Уставни суд, Велико веће, у саставу: председник Суда Снежана Марковић, председник Већа и судије Мирослав Николић, др Тијана Шурлан, Татјана Ђуркић, др Милан Шкулић, Лидија Ђукић, др Наташа Плавшић и др Драгана Коларић , чланови Већа, у поступку по уставној жалби Н. К . из Призрена , на основу члана 167. став 4. у вези са чланом 170. Устава Републике Србије, на седници Већа одржаној 24. марта 2022. године, донео је
О Д Л У К У
1. Усваја се уставна жалба Н. К . и утврђује да је у управном поступку који се води пред Републичким фондом за пензијско и инвалидско осигурање – Служба Дирекције Фонда у Приштини у предмету Д. број 3116 подноси тељки уставне жалбе повређено право на суђење у разумном року, зајемчено чланом 32. став 1. Устава Републике Србије, док се у преосталом делу уставна жалба одбацује.
2. Утврђује се право подноситељке уставне жалбе на накнаду нематеријалне штете у износу од 800 евра, у динарској противвредности по средњем курсу Народне банке Србије на дан исплате. Накнада се исплаћује на терет буџетских средстава – раздео Министарства правде, у року од четири месеца од дана достављања ове одлуке Министарству.
3. Налаже се надлежним органима да предузму све мере како би се поступак из тачке 1. окончао у најкраћем року.
4. Одбацује се захтев подноситељке уставне жалбе за накнаду материјалне штете.
О б р а з л о ж е њ е
1. Н. К . из Призрена поднела је Уставном суду, 27. децембра 2018. године, преко пуномоћника Р. Г, адвоката из Новог Пазара, уставну жалбу, допуњену поднесцима од 10. маја, 30. септембра и 20. октобра 2021. године, као и од 3. марта 2022. године, због повреде права на суђење у разумном року из члана 32. став 1. Устава Републике Србије, права на имовину из члана 58. став 1. Устава и права на пензијско осигурање из члана 70. Устава у управном поступку који се води пред Републичким фондом за пензијско и инвалидско осигурање – Служба Дирекције Фонда у Приштини у предмету Д. број 3116 . Подноситељка се истовремено позвала на повреду права зајемчених одредбама члана 6. Европске конвенције за заштиту људских права и основних слобода, као и члана 1. Протокола 1 уз Европску конвенцију. Уставни суд указује да је садржина права гарантованих означеним одредбама Европске конвенције зајемчена и одговарајућим одредбама Устава, због чега Уставни суд постојање њихове повреде испитује у односу на одредбе Устава.
Подноситељка је у уставној жалби истакла да је захтев за успостављање исплате пензије и исплату доспелих неисплаћених месечних износа пензије поднела 26. септембра 2012. године и да поступак није правноснажно окончан. П оставила је захтеве за накнаду материјалне и нематеријалне штете, као и за накнаду трошкова поступка по уставној жалби.
2. Сагласно одредби члана 170. Устава, уставна жалба се може изјавити против појединачних аката или радњи државних органа или организација којима су поверена јавна овлашћења, а којима се повређују или ускраћују људска или мањинска права и слободе зајемчене Уставом, ако су исцрпљена или нису предвиђена друга правна средства за њихову заштиту. Поступак по уставној жалби се, у смислу члана 175. став 3. Устава, уређује законом.
У току поступка пружања уставносудске заштите, поводом испитивања основаности уставне жалбе у границама захтева истакнутог у њој, Уставни суд утврђује да ли је у поступку одлучивања о правима и обавезама подносиоца уставне жалбе повређено или ускраћено његово Уставом зајемчено право или слобода.
3. Уставни суд је, у спроведеном поступку, извршио увид у целокупну документацију приложену уз уставну жалбу и њене допуне, на основу чега је утврдио следеће чињенице и околности од значаја за одлучивање:
Подноситељка уставне жалбе је 26. септембра 2012. године поднела Републичком фонду за пензијско и инвалидско осигурање – Служба Дирекције Фонда у Приштини (у даљем тексту: првостепени орган) захтев за успостављање исплате породичне пензије признате решењем Републичког фонда за пензијско и инвалидско осигурање запослених – Филијала у Призрену 05 број 989/94 од 19. децембра 1994. године.
Решењем првостепеног органа број 181.2.5-674/13 од 5. новембра 2013. године наведени захтев је одбијен, док је решењем Републичког фонда за пензијско и инвалидско осигурање – Дирекција Фонда (у даљем тексту: другостепени орган) број 01-02/181.6.4 2133 /14 од 5 . фебруара 2014. године одбијена жалба подноситељке изјављена против наведеног првостепеног решења.
Пресудом Управног суда – Одељење у Нишу У. 5090/14 од 26. фебруара 2015. године уважена је тужба подноситељке, поништено наведено другостепено решење и предмет враћен надлежном органу на поновно одлучивање, из разлога што у образложењима решења првостепеног и другостепеног органа нису дати довољни и јасни разлози за оцену да је неоснован захтев за успостављање исплате пензије од момента обуставе исплате пензије до почетка коришћења пензије на основу Уредбе о пензијама на Косову и Метохији број 2001/35 од 22. децембра 2001. године и Уредбе број 2005/20 од 20. априла 2005. године, нити су дати разлози због којих је ограничено признато право подноси тељке на пензију.
Поступајући у извршењу наведене пресуде Управног суда, другостепени орган је донео решење број 01-02/181.6.4 2 133/14 од 27. априла 2015. године, којим је усвојена жалба подноси тељке, поништено првостепено решење од 5. новембра 2013. године и предмет враћен на поновни поступак и одлучивање.
Подноситељка је 21. новембра 2017. године поднела захтев првостепеном органу којим је тражила доношење првостепеног решења у што краћем року, односно његово достављање уколико је донето. Потом је 17. јануара 2018. године изјавила жалбу због „ћутања администрације“.
Решењем другостепеног органа број 01-02/181.6.4 1113/18 од 30. марта 2018. године одбијена је жалба подноситељке због „ћутања администрације“ јер је првостепени орган донео решење од 25. августа 2015. године.
Након што је пуномоћник подноситељке уставне жалбе Р . Г, адвокат из Новог Пазара, поднеском од 4. јуна 2018. године тражила од првостепеног органа достављање првостепеног решења број 181.6.2-435/2015 од 25. августа 2015. године, којим је одбијен захтев подноситељке, првостепени орган јој је уз допис од 7. јуна 2018. године доставио копију наведеног решења и копију повратнице у којој је као датум пријема решења означен 1. октобар 2015. године . Подноситељка је изјавила жалбу против наведеног првостепеног решења.
Решењем првостепеног органа број 181.6.1-227/2018 од 5. јула 2018. године наведена жалба је одбачена као неблаговремена, сагласно одредби члана 162. став 1. важећег Закона о општем управном поступку, имајући у виду да је првостепено решење од 25. августа 2015. године уручено подноситељки 1. октобра 2015. године, која тада није имала пуномоћника, а да је жалба изјављена „4. јуна 2018. године“.
Решење другостепеног органа број 01-02/181.6.4 10084/18 од 21. децембра 2018. године, којим је одбијена жалба подноситељке изјављена против наведеног првостепеног органа, поништено је пресудом Управног суда – Одељење у Нишу У. 1279/19 од 19. марта 2021. године, из разлога што се првостепени орган у решењу од 5. јула 2018. године погрешно позвао на одредбу члана 162. став 1. важећег Закона о општем управном поступку, која се у конкретном случају није могла применити, јер је сагласно одредби члана 213. став 1. наведеног закона, поступак требало спровести према одредбама раније важећег Закона о општем управном поступку, а другостепени орган је пропустио да то побијаним решењем санкционише.
Другостепени орган је у извршењу наведене пресуде Управног суда донео решење број 01-02/181.6.4 10084/18 од 26. августа 2021. године, којим је усвојена жалба подноситељке, поништено првостепено решење од 5. јула 2018. године и предмет враћен на поновни поступак и одлучивање.
Првостепеним решењем број 181.6.2-1477/21 од 13. септембра 2021. године одбачена је као неблаговремена жалба подноситељке изјављена против решења тог органа од 25. августа 2015. године.
У жалби изјављеној против наведеног првостепеног решења истакнуто је да подноситељка уставне жалбе никада није лично примила првостепено решење од 25. августа 2015. године, већ је за њега сазнала тек од свог пуномоћника коме је достављена копија тог решења.
Другостепеним решењем број 01-02/181.6.4 252/22 од 19. јануара 2022. године одбијена је жалба подноситељке.
4. Одредбом члана 32. став 1. Устава, на чију повреду подноситељка, поред осталог, указује у уставној жалби, утврђено је да свако има право да независан, непристрасан и законом већ установљен суд, правично и у разумном року, јавно расправи и одлучи о његовим правима и обавезама, основаности сумње која је била разлог за покретање поступка, као и о оптужбама против њега.
Одредбама Закона о општем управном поступку ( „Службени лист СРЈ“, бр. 33/97 и 31/01 и „Службени гласник РС“, број 30/10), које су се п римењивале до 31. маја 2017. године, било је прописано: да се поступак мора водити без одуговлачења и са што мање трошкова за странку и друге учеснике у поступку, али тако да се прибаве сви докази потребни за правилно и потпуно утврђивање чињеничног стања и за доношење законитог и правилног решења (члан 14.); да кад се поступак покреће поводом захтева странке, односно по службеној дужности ако је то у интересу странке, а пре доношења решења није потребно спроводити посебан испитни поступак, нити постоје други разлози због којих се не може донети решење без одлагања (решавање претходног питања и др.), орган је дужан да донесе решење и достави га странци што пре, а најдоцније у року од једног месеца од дана предаје уредног захтева, односно од дана покретања поступка по службеној дужности, ако посебним законом није одређен краћи рок; да у осталим случајевима, кад се поступак покреће поводом захтева странке, односно по службеној дужности, ако је то у интересу странке, орган је дужан да донесе решење и достави га странци најдоцније у року од два месеца, ако посебним законом није одређен краћи рок (члан 208. став 1.); да ако орган против чијег је решења допуштена жалба не донесе решење и не достави га странци у прописаном року, странка има право на жалбу као да је њен захтев одбијен, да ако жалба није допуштена, странка може непосредно покренути управни спор (члан 208. став 2.); да кад другостепени орган утврди да су у првостепеном поступку одлучне чињенице непотпуно или погрешно утврђене, да се у поступку није водило рачуна о правилима поступка која су од утицаја на решење ствари, или да је диспозитив побијаног решења нејасан или је у противречности са образложењем, он ће допунити поступак и отклонити наведене недостатке сам или преко првостепеног органа или замољеног органа, да а ко другостепени орган нађе да се на основу чињеница утврђених у допуњеном поступку управна ствар мора решити друкчије него што је решена првостепеним решењем, он ће својим решењем поништити првостепено решење и сам решити управну ствар (члан 232. став 1.); да ако другостепени орган нађе да ће недостатке првостепеног поступка брже и економичније отклонити првостепени орган, он ће својим решењем поништити првостепено решење и вратити предмет првостепеном органу на поновни поступак, да је у том случају, другостепени орган дужан својим решењем да укаже првостепеном органу у ком погледу треба допунити поступак, а првостепени орган је дужан у свему да поступи по другостепеном решењу и да, без одлагања, а најдоцније у року од 30 дана од дана пријема предмета, донесе ново решење, да п ротив новог решења странка има право на жалбу (члан 232. став 2.) .
Одредбама Закона о општем управном поступку („Службени гласник РС", бр. 18/16 и 95/18 – аутентично тумачење), које се примењују од 1. јуна 2018. године, је прописано : да првостепени орган решењем одбацује жалбу која није благовремена (члан 162. став 1.); да другостепени орган сам или преко првостепеног или замољеног органа допуњава поступак ако нађе да је чињенично стање погрешно или непотпуно утврђено или понавља цео поступак или његов део ако нађе да је учињена повреда правила поступка која је утицала на законитост и правилност побијаног решења, да у том случају другостепени орган поништава побијано решење и сам одлучује о управној ствари ако нађе да се на основу чињеница утврђених у допуњеном поступку мора решити друкчије него што је решена првостепеним решењем (члан 171. став 2.); да ако другостепени орган нађе да ће недостатке првостепеног поступка брже и економичније отклонити првостепени орган, он ће својим решењем поништити првостепено решење и вратити предмет првостепеном органу на поновни поступак, да је у том случају, другостепени орган дужан да својим решењем укаже првостепеном органу у ком погледу треба допунити поступак, а првостепени орган је дужан у свему да поступи по другостепеном решењу и да, без одлагања, а најкасније у року од 30 дана од пријема предмета, донесе ново решење, да против новог решења странка има право на жалбу (став 3.); да ако после почетка примене овог закона решење првостепеног органа буде поништено или укинуто, даљи поступак спроводи се према одредбама овог закона (члан 213. став 2.).
5. Оцењујући наводе подноситељке уставне жалбе да јој је у управном поступку који се води пред Републичким фондом за пензијско и инвалидско осигурање – Служба Дирекције Фонда у Приштини у предмету Д. број 3116 повређено право на суђење у разумном року из члана 32. став 1. Устава, Уставни суд указује да је управни поступак покренут поводом захтева подноситељке од 26 . септембра 2012. године и да није правноснажно окончан. Из наведеног произлази да оспорени поступак траје девет година и пет месеци .
Наведено трајање поступка очигледно указује да је он изашао из оквира који се може сматрати разумним за одлучивање. Међутим, имајући у виду да је појам разумног трајања поступка релативна категорија која зависи од низа чинилаца, а, пре свега, од сложености правних питања и чињеничног стања у конкретном поступку, понашања подносиоца уставне жалбе, поступања органа управе који воде управни поступак, односно суда који води управни спор, као и значаја истакнутог права за подносиоца, Уставни суд при одлучивању о повреди права на суђење у разумном року испитује да ли су и у којој мери наведени критеријуми утицали на дуго трајање поступка.
Уставни суд је, пре упуштања у анализу наведених критеријума, оценио да се у оквиру досадашњег трајања поступка могу издвојити два дела: у првом делу поступка, који је трајао до доношења првостепеног решења од 25. августа 2015. године, одлучивано је о праву подноситељке на успостављање исплате пензије; у другом делу поступка се одлучује о испуњености процесне претпоставке у погледу благовремености жалбе подноси тељке изјављене против првостепеног решења од 25. августа 2015. године.
С тим у вези, Уставни суд је оценио да је у првом делу поступка чињенично стање било донекле сложено, али да се нису постављала сложена правна питања, посебно имајући у виду да је, након доношења пресуде Грудић против Србије, од 17. априла 2012. године (представка број 31925/08), Европски суд за људска права донео одлуку у предмету Скендери и други против Србије, од 27. јула 2017. године (представке бр. 15090/08, 27952/10, 35372/10, 35374/10 и 47575/12), а који се, такође, односио на питање обуставе исплате пензија осигураницима са пребивалиштем на територији АП Косово и Метохија и њихово поновно успостављање. У другом делу поступка се не постављају сложена чињенична и правна питања, јер је потребно утврдити благовременост жалбе изјављене против првостепеног решење.
Уставни суд констатује да подноситељка има легитиман интерес да се у најкраћем року одлучи о благовремености жалбе у управном поступку, јер од тога зависи наставак поступка мериторног одлучивања о ње ном праву на успостављање исплате пензије.
Када је реч о понашању подноситељке уставне жалбе, Уставни суд је констатовао да је првостепено решење од 5. новембра 2013. године донето непуних годину дана по протеку законом прописаног рока, али подноситељка због тога није изјавила жалбу, док је жалбу због недостављања првостепеног решења у поступку извршења другостепеног решења од 27. априла 2015. године изјавила 17. јануара 2018. године, иако је то могла да учини две и по године раније.
Испитујући поступање управних органа и Управног суда у овој правној ствари, Уставни суд је оценио да су они превасходно допринели дугом трајању оспореног поступка. Уставни суд је утврдио да су у конкретном поступку донете четири одлуке првостепеног и шест одлука другостепеног органа, као и да су вођена два управна спора. Према становишту које је изразио Европски суд за људска права (у даљем тексту: ЕСЉП), чињеница да се више пута налаже поновно разматрања једног предмета пред нижом инстанцом може, сама по себи, открити озбиљан недостатак у правном систему државе (пресуде ЕСЉП, Pavlyulynets против Украјине, број представке 70763/01, од 6. септембра 2005. године, став 51. и Цветковић против Србије, број представке 17271/04, од 10. јуна 2008. године, став 51). Уставни суд је, такође, узео у обзир да се Управни суд у пресуди од 19. марта 2021. године није изјаснио о оцени другостепеног органа да је жалба подноситељке правилно одбачена као неблаговремена, што утиче на дуже трајање оспореног поступка у коме се још увек утврђује постојање наведене процесне претпоставке.
Уставноправна оцена поступка у овој правној ствари, заснована на досадашњој пракси Уставног суда, потврђује да је, у конкретном случају, повређено право подноситељке уставне жалбе на суђење у разумном року зајемчено чланом 32. став 1. Устава. Имајући у виду наведено, Уставни суд је утврдио повреду наведеног уставног права и усвојио уставну жалбу, одлучујући као у првом делу тачке 1. изреке, док је у тачки 3. изреке наложио надлежним органима да предузму све мере како би се поступак из тачке 1. окончао у најкраћем року, сагласно одредбама члана 89. ст. 1. и 2. Закона о Уставном суду („Службени гласник РС“, бр. 109/07, 99/11 , 18/13 – Одлука УС, 40/15 – др. закон и 103/15).
6. На основу одредбе члана 89. став 3. Закона о Уставном суду, Уставни суд је у тачки 2. изреке одлучио да се правично задовољење подноситељки уставне жалбе због констатоване повреде права оствари утврђењем права на накнаду нематеријалне штете у износу од 800 евра, у динарској противвредности по средњем курсу Народне банке Србије на дан исплате, а да се накнада исплати на терет буџетских средстава – раздео Министарства правде , у року од четири месеца од дана достављања ове одлуке Министарству.
Приликом одлучивања о висини накнаде нематеријалне штете коју је претрпела подноситељка уставне жалбе због повреде права на суђење у разумном року, Уставни суд је ценио све околности од значаја за утврђивање висине ове накнаде штете, посебно дужину трајања предметног поступка, као и период од око три и по године у коме подноситељка није користила правна средства због „ћутања управе“. Уставни суд сматра да наведени новчани износ представља правичну и адекватну накнаду за повреду права коју је подноситељка уставне жалбе претрпела због наведеног поступања надлежних управних органа и суда. Одлучујући о висини накнаде нематеријалне штете, Уставни суд је, такође, имао у виду праксу овог суда, економске и социјалне прилике у Републици Србији, као и саму суштину накнаде нематеријалне штете којом се оштећеном лицу пружа одговарајуће задовољење.
Поред тога, Уставни суд је имао у виду новију праксу Европског суда за људска права изражену у пресуди Хрустић и други против Србије, од 9. јануара 2018. године (представке бр. 8647/16, 12666/16 и 20851/16), и више других пресуда, а које се односе на питање висине накнаде нематеријалне штете досуђене због повреде права на суђење у разумном року. Усклађујући своју досадашњу праксу са наведеним ставовима Европског суда, Уставни суд сматра да наведени новчани износ представља адекватну компензацију за повреду права коју је подноситељка уставне жалбе претрпела због неделотворног поступања органа управе.
7. Имајући у виду да поступак није правноснажно окончан, Уставни суд је захтев подноситељке за накнаду материјалне штете и захтев којим је тражено да се утврде повреде осталих права означених у уставној жалби, одбацио као преурањен, решавајући као у тачки 4. изреке ове одлуке, односно као у другом делу тачке 1. изреке, сагласно члану 36. став 1. тачка 7) Закона о Уставном суду.
8. У вези са захтевом за накнаду трошкова поступка пред Уставним судом, Уставни суд указује да нема основа за накнаду трошкова поступка пред Уставним судом, у смислу одредбе члана 6. став 2. Закона о Уставном суду (с тим у вези видети, поред других, Одлуку Уж-633/2011 од 8. маја 2013. године, на интернет страници: www.ustavni.sud.rs).
9. На основу свега изнетог и одредаба члана 42б став 1. тачка1), члана 45. тачка 9), члана 46. тачка 9) и члана 47. став 2. Закона о Уставном суду, као и члана 89. Пословника о раду Уставног суда („Службени гласник РС“, број 103/13), Уставни суд је донео Одлуку као у изреци.
ПРЕДСЕДНИК ВЕЋА
Снежана Марковић, с.р.