б. М, З. Л, М. С, С. А, Р. Ђ, Ђ. Ш, Д. П, М. К, С. Б, М. М, С. Г, М. Б, М. Ј, С. М, Г. Н, М. К, Ж. А, Б. М, С. В, П. М, Г. К, Д. П, М. Б, З. Џ, Д. М, Д. С, Д. М, Ђ. И, С. К, Ђ. Н, Г. Ч, В. Н, Д. Г, Д. К, Д. Д, С. Ш. и Д. С, свих из Сремске Митровице, В. П, Д. Ј, Б. Ф, Г. В, Ж. В, Д. Д, Р. М, Р. Т, Н. К, Д. С, П. О, М. К, Р. С, Н. Г, М. Ш, Ј. В. и В. Ш, свих из Лаћарка код Сремске Митровице, Б. Ј. и Д. Р, обојице из Манђелоса код Сремске Митровице, И. Т, Ж. В, М. П, Л. Б, С. Р, Ж. Р, М. Ј, С. С. и Р. П, свих из М. М. код Сремске Митровице, Д. С. и М. Ј, обојице из Ноћаја код Сремске Митровице, Г. Ц. и С. Ј, обојице из Кузмина код Сремске Митровице, Д. Т. и А. М, обојице из Јарка код Сремске Митровице, В. Б. и С. П, обојице из Чалме код С. М, М. Р. из Босута код Сремске Митровице, В. Ј, С. Ј, В. Т. и Д. Л, свих из Салаша Ноћајског код Сремске Митровице, З. П. из Дивоша код Сремске Митровице, Д. Р, В. А. и Ђ. Г, свих Мартинаца код Сремске Митровице, Ђ. Р. из Путинаца, општина Рума, З. С. из Шишатовца код Сремске Митровице, Н. Ћ. С. из Бешенова код Сремске Митровице, Д. Ђ. из Шуљама код Сремске Митровице, С. Р. из Жарковаца, општина Рума, М. Б. из Засавице код Сремске Митровице, Ђ. Р, Д. П. и П. М, свих из Руме, Б. С. из Гргуреваца код Сремске Митровице, Б. М. из Сремске Раче код Сремске Митровице и С. М. из Великих Радинаца код Сремске Митровице, на основу члана 167. став 4. у вези члана 170. Устава Републике Србије, на седници Већа одржаној 24. марта 2022. године, донео је
О Д Л У К У
1. Усваја се уставна жалба Д. Б, М. С, Д. М, Б. Б, Ж. Б, С. Б, М. Б, Б. С, С. К, Ж. Д, Н. Т, М. П, Г. У, И. Г, Г. Б, В. Н, Д. В, С. С, Д. К, М. М, Н. В, Б. М, З. Л, М. С, С. А, Р. Ђ, Ђ. Ш, Д. П, М. К, С. Б, М. М, С. Г, М. Б, М. Ј, С. М, Г. Н, М. К, Ж. А, Б. М, С. В, П. М, Г. К, Д. П, М. Б, З. Џ, Д. М, Д. С, Д. М, Ђ. И, С. К, Ђ. Н, Г. Ч, В. Н, Д. Г, Д. К, Д. Д, С. Ш, Д. С, В. П, Д. Ј, Б. Ф, Г. В, Ж. В, Д. Д, Р. М, Р. Т, Н. К, Д. С, П. О, М. К, Р. С, Н. Г, М. Ш, Ј. В, В. Ш, Б. Ј, Д. Р, И. Т, Ж. В, М. П, Л. Б, С. Р, Ж. Р, М. Ј, С. С, Р. П, Д. С, М. Ј, Г. Ц, С. Ј, Д. Т, А. М, В. Б, С. П, М. Р, В. Ј, С. Ј, В. Т, Д. Л, З. П, Д. Р, В. А, Ђ. Г, Ђ. Р, З. С, Н. Ћ. С, Д. Ђ, С. Р, М. Б, Ђ. Р, Д. П, П. М, Б. С, Б. М. и С. М. и утврђује да је у управном поступку који се води пред Министарством унутрашњих послова – Дирекција полиције – Полицијска управа у Сремској Митровици у предмету број 404-191-11/08, подносиоцима уставне жалбе повређено право на суђење у разумном року, зајемчено одредбом члана 32. став 1. Устава Републике Србије, док се у преосталом делу уставна жалба наведених подносилаца одбацује.
2. Утврђује се право подносилаца уставне жалбе из тачке 1. изреке на накнаду нематеријалне штете сваком у износу од по 300 евра, у динарској противвредности по средњем курсу Народне банке Србије на дан исплате. Накнада се исплаћује на терет буџетских средстава – раздео Министарства правде, у року од четири месеца од дана достављања ове одлуке Министарству.
3. Налаже се надлежним органима да предузму све неопходне мере како би се поступак из тачке 1. окончао у најкраћем року.
4. Обуставља се поступак по уставној жалби А. У. изјављеној због повреде права на суђење у разумном року, зајемченог одредбом члана 32. став 1. Устава Републике Србије, у управном поступку који се води пред Министарством унутрашњих послова – Дирекција полиције – Полицијска управа у Сремској Митровици у предмету број 404-191-11/08.
О б р а з л о ж е њ е
1. Д. Б. из Сремске Митровице и остала лица наведена у уводу и у тач. 1. и 4. изреке поднели су Уставном суду, 26. децембра 2018. године, преко пуномоћника Ј. М, адвоката из Ваљева, уставну жалбу, допуњену поднесцима од 24. децембра 2019. године, 2. јуна 2020. године и 27. августа 2021. године, због повреде права на суђење у разумном року, као елемента права на правично суђење, зајемченог одредбом члана 32. став 1. Устава Републике Србије, у „поступку који је вођен пред Министарством унутрашњих послова – Дирекција полиције – Полицијска управа у Сремској Митровици у предметима бр. 404-191 и 404-191-8/08, Жалбеном комисијом Владе у предметима бр. 120-01-430/2008-01 и 120-01-396/2017-01, Управним судом у предметима У. 7040/10 (2009), У. 15443/12, У. 12032/14 и У. 1343/16, Уставним судом у предмету Уж-3376/2010, као и у поступку који је у време изјављивања ове уставне жалбе вођен пред Управним судом у предмету У. 21653/18“. Уставни суд је констатовао да се уставном жалбом оспорава трајање поступка који је вођен до доношења пресуде Управног суда У. 7040/10 (2009) од 1. јула 2010. године, којом је исти био правноснажно окончан, поступка по уставној жалби у предмету Уж-3376/2010 и поступка који се води у извршењу Одлуке Уставног суда Уж-3376/2010 од 22. новембра 2013. године.
У уставној жалби и њеним допунама је детаљно описан ток управног поступка који се води поводом захтева подносилаца од 24. септембра 2008. године, уз навођење разлога који се односе на сложеност предмета поступка, поступање надлежних управних органа и суда, као и на понашање подносилаца. Наведено је да је решењем Управног суда Р4. у 93/2016 од 14. јуна 2016. године утврђено да је подносиоцима у предмету Управног суда У. 1343/16 повређено право на суђење у разумном року и да им је у парничном поступку досуђено новчано обештећење у износу од по 700 евра, у динарској противвредности по средњем курсу Народне банке Србије на дан исплате.
Предложено је да Уставни суд утврди повреду права на правично суђење и на суђење у разумном року, наложи окончање поступка и утврди право подносилаца на накнаду нематеријалне штете због повреде права на суђење у разумном року сваком у износу од по 1.000 евра, у динарској противвредности по средњем курсу Народне банке Србије на дан исплате, имајући у виду да су подносиоцима у парничном поступку већ досуђени износи од по 700 евра на име новчаног обештећења због утврђене повреде права на суђење у разумном року.
2. Сагласно одредби члана 170. Устава Републике Србије, којом је уставна жалба установљена као посебно и изузетно правно средство за заштиту Уставом зајемчених људских и мањинских права, Уставни суд је у поступку по уставној жалби надлежан искључиво да испитује постојање повреде или ускраћивања зајемчених права и слобода, те стога и наводи уставне жалбе морају, са становишта Уставом утврђене садржине означеног права или слободе, очигледно указивати на његову повреду или ускраћивање.
У поступку пружања уставносудске заштите, поводом испитивања основаности уставне жалбе у границама истакнутог захтева, Уставни суд утврђује да ли је у поступку одлучивања о правима и обавезама подносиоца уставне жалбе повређено или ускраћено његово Уставом зајемчено право или слобода.
3. Уставни суд је, у спроведеном поступку, из списа предмета Министарства унутрашњих послова – Дирекција полиције – Полицијска управа у Сремској Митровици број 404-191-11/08 и целокупне документације приложене уз уставну жалбу и њене допуне, утврдио следеће чињенице и околности од значаја за одлучивање у овој уставносудској ствари:
3.1. Подносиоци уставне жалбе су 24. септембра 2008. године Министарству унутрашњих послова – Дирекција полиције - Полицијска управа у Сремској Митровици (у даљем тексту: првостепени орган) поднели захтев за исплату додатака на плату по основу прековременог рада, рада на дане државних и верских празника и рада ноћу, који нису исплаћени у последње три године до подношења захтева, као и за исплату накнаде за исхрану у току рада и регреса за коришћење годишњег одмора, за период од 1. јануара 2006. године.
Поступак који је покренут и вођен поводом наведеног захтева био је правноснажно окончан пресудом Управног суда У. 7040/10 (2009) од 1. јула 2010. године, којом је одбијена тужба подносилаца уставне жалбе.
Б. М, овде подносилац уставне жалбе, поднео је Уставном суду 15. јула 2010. године уставну жалбу против означене пресуде Управног суда. Одлуком Уставног суда Уж-3376/2010 од 24. октобра 2012. године, у првом делу тачке 1. изреке, усвојена је наведена уставна жалба и утврђено да је том пресудом у делу којим је одлучено о исплати додатака на плату за прековремени рад, рад ноћу и на дане државних и верских празника, повређено право подносиоца на правично суђење зајемчено одредбом члана 32. став 1. Устава Републике Србије, те је, у тачки 2. изреке, наложено Управном суду да у року од 60 од дана достављања Одлуке Уставног суда, понови поступак по тужби подносиоца поднетој против решења Жалбене комисије Владе (у даљем тексту: другостепени орган) број 120-01-430/2008-01 од 30. децембра 2008. године и у тачки 3. изреке одређено да Одлука има правно дејство и према лицима која нису поднела уставну жалбу, а налазе се у истој правној ситуацији, сагласно одредби члана 87. Закона о Уставном суду. Истом одлуком је у другом делу тачке 1. изреке одбијена као неоснована уставна жалба изјављена против наведене пресуде Управног суда у делу који се односи на одлучивање о захтеву за исплату накнаде трошкова исхране у току рада и регреса за коришћење годишњег одмора. Наведена одлука Уставног суда достављена је 22. новембра 2012. године Управном суду.
3.2. Поступајући у извршењу Одлуке Уставног суда, Управни суд је, на седници одржаној 28. марта 2013. године, донео пресуду У. 15443/12, којом је поновио поступак завршен правноснажном пресудом тог суда од 1. јула 2010. године, укинуо наведену пресуду, уважио тужбу подносилаца, поништио другостепено решење од 30. децембра 2008. године и вратио предмет надлежном органу на поновно одлучивање.
Другостепени орган је, у извршењу наведене пресуде Управног суда, донео решење број 120-01-202/2013-01 од 26. априла 2013. године, којим је усвојена жалба подносилаца, поништено првостепено решење од 1. октобра 2008. године у делу којим је одбијен захтев подносилаца за исплату додатака на плату за прековремени рад, рад ноћу и на дане државних и верских празника и предмет у том делу враћен првостепеном органу на поновни поступак.
Првостепени орган је решењем број 404-191-2/08 од 1. јула 2013. године одбио као неоснован захтев подносилаца, док је другостепени орган решењем број 120-01-485/2013-01 од 1. октобра 2013. године усвојио жалбу подносилаца, поништио наведено првостепено решење и вратио предмет на поновни поступак, јер је првостепени орган одлучио и о захтеву за исплату накнаде трошкова исхране у току рада и регреса за коришћење годишњег одмора, који је већ правноснажно одбијен.
Решењем првостепеног органа број 404-191-3/08 од 24. октобра 2013. године одбијен је као неоснован захтев подносилаца, а решењем другостепеног органа број 120-01-278/2014-01 од 31. јула 2014. године одбијена је као неоснована жалба подносилаца изјављена против наведеног првостепеног решења.
Пресудом Управног суда У. 12032/14 од 14. октобра 2015. године уважена је тужба подносилаца, поништено наведено другостепено решење и предмет враћен на поновно одлучивање из разлога што у списима предмета нема ниједног појединачног решења о плати, нити решења упоредног полицијског службеника, па се не може закључити да је подносиоцима увећана плата по основу прековременог рада, рада ноћу и за време празника.
Другостепени орган је у извршењу наведене пресуде Управног суда донео решење број 120-01-388/2015-01 од 2. децембра 2015. године, којим је поново одбијена као неоснована жалба подносилаца изјављена против првостепеног решења од 24. октобра 2013. године.
Пресудом Управног суда – Одељење у Новом Саду У. 1343/16 од 20. маја 2016. године уважена је тужба подносилаца, поништено наведено другостепено решење и предмет враћен на поновно одлучивање из разлога што полицијски службеници до ступања на снагу Правилника о платама запослених у МУП СТ 01 стр. пов. број 4908/06-4 од 26. јуна 2006. године, који се примењивао на обрачун и исплату плате почев од 1. јула 2006. године, имају право на увећање плате по основу прековременог рада, ноћног рада и рада у дане празника који су нерадни, у складу са чланом 5. Закона о платама у државним органима и јавним службама, Општим колективним уговором и чланом 108. Закона о раду, а у периоду од почетка примене наведеног правилника до ступања на снагу измењеног Закона о полицији, 2011. године, немају право на увећање плате по наведеним основима, ако им је плата увећана од 30 до 50% у односу на друге државне службенике.
Након што је решењем другостепеног органа број 120-01-266/2016-01 од 5. јула 2016. године поништено првостепено решење од 24. октобра 2013. године и предмет враћен на поновни поступак, првостепени орган је донео закључак број 404-191-4/08 од 12. августа 2016. године, којим је обустављен поступак по захтеву подносилаца због наступања застарелости новчаних потраживања из радног односа. Решењем другостепеног органа број 120-01-1407/2016-01 од 23. децембра 2016. године поништен је наведени закључак првостепеног органа и предмет враћен на поновни поступак.
У даљем току поступка, решења првостепеног органа број 404-191-7/08 од 7. фебруара 2017. године и број 404-191-8/08 од 4. маја 2017. године, којима је захтев подносилаца одбијен као неоснован, поништена су решењима другостепеног органа број 120-01-246/2017-01 од 20. марта 2017. године и број 120-01-396/2017-01 од 23. јуна 2017. године, којима су усвојене жалбе подносилаца и предмет враћен на поновни поступак.
Како првостепени орган у поновном поступку није одлучио о захтеву у законом прописаном року, подносиоци су 15. новембра 2017. године поднели жалбу због „ћутања администрације“, коју је другостепени орган решењем број 120-01-784/2017-01-1 од 5. децембра 2017. године усвојио и наложио првостепеном органу да без одлагања, а најкасније у року од пет дана донесе одговарајуће решење. С обзиром на то да првостепени орган није поступио по наведеном решењу другостепеног органа, подносиоци су 5. јуна 2018. године изјавили другу жалбу због „ћутања администрације“ и накнадне захтеве од 21. септембра и 27. новембра 2018. године. Потом су 30. новембра 2018. године поднели тужбу због „двоструког ћутања управе“ поводом које је донето решење Управног суда – Одељење у Новом Саду У. 7670/20 од 29. септембра 2020. године, којим је обустављен поступак по тужби јер су подносиоци одустали од тужбе.
Решењем првостепеног органа број 404-191-10/08 од 3. фебруара 2021. године, исправљеног решењем од 5. марта 2021. године, одбијен је као неоснован захтев подносилаца, док је поступак прекинут у односу на подносиоца А. У, као и у односу на П. П. и А. К, који нису подносиоци ове уставне жалбе, због смрти странака.
Решењем другостепеног органа број 120-01-199/2021-01 од 15. априла 2021. године усвојена је жалба подносилаца, поништено је првостепено решење од 3. фебруара 2021. године и предмет враћен на поновни поступак.
Решењем првостепеног органа број 404-191-11/08 од 12. маја 2021. године одбијен је као неоснован захтев подносилаца за исплату додатака на плату по наведеним основима за период од 27. јуна 2006. до 25. септембра 2008. године и прекинут поступак у односу на исте странке као и у претходно поништеном решењу, док је у погледу захтева за исплату додатака на плату по наведеним основима за период од 25. септембра 2005. до 26. јуна 2006. године, као и о трошковима управног поступка, одређено да ће бити накнадно одлучено.
Решењем другостепеног органа број 120-01-307/2021-01 од 7. јула 2021. године одбијена је жалба подносилаца изјављена против наведеног првостепеног решења.
Подносиоци су 26. августа 2021. године изјавили жалбу због недоношења првостепеног решења о захтеву који се односи на период од 25. септембра 2005. до 26. јуна 2006. године.
3.3. Решењем Управног суда Р4 у 93/2016 од 14. јуна 2016. године усвојен је приговор подносилаца ради убрзавања поступка и утврђена повреда права на суђење у разумном року у предмету Управног суда У. 1343/16. Приликом одлучивања о повреди права на суђење у разумном року посебно су узете у обзир следеће околности: да су у истој правној ствари претходно вођена три управна спора у предметима У. 7040/10 (2009), У. 15443/12 и У. 12032/14 и да је поступање Управног суда у наведеним преметима било у границама разумног рока; да је Управни суд и у предмету У. 1343/16 одлучио у разумном року; да је, међутим, Управни суд више пута својим пресудама поништавао оспорена решења, због чега укупно трајање судског поступка у овој правној ствари не испуњава захтев разумне дужине поступања; да предмет није чињенично и правно сложен, а подносиоци нису допринели да предмет не буде решен у разумном року.
Пресудом Основног суда у Сремској Митровици Прр. 7/16 од 18. новембра 2016. године делимично је усвојен тужбени захтев подносилаца уставне жалбе и обавезана тужена Република Србија да им на име новчаног обештећења због повреде права на суђење у разумном року утврђеног решењем Управног суда Р4 у 93/2016 од 14. јуна 2016. године исплати износ од по 700 евра, у динарској противвредности по средњем курсу Народне банке Србије на дан исплате. Приликом утврђивања висине обештећења због повреде права на суђење у разумном року узет је у обзир период од подношења захтева од 24. септембра 2008. године, односно осам година, један месец и 23 дана.
Наведена првостепена пресуда је потврђена у поступку по жалби тужене пресудом Вишег суда у Сремској Митровици Гжрр. 2/2017 од 19. априла 2017. године.
4. Одредбом члан 32. став 1. Устава, на чију се повреду позива у уставној жалби, утврђено је да свако има право да независан, непристрасан и законом већ установљен суд, правично и у разумном року, јавно расправи и одлучи о његовим правима и обавезама, основаности сумње која је била разлог за покретање поступка, као и о оптужбама против њега.
Одредбама Закона о општем управном поступку („Службени гласник РС“, бр. 18/16 и 95/18 – аутентично тумачење), које се примењују од 1. јуна 2017. године, прописано је: да се поступак води без одуговлачења и уз што мање трошкова по странку и другог учесника у поступку, али тако да се изведу сви докази потребни за правилно и потпуно утврђивање чињеничног стања (члан 9. став 2.); да ако другостепени орган нађе да ће недостатке првостепеног поступка брже и економичније отклонити првостепени орган, он ће својим решењем поништити првостепено решење и вратити предмет првостепеном органу на поновни поступак, да је у том случају, другостепени орган дужан да својим решењем укаже првостепеном органу у ком погледу треба допунити поступак, а првостепени орган је дужан у свему да поступи по другостепеном решењу и да, без одлагања, а најкасније у року од 30 дана од пријема предмета, донесе ново решење, да против новог решења странка има право на жалбу (члан 171. став 3.); да кад првостепени орган није издао решење у законом одређеном року, другостепени орган захтева да му првостепени орган саопшти зашто благовремено није издао решење, да ако другостепени орган нађе да првостепени орган није издао решење у законом одређеном року из оправданог разлога, продужава рок за издавање решења за онолико колико је трајао оправдани разлог, а најдуже за 30 дана (члан 173. став 1.); да ако другостепени орган нађе да не постоји оправдани разлог због кога решење није издато у законом одређеном року, он сам одлучује о управној ствари или налаже првостепеном органу да изда решење у року не дужем од 15 дана (став 2.); да ако првостепени орган поново не изда решење у року који је одредио другостепени орган, он сам одлучује о управној ствари (став 3.); да ако после почетка примене овог закона решење првостепеног органа буде поништено или укинуто, даљи поступак спроводи се према одредбама овог закона (члан 213. став 2.). У основи истоветне одредбе које се односе на поништавање побијаног решења и одлучивање о жалбеном захтеву или управној ствари биле су садржане и у чл. 232. и 236. Закона о општем управном поступку („Службени лист СРЈ“, бр. 33/97 и 31/01 и „Службени гласник РС“, број 30/10).
Одредбама Закона о управним споровима („Службени гласник РС“, број 111/09) прописано је: да у управном спору суд одлучује на основу закона и у разумном року, на подлози чињеница утврђених на усменој јавној расправи (члан 2.); да ако другостепени орган, у року од 60 дана од дана пријема жалбе или у законом одређеном краћем року, није донео решење по жалби странке против првостепеног решења, а не донесе га ни у даљем року од седам дана по накнадном захтеву странке поднетом другостепеном органу, странка по истеку тога рока може поднети тужбу због недоношења захтеваног акта (члан 19. став 1.).
5. Како се свим наводима уставне жалбе образлаже искључиво повреда права на суђење у разумном року из члана 32. став 1. Устава, Уставни суд је наводе и разлоге уставне жалбе разматрао са становишта тог елемента права на правично суђење. Уставни суд указује на то да управни поступак који је био правноснажно окончан пре изјављивања уставне жалбе од 15. јула 2010. године поводом које је донета Одлука Уставног суда Уж-3376/2010 од 24. октобра 2012. године, није део поступка који је пред Управним судом и управним органима уследио након што је Управном суду достављена наведена одлука Уставног суда, већ се ради о посебном поступку у коме се та одлука Суда извршава. Уставни суд је потом узео у обзир да је решењем Управног суда Р4 у 93/2016 од 14. јуна 2016. године подносиоцима уставне жалбе утврђена повреда права на суђење у разумном року у управном спору који је вођен у предмету Управног суда У. 16030/14, што је једна фаза оспореног поступка, као и да је правноснажном пресудом Основног суда у Сремској Митровици Прр. 7/16 од 18. новембра 2016. године подносиоцима утврђено право на исплату новчаног обештећења за неимовинску штету која је изазвана повредом права на суђење у разумном року, и то сваком подносиоцу у износу од по 700 евра, у динарској противвредности по средњем курсу Народне банке Србије на дан исплате, при чему је висина те накнаде одређена у односу на дотадашње укупно трајање поступка (управног поступка и четири управна спора) од осам година, једног месеца и 23 дана. Стога је Уставни суд, у конкретном случају, приликом оцене разумности трајања поступка у коме се извршава Одлука Уставног суда Уж-3376/2010 од 24. октобра 2012. године узео у обзир само период који је уследио након доношења пресуде Основног суда у Сремској Митровици Прр. 7/16 од 18. новембра 2016. године, којом су подносиоци остварили правичну и адекватну новчану накнаду за повреду права на суђење у разумном року у дотадашњем току поступка. Дакле, период меродаван за оцену повреде права на суђење у разумном року износи пет година и три месеца.
Уставни суд је констатовао да је решењем првостепеног органа од 12. маја 2021. године, које је постало коначно, одбијен захтев подносилаца из тачке 1. изреке у делу који се односи на исплату додатака на плату за период од 27. јуна 2006. до 25. септембра 2008. године, док је у погледу дела захтева који се односи на исплату додатака на плату за период од 25. септембра 2005. до 26. јуна 2006. године одређено да ће о њему бити накнадно одлучено, те се предмет у том делу налази у фази првостепеног решавања.
Имајући у виду да је појам разумне дужине трајања поступка релативна категорија која зависи од низа чинилаца, а, пре свега, од сложености правних питања и чињеничног стања у поступку, понашања подносиоца уставне жалбе, поступања управних органа, односно судова који воде поступак, као и значаја истакнутог права за подносиоца, Уставни суд при одлучивању о повреди права на суђење у разумном року испитује да ли су и у којој мери наведени критеријуми утицали на трајање поступка.
У погледу значаја предмета поступка, Уставни суд налази да подносиоци уставне жалбе имају легитиман интерес да надлежни органи о њиховом захтеву одлуче у оквиру стандарда разумног рока, поготово због тога што се ради о потраживањима из радног односа и што се поступак води у извршењу Одлуке Уставног суда.
Уставни суд је оценио да овај предмет није чињенично и правно сложен, посебно ако се има у виду да су правна питања која се постављају у току поступка већ у довољној мери разјашњена у Одлуци Уставног суда Уж-3376/2010 од 24. октобра 2012. године, заснованој на правном схватању овог суда израженом у Одлуци Уж-1530/2008 од 21. јануара 2010. године. Из наведених одлука Уставног суда произлази да подносиоцима за обављени рад на извршењу задатака преко пуног радног времена, рад ноћу и током државног или верског празника, у периоду до 30. јуна 2006. године не може бити ускраћено право на увећану зараду која им је у том случају припадала у складу са Законом о платама у државним органима и јавним службама („Службени гласник РС“, број 34/01), док би подносиоцима за период од 1. јула 2006. године припадало право на увећање плате уколико би се утврдило да им коефицијент за обрачун плате није увећан за 30 до 50% у односу на друге државне службенике.
Испитујући поступање управних органа, Уставни суд је констатовао да су у периоду који се цени у овом предмету донета четири решења првостепеног органа поводом захтева подносилаца и пет решења другостепеног органа о жалбама против првостепених решења. Уставни суд је утврдио да је посматрани поступак обележило значајно кашњење првостепеног органа са доношењем решења о захтеву подносилаца и непоступање тог органа по обавезујућим примедбама из другостепених решења. Наиме, првостепени орган је тек 3. фебруара 2021. године донео решење у извршењу другостепеног решења од 23. јуна 2017. године, односно три године и пет месеци од када је предмет враћен првостепеном органу на поновни поступак. При томе је другостепени орган пропустио да допуни поступак и отклони недостатке сам или преко првостепеног органа или замољеног органа, те да ако нађе да се на основу чињеница утврђених у допуњеном поступку управна ствар мора решити друкчије него што је решена првостепеним решењем, својим решењем поништи првостепено решење и сам реши управну ствар, у смислу одредбе члана 232. став 1. раније важећег Закона о општем управном поступку и члана 171. став 2. важећег Закона о општем управном поступку. С тим у вези, Уставни суд указује на став Европског суда за људска права, да понављање истих налога нижестепеном органу у оквиру једног поступка указује на недостатке у процесном систему (ЕСЉП, пресуда Wierciszewska против Пољске, представка број 41431/98, од 25. новембра 2003. године, став 46.).
Када је реч о понашању подносилаца уставне жалбе из тачке 1. изреке, Уставни суд је констатовао да су они 15. новембра 2017. године изјавили жалбу због недоношења првостепеног решења у извршењу другостепеног решења од 23. јуна 2017. године. Како другостепени орган о тој жалби није одлучио, већ је првостепеном органу само одредио накнадни рок за доношење решења, који није поштован, подносиоци су након протека остављеног рока могли да поднесу тужбу због „двоструког ћутања управе“, у складу са одредбом члана 19. став 1. Закона о управним споровима. Уместо тога, подносиоци су, по истеку накнадног рока за доношење првостепеног решења, изјавили још једну жалбу због истог, неоправданог „ћутања“ првостепеног органа, о којој другостепени орган такође није одлучио, због чега су поднели накнадне захтеве за одлучивање о жалби, а тек су 30. новембра 2018. године поднели тужбу због „двоструког ћутања управе“, али су од ње одустали, због чега је решењем Управног суда – Одељење у Новом Саду од 29. септембра 2020. године обустављен поступак по тој тужби. Уставни суд указује и на праксу Европског суда за људска права, према којој, подносилац треба да покаже марљивост у вршењу процесних радњи које се односе на њега и да искористи обим који му домаћи закон пружа за скраћивање поступка (ЕСЉП, пресуда Union Alimentaria Sanders Sa против Шпаније, број представке 11681/85, од 7. јула 1989. године, став 35.). Подносиоци су 26. августа 2021. године изјавили жалбу због недоношења првостепеног решења о преосталом делу њиховог захтева.
Иако подносиоци уставне жалбе из тачке 1. изреке нису увек, у складу са законом, користили правна средства за убрзање поступка, Уставни суд је оценио да трајање поступка у коме се извршава поменута одлука Уставног суда, које је узето у обзир у овом предмету, као и пракса и критеријуми Уставног суда и Европског суда за људска права, потврђује да је повређено право наведених подносилаца на суђење у разумном року зајемчено чланом 32. став 1. Устава. Стога је Уставни суд, сагласно одредби члана 89. став 1. Закона о Уставном суду („Службени гласник РС“, бр. 109/07, 99/11, 18/13 – Одлука УС, 40/15 – др. закон и 103/15), у том делу усвојио уставну жалбу и одлучио као у првом делу тачке 1. изреке.
6. На основу одредбе члана 89. став 3. Закона о Уставном суду, Уставни суд је у тачки 2. изреке одлучио да се правично задовољење подносиоцима уставне жалбе из тачке 1. изреке због утврђене повреде права на суђење у разумном року оствари утврђењем права на накнаду нематеријалне штете сваком у износу од по 300 евра, у динарској противвредности по средњем курсу Народне банке Србије на дан исплате, на терет буџетских средстава - раздео Министарство правде, у року од четири месеца од дана достављања ове одлуке Министарству, сагласно одредби члана 1. Закона о допуни Закона о Уставном суду ("Службени гласник РС", број 103/15).
Приликом одлучивања о висини накнаде нематеријалне штете коју су подносиоци уставне жалбе претрпели због учињене повреде права, Уставни суд је ценио све околности од значаја за њено утврђење у конкретном случају. Уставни суд је посебно ценио дужину трајања управног поступка, неефикасно поступање управних органа, пропуштање подносилаца из тачке 1. изреке да у користе правна средства за убрзање поступка у складу са законом, животни стандард државе и чињеницу да ће досуђена накнада бити много брже исплаћена на националном нивоу, него што је то случај ако о предмету одлучује Европски суд за љуска права.
Поред тога, Уставни суд је имао у виду новију праксу Европског суда за људска права изражену у одлукама Синђелић и други против Србије, од 19. септембра 2019. године (представка број 7129/15) и Стојановић и други против Србије, од 14. јануара 2021. године (представка број 19322/18), које се односе на питање висине накнаде нематеријалне штете досуђене због повреде права на суђење у разумном року у управним поступцима који се, као и оспорени поступак, воде поводом захтева полицијских службеника за исплату додатака на плату. Европски суд је одбацио наведене представке, уз оцену да подносиоци представки више немају права да тврде да су жртве у смислу члана 34. Европске конвенције за заштиту људских права и основних слобода, јер је Уставни суд утврдио повреду права на суђење у разумном року и доделио подносиоцима ближе означене новчане износе на име накнаде нематеријалне штете, који су нижи од износа које је додељивао Европски суд, али су ипак разумни услед великог броја подносилаца представки и прилично ограниченог значаја предмета поступка.
7. На основу одредбе члана 89. став 2. Закона о Уставном суду, Уставни суд је у тачки 3. изреке наложио надлежним органима да предузму све неопходне мере како би се предметни поступак окончао у најкраћем року.
8. У погледу дела уставне жалбе којим је оспорено трајање поступка покренутог поводом захтева подносилаца од 24. септембра 2008. године, који је правноснажно окончан доношењем пресуде Управног суда У. 7040/10 (2009) од 1. јула 2010. године, Уставни суд је констатовао да је одредбом члана 84. став 1. Закона о Уставном суду прописано да се уставна жалба може изјавити у року од 30 дана од дана достављања појединачног акта, односно од дана предузимања радње којом се повређује или ускраћује људско или мањинско право и слобода зајемчена Уставом.
Уставни суд је констатовао да је пресуда Управног суда У. 7040/10 (2009) од 1. јула 2010. године свакако достављена пуномоћнику подносилаца уставне жалбе пре 15. јула 2010. године, када је против наведене пресуде поднета уставна жалба у предмету Уж-3376/2010.
Полазећи од наведеног, а имајући у виду да је ова уставна жалба изјављене 26. децембра 2018. године, Уставни суд је, сагласно одредби члана 36. став 1. тачка 2) Закона о Уставном суду, уставну жалбу подносилаца из тачке 1. изреке у овом делу одбацио као неблаговремену, јер је изјављена после истека рока из члана 84. став 1. Закона, решавајући као у другом делу тачке 1. изреке.
9. У погледу дела уставне жалбе којим је оспорено трајање поступка по уставној жалби у предмету Уж-3376/2010, Уставни суд указује на то да из одредбе члана 170. Устава произлази да је Уставни суд у поступку по уставној жалби надлежан једино да испитује постојање повреда или ускраћивања Уставом зајемчених права и слобода до којих је дошло актима и радњама државних органа или организација којима су поверена јавна овлашћења, што, по природи ствари, искључује могућност да се уставном жалбом оспоравају акти или радње Уставног суда. Стога је Уставни суд утврдио да је уставна жалба подносилаца из тачке 1. изреке у овом делу недопуштена, због чега ју је одбацио, сагласно одредби члана 36. став 1. тачка 7) Закона о Уставном суду, решавајући као у другом делу тачке 1. изреке.
10. Разматрајући уставну жалбу у односу на подносиоца А. У, Уставни суд је из решења Министарства унутрашњих послова – Дирекција полиције - Полицијска управа у Сремској Митровици број 404-191-10/08 од 3. фебруара 2021. године и број 404-191-11/08 од 12. маја 2021. године утврдио да је оспорени управни поступак прекинут у односу на наведеног подносиоца због смрти странке.
Одредбом члана 88. тачка 3) Закона о Уставном суду прописано је да ће Уставни суд обуставити поступак ако престану друге процесне претпоставке за вођење поступка.
Имајући у виду да је подносилац уставне жалбе преминуо, Уставни суд је утврдио да су престале процесне претпоставке за вођење поступка, те је, сагласно одредби члана 88. тачка 3) Закона о Уставном суду, обуставио поступак по овој уставној жалби у односу на наведеног подносиоца, решавајући као у тачки 4. изреке.
11. Полазећи од свега изложеног, Уставни суд је, на основу одредаба члана 42б став 1. тач. 1) и 2), члана 45. тачка 9) и члана 46. тач. 7) и 9) Закона о Уставном суду, као и члана 89. Пословника о раду Уставног суда („Службени гласник РС“, број 103/13), донео Одлуку као у изреци.
ПРЕДСЕДНИК ВЕЋА
Снежана Марковић, с.р.
Уставни суд, Велико веће, у саставу: председник Суда Снежана Марковић, председник Већа и судије Весна Илић Прелић, др Драгана Коларић, др Тамаш Корхец (Korhecz Tamás), др Јован Ћирић, Гордана Ајншпилер Поповић, др Владан Петров и др Милан Шкулић, чланови Већа, у поступку по уставној жалби Д. Б, М. С, Д. М, Б. Б, Ж. Б, С. Б, М. Б, Б. С, С. К, Ж. Д, Н. Т, М. П, Г. У, И. Г, Г. Б, В. Н, Д. В, А. У, С. С, Д. К, М. М, Н. В, Б. М, З. Л, М. С, С. А, Р. Ђ, Ђ. Ш, Д. П, М. К, С. Б, М. М, С. Г, М. Б, М. Ј, С. М, Г. Н, М. К, Ж. А, Б. М, С. В, П. М, Г. К, Д. П, М. Б, З. Џ, Д. М, Д. С, Д. М, Ђ. И, С. К, Ђ. Н, Г. Ч, В. Н, Д. Г, Д. К, Д. Д, С. Ш. и Д. С, свих из Сремске Митровице, В. П, Д. Ј, Б. Ф, Г. В, Ж. В, Д. Д, Р. М, Р. Т, Н. К, Д. С, П. О, М. К, Р. С, Н. Г, М. Ш, Ј. В. и В. Ш, свих из Лаћарка код Сремске Митровице, Б. Ј. и Д. Р, обојице из Манђелоса код Сремске Митровице, И. Т, Ж. В, М. П, Л. Б, С. Р, Ж. Р, М. Ј, С. С. и Р. П, свих из М. М. код Сремске Митровице, Д. С. и М. Ј, обојице из Ноћаја код Сремске Митровице, Г. Ц. и С. Ј, обојице из Кузмина код Сремске Митровице, Д. Т. и А. М, обојице из Јарка код Сремске Митровице, В. Б. и С. П, обојице из Чалме код С. М, М. Р. из Босута код Сремске Митровице, В. Ј, С. Ј, В. Т. и Д. Л, свих из Салаша Ноћајског код Сремске Митровице, З. П. из Дивоша код Сремске Митровице, Д. Р, В. А. и Ђ. Г, свих Мартинаца код Сремске Митровице, Ђ. Р. из Путинаца, општина Рума, З. С. из Шишатовца код Сремске Митровице, Н. Ћ. С. из Бешенова код Сремске Митровице, Д. Ђ. из Шуљама код Сремске Митровице, С. Р. из Жарковаца, општина Рума, М. Б. из Засавице код Сремске Митровице, Ђ. Р, Д. П. и П. М, свих из Руме, Б. С. из Гргуреваца код Сремске Митровице, Б. М. из Сремске Раче код Сремске Митровице и С. М. из Великих Радинаца код Сремске Митровице, на основу члана 167. став 4. у вези члана 170. Устава Републике Србије, на седници Већа одржаној 24. марта 2022. године, донео је
О Д Л У К У
1. Усваја се уставна жалба Д. Б, М. С, Д. М, Б. Б, Ж. Б, С. Б, М. Б, Б. С, С. К, Ж. Д, Н. Т, М. П, Г. У, И. Г, Г. Б, В. Н, Д. В, С. С, Д. К, М. М, Н. В, Б. М, З. Л, М. С, С. А, Р. Ђ, Ђ. Ш, Д. П, М. К, С. Б, М. М, С. Г, М. Б, М. Ј, С. М, Г. Н, М. К, Ж. А, Б. М, С. В, П. М, Г. К, Д. П, М. Б, З. Џ, Д. М, Д. С, Д. М, Ђ. И, С. К, Ђ. Н, Г. Ч, В. Н, Д. Г, Д. К, Д. Д, С. Ш, Д. С, В. П, Д. Ј, Б. Ф, Г. В, Ж. В, Д. Д, Р. М, Р. Т, Н. К, Д. С, П. О, М. К, Р. С, Н. Г, М. Ш, Ј. В, В. Ш, Б. Ј, Д. Р, И. Т, Ж. В, М. П, Л. Б, С. Р, Ж. Р, М. Ј, С. С, Р. П, Д. С, М. Ј, Г. Ц, С. Ј, Д. Т, А. М, В. Б, С. П, М. Р, В. Ј, С. Ј, В. Т, Д. Л, З. П, Д. Р, В. А, Ђ. Г, Ђ. Р, З. С, Н. Ћ. С, Д. Ђ, С. Р, М. Б, Ђ. Р, Д. П, П. М, Б. С, Б. М. и С. М. и утврђује да је у управном поступку који се води пред Министарством унутрашњих послова – Дирекција полиције – Полицијска управа у Сремској Митровици у предмету број 404-191-11/08, подносиоцима уставне жалбе повређено право на суђење у разумном року, зајемчено одредбом члана 32. став 1. Устава Републике Србије, док се у преосталом делу уставна жалба наведених подносилаца одбацује.
2. Утврђује се право подносилаца уставне жалбе из тачке 1. изреке на накнаду нематеријалне штете сваком у износу од по 300 евра, у динарској противвредности по средњем курсу Народне банке Србије на дан исплате. Накнада се исплаћује на терет буџетских средстава – раздео Министарства правде, у року од четири месеца од дана достављања ове одлуке Министарству.
3. Налаже се надлежним органима да предузму све неопходне мере како би се поступак из тачке 1. окончао у најкраћем року.
4. Обуставља се поступак по уставној жалби А. У. изјављеној због повреде права на суђење у разумном року, зајемченог одредбом члана 32. став 1. Устава Републике Србије, у управном поступку који се води пред Министарством унутрашњих послова – Дирекција полиције – Полицијска управа у Сремској Митровици у предмету број 404-191-11/08.
О б р а з л о ж е њ е
1. Д. Б. из Сремске Митровице и остала лица наведена у уводу и у тач. 1. и 4. изреке поднели су Уставном суду, 26. децембра 2018. године, преко пуномоћника Ј. М, адвоката из Ваљева, уставну жалбу, допуњену поднесцима од 24. децембра 2019. године, 2. јуна 2020. године и 27. августа 2021. године, због повреде права на суђење у разумном року, као елемента права на правично суђење, зајемченог одредбом члана 32. став 1. Устава Републике Србије, у „поступку који је вођен пред Министарством унутрашњих послова – Дирекција полиције – Полицијска управа у Сремској Митровици у предметима бр. 404-191 и 404-191-8/08, Жалбеном комисијом Владе у предметима бр. 120-01-430/2008-01 и 120-01-396/2017-01, Управним судом у предметима У. 7040/10 (2009), У. 15443/12, У. 12032/14 и У. 1343/16, Уставним судом у предмету Уж-3376/2010, као и у поступку који је у време изјављивања ове уставне жалбе вођен пред Управним судом у предмету У. 21653/18“. Уставни суд је констатовао да се уставном жалбом оспорава трајање поступка који је вођен до доношења пресуде Управног суда У. 7040/10 (2009) од 1. јула 2010. године, којом је исти био правноснажно окончан, поступка по уставној жалби у предмету Уж-3376/2010 и поступка који се води у извршењу Одлуке Уставног суда Уж-3376/2010 од 22. новембра 2013. године.
У уставној жалби и њеним допунама је детаљно описан ток управног поступка који се води поводом захтева подносилаца од 24. септембра 2008. године, уз навођење разлога који се односе на сложеност предмета поступка, поступање надлежних управних органа и суда, као и на понашање подносилаца. Наведено је да је решењем Управног суда Р4. у 93/2016 од 14. јуна 2016. године утврђено да је подносиоцима у предмету Управног суда У. 1343/16 повређено право на суђење у разумном року и да им је у парничном поступку досуђено новчано обештећење у износу од по 700 евра, у динарској противвредности по средњем курсу Народне банке Србије на дан исплате.
Предложено је да Уставни суд утврди повреду права на правично суђење и на суђење у разумном року, наложи окончање поступка и утврди право подносилаца на накнаду нематеријалне штете због повреде права на суђење у разумном року сваком у износу од по 1.000 евра, у динарској противвредности по средњем курсу Народне банке Србије на дан исплате, имајући у виду да су подносиоцима у парничном поступку већ досуђени износи од по 700 евра на име новчаног обештећења због утврђене повреде права на суђење у разумном року.
2. Сагласно одредби члана 170. Устава Републике Србије, којом је уставна жалба установљена као посебно и изузетно правно средство за заштиту Уставом зајемчених људских и мањинских права, Уставни суд је у поступку по уставној жалби надлежан искључиво да испитује постојање повреде или ускраћивања зајемчених права и слобода, те стога и наводи уставне жалбе морају, са становишта Уставом утврђене садржине означеног права или слободе, очигледно указивати на његову повреду или ускраћивање.
У поступку пружања уставносудске заштите, поводом испитивања основаности уставне жалбе у границама истакнутог захтева, Уставни суд утврђује да ли је у поступку одлучивања о правима и обавезама подносиоца уставне жалбе повређено или ускраћено његово Уставом зајемчено право или слобода.
3. Уставни суд је, у спроведеном поступку, из списа предмета Министарства унутрашњих послова – Дирекција полиције – Полицијска управа у Сремској Митровици број 404-191-11/08 и целокупне документације приложене уз уставну жалбу и њене допуне, утврдио следеће чињенице и околности од значаја за одлучивање у овој уставносудској ствари:
3.1. Подносиоци уставне жалбе су 24. септембра 2008. године Министарству унутрашњих послова – Дирекција полиције - Полицијска управа у Сремској Митровици (у даљем тексту: првостепени орган) поднели захтев за исплату додатака на плату по основу прековременог рада, рада на дане државних и верских празника и рада ноћу, који нису исплаћени у последње три године до подношења захтева, као и за исплату накнаде за исхрану у току рада и регреса за коришћење годишњег одмора, за период од 1. јануара 2006. године.
Поступак који је покренут и вођен поводом наведеног захтева био је правноснажно окончан пресудом Управног суда У. 7040/10 (2009) од 1. јула 2010. године, којом је одбијена тужба подносилаца уставне жалбе.
Б. М, овде подносилац уставне жалбе, поднео је Уставном суду 15. јула 2010. године уставну жалбу против означене пресуде Управног суда. Одлуком Уставног суда Уж-3376/2010 од 24. октобра 2012. године, у првом делу тачке 1. изреке, усвојена је наведена уставна жалба и утврђено да је том пресудом у делу којим је одлучено о исплати додатака на плату за прековремени рад, рад ноћу и на дане државних и верских празника, повређено право подносиоца на правично суђење зајемчено одредбом члана 32. став 1. Устава Републике Србије, те је, у тачки 2. изреке, наложено Управном суду да у року од 60 од дана достављања Одлуке Уставног суда, понови поступак по тужби подносиоца поднетој против решења Жалбене комисије Владе (у даљем тексту: другостепени орган) број 120-01-430/2008-01 од 30. децембра 2008. године и у тачки 3. изреке одређено да Одлука има правно дејство и према лицима која нису поднела уставну жалбу, а налазе се у истој правној ситуацији, сагласно одредби члана 87. Закона о Уставном суду. Истом одлуком је у другом делу тачке 1. изреке одбијена као неоснована уставна жалба изјављена против наведене пресуде Управног суда у делу који се односи на одлучивање о захтеву за исплату накнаде трошкова исхране у току рада и регреса за коришћење годишњег одмора. Наведена одлука Уставног суда достављена је 22. новембра 2012. године Управном суду.
3.2. Поступајући у извршењу Одлуке Уставног суда, Управни суд је, на седници одржаној 28. марта 2013. године, донео пресуду У. 15443/12, којом је поновио поступак завршен правноснажном пресудом тог суда од 1. јула 2010. године, укинуо наведену пресуду, уважио тужбу подносилаца, поништио другостепено решење од 30. децембра 2008. године и вратио предмет надлежном органу на поновно одлучивање.
Другостепени орган је, у извршењу наведене пресуде Управног суда, донео решење број 120-01-202/2013-01 од 26. априла 2013. године, којим је усвојена жалба подносилаца, поништено првостепено решење од 1. октобра 2008. године у делу којим је одбијен захтев подносилаца за исплату додатака на плату за прековремени рад, рад ноћу и на дане државних и верских празника и предмет у том делу враћен првостепеном органу на поновни поступак.
Првостепени орган је решењем број 404-191-2/08 од 1. јула 2013. године одбио као неоснован захтев подносилаца, док је другостепени орган решењем број 120-01-485/2013-01 од 1. октобра 2013. године усвојио жалбу подносилаца, поништио наведено првостепено решење и вратио предмет на поновни поступак, јер је првостепени орган одлучио и о захтеву за исплату накнаде трошкова исхране у току рада и регреса за коришћење годишњег одмора, који је већ правноснажно одбијен.
Решењем првостепеног органа број 404-191-3/08 од 24. октобра 2013. године одбијен је као неоснован захтев подносилаца, а решењем другостепеног органа број 120-01-278/2014-01 од 31. јула 2014. године одбијена је као неоснована жалба подносилаца изјављена против наведеног првостепеног решења.
Пресудом Управног суда У. 12032/14 од 14. октобра 2015. године уважена је тужба подносилаца, поништено наведено другостепено решење и предмет враћен на поновно одлучивање из разлога што у списима предмета нема ниједног појединачног решења о плати, нити решења упоредног полицијског службеника, па се не може закључити да је подносиоцима увећана плата по основу прековременог рада, рада ноћу и за време празника.
Другостепени орган је у извршењу наведене пресуде Управног суда донео решење број 120-01-388/2015-01 од 2. децембра 2015. године, којим је поново одбијена као неоснована жалба подносилаца изјављена против првостепеног решења од 24. октобра 2013. године.
Пресудом Управног суда – Одељење у Новом Саду У. 1343/16 од 20. маја 2016. године уважена је тужба подносилаца, поништено наведено другостепено решење и предмет враћен на поновно одлучивање из разлога што полицијски службеници до ступања на снагу Правилника о платама запослених у МУП СТ 01 стр. пов. број 4908/06-4 од 26. јуна 2006. године, који се примењивао на обрачун и исплату плате почев од 1. јула 2006. године, имају право на увећање плате по основу прековременог рада, ноћног рада и рада у дане празника који су нерадни, у складу са чланом 5. Закона о платама у државним органима и јавним службама, Општим колективним уговором и чланом 108. Закона о раду, а у периоду од почетка примене наведеног правилника до ступања на снагу измењеног Закона о полицији, 2011. године, немају право на увећање плате по наведеним основима, ако им је плата увећана од 30 до 50% у односу на друге државне службенике.
Након што је решењем другостепеног органа број 120-01-266/2016-01 од 5. јула 2016. године поништено првостепено решење од 24. октобра 2013. године и предмет враћен на поновни поступак, првостепени орган је донео закључак број 404-191-4/08 од 12. августа 2016. године, којим је обустављен поступак по захтеву подносилаца због наступања застарелости новчаних потраживања из радног односа. Решењем другостепеног органа број 120-01-1407/2016-01 од 23. децембра 2016. године поништен је наведени закључак првостепеног органа и предмет враћен на поновни поступак.
У даљем току поступка, решења првостепеног органа број 404-191-7/08 од 7. фебруара 2017. године и број 404-191-8/08 од 4. маја 2017. године, којима је захтев подносилаца одбијен као неоснован, поништена су решењима другостепеног органа број 120-01-246/2017-01 од 20. марта 2017. године и број 120-01-396/2017-01 од 23. јуна 2017. године, којима су усвојене жалбе подносилаца и предмет враћен на поновни поступак.
Како првостепени орган у поновном поступку није одлучио о захтеву у законом прописаном року, подносиоци су 15. новембра 2017. године поднели жалбу због „ћутања администрације“, коју је другостепени орган решењем број 120-01-784/2017-01-1 од 5. децембра 2017. године усвојио и наложио првостепеном органу да без одлагања, а најкасније у року од пет дана донесе одговарајуће решење. С обзиром на то да првостепени орган није поступио по наведеном решењу другостепеног органа, подносиоци су 5. јуна 2018. године изјавили другу жалбу због „ћутања администрације“ и накнадне захтеве од 21. септембра и 27. новембра 2018. године. Потом су 30. новембра 2018. године поднели тужбу због „двоструког ћутања управе“ поводом које је донето решење Управног суда – Одељење у Новом Саду У. 7670/20 од 29. септембра 2020. године, којим је обустављен поступак по тужби јер су подносиоци одустали од тужбе.
Решењем првостепеног органа број 404-191-10/08 од 3. фебруара 2021. године, исправљеног решењем од 5. марта 2021. године, одбијен је као неоснован захтев подносилаца, док је поступак прекинут у односу на подносиоца А. У, као и у односу на П. П. и А. К, који нису подносиоци ове уставне жалбе, због смрти странака.
Решењем другостепеног органа број 120-01-199/2021-01 од 15. априла 2021. године усвојена је жалба подносилаца, поништено је првостепено решење од 3. фебруара 2021. године и предмет враћен на поновни поступак.
Решењем првостепеног органа број 404-191-11/08 од 12. маја 2021. године одбијен је као неоснован захтев подносилаца за исплату додатака на плату по наведеним основима за период од 27. јуна 2006. до 25. септембра 2008. године и прекинут поступак у односу на исте странке као и у претходно поништеном решењу, док је у погледу захтева за исплату додатака на плату по наведеним основима за период од 25. септембра 2005. до 26. јуна 2006. године, као и о трошковима управног поступка, одређено да ће бити накнадно одлучено.
Решењем другостепеног органа број 120-01-307/2021-01 од 7. јула 2021. године одбијена је жалба подносилаца изјављена против наведеног првостепеног решења.
Подносиоци су 26. августа 2021. године изјавили жалбу због недоношења првостепеног решења о захтеву који се односи на период од 25. септембра 2005. до 26. јуна 2006. године.
3.3. Решењем Управног суда Р4 у 93/2016 од 14. јуна 2016. године усвојен је приговор подносилаца ради убрзавања поступка и утврђена повреда права на суђење у разумном року у предмету Управног суда У. 1343/16. Приликом одлучивања о повреди права на суђење у разумном року посебно су узете у обзир следеће околности: да су у истој правној ствари претходно вођена три управна спора у предметима У. 7040/10 (2009), У. 15443/12 и У. 12032/14 и да је поступање Управног суда у наведеним преметима било у границама разумног рока; да је Управни суд и у предмету У. 1343/16 одлучио у разумном року; да је, међутим, Управни суд више пута својим пресудама поништавао оспорена решења, због чега укупно трајање судског поступка у овој правној ствари не испуњава захтев разумне дужине поступања; да предмет није чињенично и правно сложен, а подносиоци нису допринели да предмет не буде решен у разумном року.
Пресудом Основног суда у Сремској Митровици Прр. 7/16 од 18. новембра 2016. године делимично је усвојен тужбени захтев подносилаца уставне жалбе и обавезана тужена Република Србија да им на име новчаног обештећења због повреде права на суђење у разумном року утврђеног решењем Управног суда Р4 у 93/2016 од 14. јуна 2016. године исплати износ од по 700 евра, у динарској противвредности по средњем курсу Народне банке Србије на дан исплате. Приликом утврђивања висине обештећења због повреде права на суђење у разумном року узет је у обзир период од подношења захтева од 24. септембра 2008. године, односно осам година, један месец и 23 дана.
Наведена првостепена пресуда је потврђена у поступку по жалби тужене пресудом Вишег суда у Сремској Митровици Гжрр. 2/2017 од 19. априла 2017. године.
4. Одредбом члан 32. став 1. Устава, на чију се повреду позива у уставној жалби, утврђено је да свако има право да независан, непристрасан и законом већ установљен суд, правично и у разумном року, јавно расправи и одлучи о његовим правима и обавезама, основаности сумње која је била разлог за покретање поступка, као и о оптужбама против њега.
Одредбама Закона о општем управном поступку („Службени гласник РС“, бр. 18/16 и 95/18 – аутентично тумачење), које се примењују од 1. јуна 2017. године, прописано је: да се поступак води без одуговлачења и уз што мање трошкова по странку и другог учесника у поступку, али тако да се изведу сви докази потребни за правилно и потпуно утврђивање чињеничног стања (члан 9. став 2.); да ако другостепени орган нађе да ће недостатке првостепеног поступка брже и економичније отклонити првостепени орган, он ће својим решењем поништити првостепено решење и вратити предмет првостепеном органу на поновни поступак, да је у том случају, другостепени орган дужан да својим решењем укаже првостепеном органу у ком погледу треба допунити поступак, а првостепени орган је дужан у свему да поступи по другостепеном решењу и да, без одлагања, а најкасније у року од 30 дана од пријема предмета, донесе ново решење, да против новог решења странка има право на жалбу (члан 171. став 3.); да кад првостепени орган није издао решење у законом одређеном року, другостепени орган захтева да му првостепени орган саопшти зашто благовремено није издао решење, да ако другостепени орган нађе да првостепени орган није издао решење у законом одређеном року из оправданог разлога, продужава рок за издавање решења за онолико колико је трајао оправдани разлог, а најдуже за 30 дана (члан 173. став 1.); да ако другостепени орган нађе да не постоји оправдани разлог због кога решење није издато у законом одређеном року, он сам одлучује о управној ствари или налаже првостепеном органу да изда решење у року не дужем од 15 дана (став 2.); да ако првостепени орган поново не изда решење у року који је одредио другостепени орган, он сам одлучује о управној ствари (став 3.); да ако после почетка примене овог закона решење првостепеног органа буде поништено или укинуто, даљи поступак спроводи се према одредбама овог закона (члан 213. став 2.). У основи истоветне одредбе које се односе на поништавање побијаног решења и одлучивање о жалбеном захтеву или управној ствари биле су садржане и у чл. 232. и 236. Закона о општем управном поступку („Службени лист СРЈ“, бр. 33/97 и 31/01 и „Службени гласник РС“, број 30/10).
Одредбама Закона о управним споровима („Службени гласник РС“, број 111/09) прописано је: да у управном спору суд одлучује на основу закона и у разумном року, на подлози чињеница утврђених на усменој јавној расправи (члан 2.); да ако другостепени орган, у року од 60 дана од дана пријема жалбе или у законом одређеном краћем року, није донео решење по жалби странке против првостепеног решења, а не донесе га ни у даљем року од седам дана по накнадном захтеву странке поднетом другостепеном органу, странка по истеку тога рока може поднети тужбу због недоношења захтеваног акта (члан 19. став 1.).
5. Како се свим наводима уставне жалбе образлаже искључиво повреда права на суђење у разумном року из члана 32. став 1. Устава, Уставни суд је наводе и разлоге уставне жалбе разматрао са становишта тог елемента права на правично суђење. Уставни суд указује на то да управни поступак који је био правноснажно окончан пре изјављивања уставне жалбе од 15. јула 2010. године поводом које је донета Одлука Уставног суда Уж-3376/2010 од 24. октобра 2012. године, није део поступка који је пред Управним судом и управним органима уследио након што је Управном суду достављена наведена одлука Уставног суда, већ се ради о посебном поступку у коме се та одлука Суда извршава. Уставни суд је потом узео у обзир да је решењем Управног суда Р4 у 93/2016 од 14. јуна 2016. године подносиоцима уставне жалбе утврђена повреда права на суђење у разумном року у управном спору који је вођен у предмету Управног суда У. 16030/14, што је једна фаза оспореног поступка, као и да је правноснажном пресудом Основног суда у Сремској Митровици Прр. 7/16 од 18. новембра 2016. године подносиоцима утврђено право на исплату новчаног обештећења за неимовинску штету која је изазвана повредом права на суђење у разумном року, и то сваком подносиоцу у износу од по 700 евра, у динарској противвредности по средњем курсу Народне банке Србије на дан исплате, при чему је висина те накнаде одређена у односу на дотадашње укупно трајање поступка (управног поступка и четири управна спора) од осам година, једног месеца и 23 дана. Стога је Уставни суд, у конкретном случају, приликом оцене разумности трајања поступка у коме се извршава Одлука Уставног суда Уж-3376/2010 од 24. октобра 2012. године узео у обзир само период који је уследио након доношења пресуде Основног суда у Сремској Митровици Прр. 7/16 од 18. новембра 2016. године, којом су подносиоци остварили правичну и адекватну новчану накнаду за повреду права на суђење у разумном року у дотадашњем току поступка. Дакле, период меродаван за оцену повреде права на суђење у разумном року износи пет година и три месеца.
Уставни суд је констатовао да је решењем првостепеног органа од 12. маја 2021. године, које је постало коначно, одбијен захтев подносилаца из тачке 1. изреке у делу који се односи на исплату додатака на плату за период од 27. јуна 2006. до 25. септембра 2008. године, док је у погледу дела захтева који се односи на исплату додатака на плату за период од 25. септембра 2005. до 26. јуна 2006. године одређено да ће о њему бити накнадно одлучено, те се предмет у том делу налази у фази првостепеног решавања.
Имајући у виду да је појам разумне дужине трајања поступка релативна категорија која зависи од низа чинилаца, а, пре свега, од сложености правних питања и чињеничног стања у поступку, понашања подносиоца уставне жалбе, поступања управних органа, односно судова који воде поступак, као и значаја истакнутог права за подносиоца, Уставни суд при одлучивању о повреди права на суђење у разумном року испитује да ли су и у којој мери наведени критеријуми утицали на трајање поступка.
У погледу значаја предмета поступка, Уставни суд налази да подносиоци уставне жалбе имају легитиман интерес да надлежни органи о њиховом захтеву одлуче у оквиру стандарда разумног рока, поготово због тога што се ради о потраживањима из радног односа и што се поступак води у извршењу Одлуке Уставног суда.
Уставни суд је оценио да овај предмет није чињенично и правно сложен, посебно ако се има у виду да су правна питања која се постављају у току поступка већ у довољној мери разјашњена у Одлуци Уставног суда Уж-3376/2010 од 24. октобра 2012. године, заснованој на правном схватању овог суда израженом у Одлуци Уж-1530/2008 од 21. јануара 2010. године. Из наведених одлука Уставног суда произлази да подносиоцима за обављени рад на извршењу задатака преко пуног радног времена, рад ноћу и током државног или верског празника, у периоду до 30. јуна 2006. године не може бити ускраћено право на увећану зараду која им је у том случају припадала у складу са Законом о платама у државним органима и јавним службама („Службени гласник РС“, број 34/01), док би подносиоцима за период од 1. јула 2006. године припадало право на увећање плате уколико би се утврдило да им коефицијент за обрачун плате није увећан за 30 до 50% у односу на друге државне службенике.
Испитујући поступање управних органа, Уставни суд је констатовао да су у периоду који се цени у овом предмету донета четири решења првостепеног органа поводом захтева подносилаца и пет решења другостепеног органа о жалбама против првостепених решења. Уставни суд је утврдио да је посматрани поступак обележило значајно кашњење првостепеног органа са доношењем решења о захтеву подносилаца и непоступање тог органа по обавезујућим примедбама из другостепених решења. Наиме, првостепени орган је тек 3. фебруара 2021. године донео решење у извршењу другостепеног решења од 23. јуна 2017. године, односно три године и пет месеци од када је предмет враћен првостепеном органу на поновни поступак. При томе је другостепени орган пропустио да допуни поступак и отклони недостатке сам или преко првостепеног органа или замољеног органа, те да ако нађе да се на основу чињеница утврђених у допуњеном поступку управна ствар мора решити друкчије него што је решена првостепеним решењем, својим решењем поништи првостепено решење и сам реши управну ствар, у смислу одредбе члана 232. став 1. раније важећег Закона о општем управном поступку и члана 171. став 2. важећег Закона о општем управном поступку. С тим у вези, Уставни суд указује на став Европског суда за људска права, да понављање истих налога нижестепеном органу у оквиру једног поступка указује на недостатке у процесном систему (ЕСЉП, пресуда Wierciszewska против Пољске, представка број 41431/98, од 25. новембра 2003. године, став 46.).
Када је реч о понашању подносилаца уставне жалбе из тачке 1. изреке, Уставни суд је констатовао да су они 15. новембра 2017. године изјавили жалбу због недоношења првостепеног решења у извршењу другостепеног решења од 23. јуна 2017. године. Како другостепени орган о тој жалби није одлучио, већ је првостепеном органу само одредио накнадни рок за доношење решења, који није поштован, подносиоци су након протека остављеног рока могли да поднесу тужбу због „двоструког ћутања управе“, у складу са одредбом члана 19. став 1. Закона о управним споровима. Уместо тога, подносиоци су, по истеку накнадног рока за доношење првостепеног решења, изјавили још једну жалбу због истог, неоправданог „ћутања“ првостепеног органа, о којој другостепени орган такође није одлучио, због чега су поднели накнадне захтеве за одлучивање о жалби, а тек су 30. новембра 2018. године поднели тужбу због „двоструког ћутања управе“, али су од ње одустали, због чега је решењем Управног суда – Одељење у Новом Саду од 29. септембра 2020. године обустављен поступак по тој тужби. Уставни суд указује и на праксу Европског суда за људска права, према којој, подносилац треба да покаже марљивост у вршењу процесних радњи које се односе на њега и да искористи обим који му домаћи закон пружа за скраћивање поступка (ЕСЉП, пресуда Union Alimentaria Sanders Sa против Шпаније, број представке 11681/85, од 7. јула 1989. године, став 35.). Подносиоци су 26. августа 2021. године изјавили жалбу због недоношења првостепеног решења о преосталом делу њиховог захтева.
Иако подносиоци уставне жалбе из тачке 1. изреке нису увек, у складу са законом, користили правна средства за убрзање поступка, Уставни суд је оценио да трајање поступка у коме се извршава поменута одлука Уставног суда, које је узето у обзир у овом предмету, као и пракса и критеријуми Уставног суда и Европског суда за људска права, потврђује да је повређено право наведених подносилаца на суђење у разумном року зајемчено чланом 32. став 1. Устава. Стога је Уставни суд, сагласно одредби члана 89. став 1. Закона о Уставном суду („Службени гласник РС“, бр. 109/07, 99/11, 18/13 – Одлука УС, 40/15 – др. закон и 103/15), у том делу усвојио уставну жалбу и одлучио као у првом делу тачке 1. изреке.
6. На основу одредбе члана 89. став 3. Закона о Уставном суду, Уставни суд је у тачки 2. изреке одлучио да се правично задовољење подносиоцима уставне жалбе из тачке 1. изреке због утврђене повреде права на суђење у разумном року оствари утврђењем права на накнаду нематеријалне штете сваком у износу од по 300 евра, у динарској противвредности по средњем курсу Народне банке Србије на дан исплате, на терет буџетских средстава - раздео Министарство правде, у року од четири месеца од дана достављања ове одлуке Министарству, сагласно одредби члана 1. Закона о допуни Закона о Уставном суду ("Службени гласник РС", број 103/15).
Приликом одлучивања о висини накнаде нематеријалне штете коју су подносиоци уставне жалбе претрпели због учињене повреде права, Уставни суд је ценио све околности од значаја за њено утврђење у конкретном случају. Уставни суд је посебно ценио дужину трајања управног поступка, неефикасно поступање управних органа, пропуштање подносилаца из тачке 1. изреке да у користе правна средства за убрзање поступка у складу са законом, животни стандард државе и чињеницу да ће досуђена накнада бити много брже исплаћена на националном нивоу, него што је то случај ако о предмету одлучује Европски суд за љуска права.
Поред тога, Уставни суд је имао у виду новију праксу Европског суда за људска права изражену у одлукама Синђелић и други против Србије, од 19. септембра 2019. године (представка број 7129/15) и Стојановић и други против Србије, од 14. јануара 2021. године (представка број 19322/18), које се односе на питање висине накнаде нематеријалне штете досуђене због повреде права на суђење у разумном року у управним поступцима који се, као и оспорени поступак, воде поводом захтева полицијских службеника за исплату додатака на плату. Европски суд је одбацио наведене представке, уз оцену да подносиоци представки више немају права да тврде да су жртве у смислу члана 34. Европске конвенције за заштиту људских права и основних слобода, јер је Уставни суд утврдио повреду права на суђење у разумном року и доделио подносиоцима ближе означене новчане износе на име накнаде нематеријалне штете, који су нижи од износа које је додељивао Европски суд, али су ипак разумни услед великог броја подносилаца представки и прилично ограниченог значаја предмета поступка.
7. На основу одредбе члана 89. став 2. Закона о Уставном суду, Уставни суд је у тачки 3. изреке наложио надлежним органима да предузму све неопходне мере како би се предметни поступак окончао у најкраћем року.
8. У погледу дела уставне жалбе којим је оспорено трајање поступка покренутог поводом захтева подносилаца од 24. септембра 2008. године, који је правноснажно окончан доношењем пресуде Управног суда У. 7040/10 (2009) од 1. јула 2010. године, Уставни суд је констатовао да је одредбом члана 84. став 1. Закона о Уставном суду прописано да се уставна жалба може изјавити у року од 30 дана од дана достављања појединачног акта, односно од дана предузимања радње којом се повређује или ускраћује људско или мањинско право и слобода зајемчена Уставом.
Уставни суд је констатовао да је пресуда Управног суда У. 7040/10 (2009) од 1. јула 2010. године свакако достављена пуномоћнику подносилаца уставне жалбе пре 15. јула 2010. године, када је против наведене пресуде поднета уставна жалба у предмету Уж-3376/2010.
Полазећи од наведеног, а имајући у виду да је ова уставна жалба изјављене 26. децембра 2018. године, Уставни суд је, сагласно одредби члана 36. став 1. тачка 2) Закона о Уставном суду, уставну жалбу подносилаца из тачке 1. изреке у овом делу одбацио као неблаговремену, јер је изјављена после истека рока из члана 84. став 1. Закона, решавајући као у другом делу тачке 1. изреке.
9. У погледу дела уставне жалбе којим је оспорено трајање поступка по уставној жалби у предмету Уж-3376/2010, Уставни суд указује на то да из одредбе члана 170. Устава произлази да је Уставни суд у поступку по уставној жалби надлежан једино да испитује постојање повреда или ускраћивања Уставом зајемчених права и слобода до којих је дошло актима и радњама државних органа или организација којима су поверена јавна овлашћења, што, по природи ствари, искључује могућност да се уставном жалбом оспоравају акти или радње Уставног суда. Стога је Уставни суд утврдио да је уставна жалба подносилаца из тачке 1. изреке у овом делу недопуштена, због чега ју је одбацио, сагласно одредби члана 36. став 1. тачка 7) Закона о Уставном суду, решавајући као у другом делу тачке 1. изреке.
10. Разматрајући уставну жалбу у односу на подносиоца А. У, Уставни суд је из решења Министарства унутрашњих послова – Дирекција полиције - Полицијска управа у Сремској Митровици број 404-191-10/08 од 3. фебруара 2021. године и број 404-191-11/08 од 12. маја 2021. године утврдио да је оспорени управни поступак прекинут у односу на наведеног подносиоца због смрти странке.
Одредбом члана 88. тачка 3) Закона о Уставном суду прописано је да ће Уставни суд обуставити поступак ако престану друге процесне претпоставке за вођење поступка.
Имајући у виду да је подносилац уставне жалбе преминуо, Уставни суд је утврдио да су престале процесне претпоставке за вођење поступка, те је, сагласно одредби члана 88. тачка 3) Закона о Уставном суду, обуставио поступак по овој уставној жалби у односу на наведеног подносиоца, решавајући као у тачки 4. изреке.
11. Полазећи од свега изложеног, Уставни суд је, на основу одредаба члана 42б став 1. тач. 1) и 2), члана 45. тачка 9) и члана 46. тач. 7) и 9) Закона о Уставном суду, као и члана 89. Пословника о раду Уставног суда („Службени гласник РС“, број 103/13), донео Одлуку као у изреци.
ПРЕДСЕДНИК ВЕЋА
Снежана Марковић, с.р.