Уставни суд, Велико веће, у саставу: председник Суда Снежана Марковић, председник Већа и судије Весна Илић Прелић, др Драгана Коларић, др Тамаш Корхец (Korhecz Tamás), др Јован Ћирић, Гордана Ајншпилер Поповић, др Владан Петров и др Милан Шкулић, ч ланови Већа, у поступку по уставној жалби В. М . из Пожеге , на основу члана 167. став 4. у вези са чланом 170. Устава Републике Србије, на седници Већа одржаној 24. марта 202 2. године, донео је
О Д Л У К У
1. Усваја се уставна жалба В. М . и утврђује да је у управном поступку који се води пред Комисијом за враћање земљишта општине Пожега у предмету број 462- 37/91 повређено право подноси оца уставне жалбе на суђење у разумном року, зајемчено одредбом члана 32. став 1. Устава Републике Србије , док се у преосталом делу уставна жалба одбацује.
2. Утврђује се право подносиоца уставне жалбе на накнаду нематеријалне штете у износу од 1.400 евра, у динарској противвредности по средњем курсу Народне банке Србије на дан исплате. Накнада се исплаћује на терет буџетских средстава – раздео Министарства правде, у року од четири месеца од дана достављања ове одлуке Министарству.
3. Налаже се надлежним органима да предузму све мере како би се поступак из тачке 1. окончао у најкраћем року.
О б р а з л о ж е њ е
1. В. М . из П ожеге поднео је Уставном суду, 4. јануара 2018. године, уставну жалбу због повреде права на суђење у разумном року , гарантованог одредбама члана 32. став 1. Устава Републике Србије и члана 6. Европске конвенције за заштиту љ удских права и основних слобода, као и права на имовину, зајемченог одредбама члана 58. Устава, у управном поступку који се води пред Комисијом за враћање земљишта општине Пожега у предмету број 462-37/91.
У уставној жалби се наводи да је решењем Министарства финансија и економије од 10. фебруара 2004. године поништено решење првостепеног органа о захтеву подносиоца за враћање земљишта , али да у поновном поступку није донета нова одлука до подношења уставне жалбе, упркос ургенцијама.
Према наводима уставне жалбе, наведеном радњом првостепеног органа подносиоцу су повређена означена права, јер након поништавања решења поступак траје 14 година, у ком периоду подносилац не може да користи предметно земљиште
Уставном жалбом је траженo да Уставни суд утврди повреду означених права, наложи надлежним органима да окончају предметни поступак у најкраћем року и утврди право подносиоцу на накнаду нематеријалне штете у износу од 1.500 евра у динарској противвредности .
2. Сагласно одредби члана 170. Устава Републике Србије , уставна жалба се може изјавити против појединачних аката или радњи државних органа или организација којима су поверена јавна овлашћења, а којима се повређују или ускраћују људска или мањинска права и слободе зајемчене Уставом, ако су исцрпљена или нису предвиђена дру га правна средства за њихову заштиту.
У току поступка пружања уставносудске заштите, поводом испитивања основаности уставне жалбе у границама истакнутог захтева, Уставни суд утврђује да ли је у поступку одлучивања о правима и обавезама подносиоца уставне жалбе повређено или ускраћено његово Уставом зајемчено право или слобода.
3. Уставни суд је, у спроведеном поступку , увидом у списе предмета Комисије за враћање земљишта општине Пожега број 462-37/91, утврдио следеће чињенице и околности од значаја за доношење одлуке у овој уставносудској ствари:
В. М . (подносилац уставне жалбе) и М .М. поднели су 8. априла 1991. године Комисији за враћање земљишта општине Пожега (даље у тексту: Комисија) захтев за враћање земљишта одузетог од њиховог правног претходника.
На усменој расправи одржаној 26. јуна 1991. године утврђено је да је спорно земљиште из Пољопривредног земљишног фонда пренето на коришћење З. з . „М .“ из Горобиља, али да више није у поседу те задруге.
Решењем Комисије од 2. августа 1991. године утврђено је да је основан предметни захтев, али да нису испуњени услови за враћање једног дела одузетог земљишта, док се у погледу преосталог земљишта странке упућују на парницу ради утврђења права својине.
Решењем Министарства финансија од 27. децембра 1991. године поништено је наведено решење првостепеног органа и предмет враћен том органу на поновни поступак, како би се правном лицу које је отуђило земљиште из друштвене својине омогућило учешће у поступку и утврдиле чињенице од значаја за одлучивање.
Комисија је у поновном поступку донела решење 1. априла 1993. године, којим је утврдила подносиоцима захтева право на накнаду у виду другог одговарајућег земљишта. Наведено решење је другостепени орган поништио решењем од 15. јуна 1995. године и предмет вратио на поновно одлучивање, ради утвђења да ли је земљиште које је подносиоцима захтева понуђено у свему одговарајуће.
На усменој расправи одржаној 5. септембра 2003. године подносиоци захтева су истакли да искључиво траже да им се у својину врати одузето земљиште и не прихватају било какву накнаду за то земљиште.
Решењем Комисије од 6. новембра 2003. године утврђено је да је предметни захтев основан и да нису испуњени услови за враћање одузетог земљишта, при чему решењем није утврђено право на накнаду за то земљиште.
Другостепени орган је решењем од 10. фебруара 2004. године поништио и новодонето решење Комисије, како би се поступило по раније датим налозима и донела одлука у складу са одредбама закона кој е уређују питање накнад е за одузето земљиште.
Министарство финансија је у допису упућеном начелнику општинске управе Пожега 3. априла 2015. године, поводом представке подносиоца уставне жалбе, истакло да је неопходно да та општина формира комисију која ће окончати предмете из области враћања земљишта. У допису којим је Општинска управа пожега одговорила Министарству финансија је наведено да је након доношења решења тог министарства од 10. фебруара 2004. године Комисија поднела оставку, а нова комисија је именована 14. априла 2011. године, „али није у довољној мери активна“ у раду на решавању захтева за враћање земљишта, те да је у конкретном случају проблем што подносиоци захтева не прихватају ни друго одговарајуће земљиште, нити новчану накнаду.
Комисија је дописом од 7. новембра 2016. године затражила од Службе за катастар непокретности Пожега извештај о кретању парцела које су предмет захтева подносиоца уставне жалбе и М.М.
Закључком Комисије од 18. априла 2017. године одређено је вештачење, ради утврђења чињеница које су од значаја за одлучивање о предметном захтеву и наложено вештаку геометру и вештаку пољопривредне струке да у року од 30 дана доставе свој налаз и мишљење.
4. Одредбом члана 32. став 1. Устава, на чију повреду се указује у уставној жалби, утврђено је да свако има право да независан, непристрасан и законом већ установљен суд, правично и у разумном року, јавно расправи и одлучи о његовим правима и обавезама, основаности сумње која је била разлог за покретање поступка, као и о оптужбама против њега.
За одлучивање о основаности уставне жалбе у овом делу од значаја су и одредбе следећих закона:
Законoм о начину и условима признавања права и враћању земљишта које је прешло у друштвену својину по основу пољопривредног земљишног фонда и конфискацијом због неизвршених обавеза из обавезног откупа пољопривредних производа („Службени гласник РС“, бр. 18/91, 20/92 и 42/98) прописано је: да поступак по захтеву за враћање земљишта води и решење доноси комисија коју образује министар пољопривреде, шумарства и водопривреде на предлог скупштине општине (члан 2.); да се странкама, у смислу овог закона, сматрају ранији сопственик с једне стране, и општина и пољопривредна, односно друга организација код које се одузето земљиште налази, односно која је отуђила то земљиште из друштвене својине, с друге стране (члан 5.); да кад комисија нађе да је захтев основан, а да нису испуњени услови за враћање одузетог земљишта, ранијем сопственику припада право на накнаду у другом одговарајућем земљишту, уколико организација има такво земљиште или га може обезбедити (члан 6. став 3); да се у случају из ст. 1. и 3. овог члана странке могу споразумети да се уместо враћања одузетог, односно давања накнаде у другом одговарајућем земљишту, накнада исплати у нов цу, деонице или у другом облику (члан 6. став 4.).
Сагласно члану 23. Уредбе за спровођење закона о начину и условима признавања права и враћању земљишта које је прешло у друштвену својину по основу пољопривредног земљишног фонда и конфискацијом због неизвршених обавеза из обавезног откупа пољопривредних производа ( „Службени гласник РС“, бр. 41/91, 44/91, 4/92, 8/97 и 103/03), уколико питања поступка нису законом, односно овом уредбом другачије уређена, примењују се одредбе Закона о општем управном поступку.
Чланом 13. Закона о општем управном поступку („Службени лист ФНРЈ “, број 52/56, „Службени лист СФРЈ“, бр. 10/65, 18/65, 4/77, 11/78, 32/78, 9/86 и 47/86 и „Службени лист СРЈ“, број 24/94), који је важио у време покретања предметног поступка, било је прописано да се поступак има водити брзо и са што мање трошкова и губитка времена за странку и друга лица која учествују у поступку, али тако да се прибави све што је потребно за правилно утврђивање чињеничног стања и за доношење законитог и правилног решења.
Одредбу суштински исте садржине имао је члан 14. Закона о општем управном поступку ( „Службени лист СРЈ“, бр. 33/97 и 31/01 и „Службени гласник РС“, број 30/10).
Одредбама наведнеог закона је, такође, било прописано: да кад се поступак покреће поводом захтева странке, односно по службеној дужности ако је то у интересу странке, а пре доношења решења није потребно спроводити посебан испитни поступак, нити постоје други разлози због којих се не може донети решење без одлагања (решавање претходног питања и др.), орган је дужан да донесе решење и достави га странци што пре, а најкасније у року од једног месеца од дана предаје уредног захтева, односно од дана покретања поступка по службеној дужности, ако посебним законом није одређен краћи рок; да у осталим случајевима, кад се поступак покреће поводом захтева странке, односно по службеној дужности, ако је то у интересу странке, орган је дужан да донесе решење и достави га странци најкасније у року од два месеца, ако посебним законом није одређен краћи рок (члан 208. став 1.); да ако другостепени орган својим решењем поништи првостепено решење и врати предмет првостепеном органу на поновни поступак, првостепени орган је дужан у свему да поступи по другостепеном решењу и да, без одлагања, а нај касније у року од 30 дана од дана пријема предмета, донесе ново решење, против кога странка има право на жалбу (ч лан 232. став 2.) .
Одредбом члана 9. став 2. важећег Закона о општем управном поступку („Службени гласник РС“, бр. 18/16 и 95/18) прописано је да се поступак води без одуговлачења и уз што мање трошкова по странку и другог учесника у поступку, али тако да се изведу сви докази потребни за правилно и потпуно утврђивање чињеничног стања.
Одредбама члана 24. став 1. Закона о управним споровима („Службени лист СРЈ“, број 46/96), који је важио до 29. децембра 2009. године, било је прописано: да ако другостепени орган није у року од 60 дана или у законом одређеном краћем року донео решење по жалби странке против првостепеног решења, а не донесе га ни у даљем року од седам дана по поновљеном тражењу, странка може покренути управни спор као да јој је жалба одбијена (став 1.); да ако првостепени орган против чијег акта је дозвољена жалба није у року од 60 дана или у законом одређеном краћем року донео решење по захтеву, странка има право да поднесе захтев другостепеном органу, као и да против решења другостепеног органа странка може покренути управни спор, а може га и под условима из става 1. овог члана покренути и ако овај орган не донесе решење (став 3.). Суштински исте садржине је одредба члана 19. став 1. Закона о управним споровима („Службени гласник РС“, број 111/09), који је ступио на снагу 30. децембра 2010. године.
5. Подносилац уставне жалбе сматра да му је не поступањем Комисије у предмету број 462-37/91, у коме се одлучује о његовом захтеву за враћање земљишта, повређено право на суђење у разумном року .
Уставни суд је најпре констатовао да се грађанима Републике Србије људска и мањинска права и слободе, међу којима је и право на суђење у разумном року, као елемент права на правично суђење, јемче и уставносудска заштита т их права и слобода обезбеђује од 8. новембра 2006. године, када је ступио на снагу Устав Републике Србије. Међутим, полазећи од тога да сваки поступак пред судовима или другим надлежним органима представља јединствену целину, Суд је на становишту да се приликом оцене да ли се поступак у конкретном случају води у оквиру разумног рока или не, мора узети у обзир и стање на дан ступања на снагу Устава. У том смислу Уставни суд је утврдио да је поступак за враћање земљишта, поводом ког а је поднета уставна жалба, покренут 8. априла 199 1. године захтевом по дносиоца уставне жалбе и М.М. и да ј ош није правноснажно окончан.
Уставни суд констатује да сама чињеница да оспорени поступак траје преко 30 годин а указује на то да поступак није окончан у оквиру разумног рока. Међутим, полазећи од тога да је појам разумног трајања поступка релативна категорија која зависи од низа чинилаца, а пре свега од сложености правних питања и чињеничног стања у конкретном спору, понашања подносиоца уставне жалбе, поступања органа који су водили поступак, као и значаја истакнутог права за подносиоца, Уставни суд је испитивао да ли су и у којој мери наведени критеријуми утицали на дуго трајање поступка.
Уставни суд је оценио да је предметни у правни поступак релативно сложен у погледу чињеничних, али не и правних питања. Испитујући значај предмета поступка за подносиоца уставне жалбе, Уставни суд је закључио да он има значајан правни и материјални интерес да надлежни орган у разумном року одлучи о његовом захтеву за враћање земљишта.
Оцењујући поступање надлежних органа управе , Уставни суд је утврдио да је Комисија превасходно одговорна за недопустиво дуго трајање предметног поступка, због кашњења у одлучивању након поништавања решења од 1. априла 1993. године, а посебно због непоступања у поновном поступку након доношења решења другостепеног органа од 10. фебруара 2004. године, које и даље траје. Овај суд, с тим у вези, констатује да је у том периоду поступка Комисија у ранијем саставу поднела оставку, да је нова Комисија формирана 2011. године, али да није ефикасно поступала и да њена неактивност не може бити оправдана чињеницом да су подносиоци предметног захтева истакли да не прихватају накнаду за одузето земљиште, с обзиром на обавезу Комисије прописану законом да, након утврђења да није могуће вратити одузето земљиште, утврди да ли постоји могућност обезбеђивања другог, по површини и квалитету одговарајућег земљишта или да, ако постоји споразум странака, утврди право на новчану накнаду . Уставни суд, такође, констатује да, сагласно члану 2. Закона о начину и условима признавања права и враћању земљишта које је прешло у друштвену својину по основу пољопривредног земљишног фонда и конфискацијом због неизвршених обавеза из обавезног откупа пољопривредних производа , поступак по захтеву за враћање земљишта води и решење доноси комисија коју образује министар пољопривреде, шумарства и водопривреде на предлог скупштине општине. Суд, међутим, налази да подносиоци захтева за враћање земљишта као странке у поступку не могу да сносе последице пропуштања надлежних органа локалне самоуправе да благовремено предложе чланове Комисије. Уставни суд је наведено правно становиште изразио у Одлуци Уж -7819/2014 од 17. новембра 2016. године .
Уставни суд је утврдио да је подноси лац уставне жалбе у великој мери допринео предугом трајању предметног поступка, јер није користи о право да поднесе жалбу другостепеном органу због непоступања првостепеног органа у поновном поступку и, по потреби, тужбу надлежном суду тужбу због „ћутања администрације“. Овај суд је, с тим у вези, утврдио да је наведени период укупно трајао 18 година, а да у преосталом периоду наведена правна средства не би била делотворна, будући да није постојао орган надлежан за одлучивање о предметном захтеву за враћање земљишта. Уставни суд је, међутим, оценио да у оспореном поступку који траје више од 30 година и још није окончан , наведени допринос подносиоца не може утицати на одлуку овог суда о постојању истакнуте повреде права на суђење у разумном року.
Полазећи од свега наведеног, Уставни суд је, сагласно одредб и члана 89. став 1. Закона о Уставном суду („Службени гласник РС“, бр. 109/07, 99/11, 18/13 – Одлука УС, 40/15 – др. закон и 103/15), у овом делу усвојио уставну жалбу, одлучујући као у првом делу тачке 1. изреке, док је у тачки 3. изреке наложио надлежним органима да предузму све мере како би се поступак из тачке 1. окончао у најкраћем року, сагласно одредбама члана 89. ст. 1. и 2. Закона о Уставном суду .
6. На основу одредбе члана 89. став 3. Закона о Уставном суду, Уставни суд је у тачки 2. изреке одлучио да се правично задовољење подноси оца уставне жалбе због констатоване повреде права оствари утврђењем права на накнаду нематеријалне штете у износу од 1.400 евра, у динарској противвредности по средњем курсу Народне банке Србије на дан исплате, а да се накнада исплати на терет буџетских средстава – раздео Министарства правде , у року од четири месеца од дана достављања ове одлуке Министарству.
Одлучујући о висини нема теријалне штете коју је претрпео подноси лац уставне жалбе због повреде права на суђење у разумном року, Уставни суд је ценио све околности од значаја за утврђивање висине ове штете , а такође је имао у виду праксу овог суда, економске и социјалне прилике у Републици Србији, као и саму суштину накнаде нематеријалне штете којом се оштећеном лицу пружа одговарајуће задовољење . Уставни суд сматра да наведени новчани износ представља правичну и адекватну накнаду за повреду права коју је подносилац уставне жалбе претрпео због наведеног поступања надлежних управних органа.
Поред тога, Уставни суд је имао у виду новију праксу Европског суда за људска права изражену у пресуди Хрустић и други против Србије од 9. јануара 2018. године (представке бр. 8647/16, 12666/16 и 20851/16) и више других пресуда, а које се односе на питање висине накнаде нематеријалне штете досуђене због повреде права на суђење у разумном року , те је ускладио своју досадашњу праксу са наве деним ставовима Европског суда.
7. С обзиром на то да оспорени поступак није правноснажно окончан, Уставни суд је захтев којим је тражено да се утврди повред а права на имовину одбацио као преурањен, решавајући као у другом делу тачке 1. изреке, сагласно члану 36. став 1. тачка 7) Закона о Уставном суду.
8. На основу свега изнетог и одредаба члана 42б став 1. тачка1), члана 45. тачка 9) и члана 46. тачка 9) Закона о Уставном суду, као и члана 89. Пословника о раду Уставног суда ( „Службени гласник РС“, број 103/13), Уставни суд је донео Одлуку као у изреци.
ПРЕДСЕДНИК ВЕЋА
Снежана Марковић, с.р.